HvJ EU, 05-05-2011, nr. C-434/09

Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat het burgerschap van de Unie iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van de verdragen en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten verleent, en dat het vrij verkeer van personen, overigens een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt, bovendien is bevestigd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (arrest van 7 oktober 2010, Lassal, C-162/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 29).

Het Hof heeft reeds vastgesteld dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door het Verdrag rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en met name dat recht te versterken (zie arresten van 25 juli 2008, Metock e.a., C-127/08, Jurispr. blz. I-6241, punten 82 en 59, en Lassal, reeds aangehaald, punt 30).

Evenzo heeft het Hof reeds vastgesteld dat een beginsel van internationaal recht, dat opnieuw is bevestigd bij artikel 3 van Protocol nr.^o4 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, dat het recht van de Unie in de betrekkingen tussen de lidstaten niet kan worden geacht te miskennen, zich ertegen verzet dat een staat zijn eigen staatsburgers het recht van toegang tot zijn grondgebied en verblijf aldaar op welke grond ook ontzegt (zie arresten van 4 december 1974, van Duyn, 41/74, Jurispr. blz. 1337, punt 22 en van 27 september 2001, Barkoci et Malik, C-257/99, Jurispr. blz. I-6557, punt 81). Dit beginsel verzet zich tevens ertegen dat deze lidstaat zijn staatsburgers van zijn grondgebied verwijdert, hen het verblijf op dat grondgebied weigert of het van voorwaarden afhankelijk stelt (zie in die zin arresten van 7 juli 1992, Singh, C-370/90, Jurispr. blz. I-4265, punt 22 en van 11 december 2007, Eind, C-291/05, Jurispr. blz. I-10719, punt 31).

Het eerste deel van de onderhavige vraag, zoals door het Hof geherformuleerd, is of artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat deze richtlijn van toepassing is op een burger in een situatie als deze van S. McCarthy, die nooit zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend, altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit en die ook de nationaliteit van een andere lidstaat bezit.

Aan de hand van een letterlijke, systematische en teleologische uitlegging van deze bepaling, moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.

Ten eerste is volgens artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, begunstigde ervan immers iedere burger van de Unie die zich ‘begeeft naar’ of verblijft in een ‘andere’ lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit.

Ten tweede heeft richtlijn 2004/38, zoals in punt 28 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, weliswaar tot doel de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en te versterken, wat evenwel niet wegneemt dat zij, zoals blijkt uit artikel 1, sub a, ervan, de voorwaarden voor de uitoefening van dit recht regelt.

Aangezien, zoals in punt 29 van het onderhavige arrest is opgemerkt, het verblijf van een persoon die in de lidstaat van zijn nationaliteit verblijft, niet van voorwaarden afhankelijk mag worden gesteld, kan het niet de bedoeling zijn dat richtlijn 2004/38 betreffende de voorwaarden voor uitoefening van het recht op vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, wordt toegepast op een burger van de Unie die een onvoorwaardelijk verblijfsrecht heeft op grond dat hij in de lidstaat van zijn nationaliteit verblijft.

Ten derde blijkt uit richtlijn 2004/38 als geheel dat het verblijf waarvan sprake is, verband houdt met de uitoefening van het vrij verkeer van personen.

Om te beginnen omschrijft artikel 1, sub a, van deze richtlijn het onderwerp ervan door te verwijzen naar de uitoefening ‘van het’ recht van de burgers van de Unie van ‘vrij verkeer en verblijf’ op het grondgebied van de lidstaten. Een dergelijk verband tussen verblijf en vrij verkeer blijkt tevens uit het opschrift van de betrokken richtlijn alsook uit de meeste overwegingen ervan. De tweede overweging ervan verwijst overigens uitsluitend naar het vrij verkeer van personen.

Vervolgens verwijzen de in richtlijn 2004/38 bedoelde verblijfsrechten, namelijk zowel het recht op verblijf van de artikelen 6 en 7 als het recht op duurzaam verblijf van artikel 16, naar het verblijf van een burger van de Unie in ‘een andere lidstaat’ dan wel in ‘het gastland’, en regelen zij aldus de rechtssituatie van een burger van de Unie in een lidstaat waarvan hij niet de nationaliteit bezit.

Ten slotte, zoals in punt 32 van het onderhavige arrest is herhaald, hoewel artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 als ‘begunstigde’ ervan iedere burger van de Unie aanduidt die zich begeeft naar ‘of’ verblijft in een lidstaat, blijkt uit artikel 22 ervan dat de territoriale werkingssfeer van het in deze richtlijn neergelegde recht op verblijf en het recht op duurzaam verblijf geldt voor het gehele grondgebied van ‘het gastland’, dat in artikel 2, punt 3, ervan wordt omschreven als de lidstaat waarheen een burger van de Unie zich ‘begeeft’ om ‘zijn’ recht van vrij verkeer of verblijf op het grondgebied van de lidstaten uit te oefenen.

In een context als deze van het hoofdgeding, voor zover de betrokken burger van de Unie nooit zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend en altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, valt deze burger dus niet onder het begrip ‘begunstigde’ in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, zodat deze op hem niet van toepassing is.

Het feit dat de betrokken burger tevens de nationaliteit van een andere lidstaat bezit dan die waarin hij verblijft, doet niets af aan deze vaststelling.

Dat een burger van de Unie de nationaliteit van meer dan een lidstaat bezit, betekent immers niet dat hij zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend.

Ten slotte zij opgemerkt dat, aangezien een burger van de Unie als S. McCarthy niet onder het begrip ‘begunstigde’ in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 valt, haar echtgenoot evenmin onder dit begrip valt, aangezien de bij deze richtlijn aan de familieleden van een begunstigde verleende rechten geen persoonlijke rechten van deze familieleden zijn, maar afgeleide rechten, die zij in hun hoedanigheid van familielid van een begunstigde hebben verkregen (zie, betreffende de aan richtlijn 2004/38 voorafgaande rechtsinstrumenten van de Unie, arresten van 8 juli 1992, Taghavi, C-243/91, Jurispr. blz. I-4401, punt 7, en Eind, reeds aangehaald, punt 23).

Hieruit volgt dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat deze richtlijn niet van toepassing is op een burger van de Unie die zijn recht op vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend, die altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit en die ook de nationaliteit van een andere lidstaat bezit.

Het tweede deel van de onderhavige vraag, zoals door het Hof geherformuleerd, betreft de vraag of artikel 21 VWEU van toepassing is op een burger van de Unie die zijn recht op vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend, die altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit en die ook de nationaliteit van een andere lidstaat bezit.

Dienaangaande zij herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van personen en de ter uitvoering van deze bepalingen vastgestelde handelingen niet kunnen worden toegepast op activiteiten die geen enkel aanknopingspunt hebben met een van de situaties waarop het recht van de Unie ziet, en waarvan alle relevante elementen geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat liggen (zie in die zin arresten van 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering, C-212/06, Jurispr. blz. I-1683, punt 33, en ook Metock e.a., reeds aangehaald, punt 77).

In dit verband zij echter opgemerkt dat de situatie van een staatsburger van een lidstaat die, zoals S. McCarthy, het recht van vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, niet op grond van dit feit alleen kan worden gelijkgesteld met een zuiver interne situatie (zie in die zin arrest van 12 juli 2005, Schempp, C-403/03, Jurispr. blz. I-6421, punt 22).

Het Hof heeft immers herhaaldelijk verklaard dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn (zie arrest van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41, en aldaar aangehaalde rechtspraak). Overigens heeft het Hof geoordeeld dat artikel 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan deze status ontleende rechten (zie arrest Ruiz Zambrano, eerder aangehaald, punt 42).

Als staatsburger van minstens een lidstaat heeft een persoon als S. McCarthy de status van burger van de Unie volgens artikel 20, lid 1, VWEU, zodat hij zich, ook ten opzichte van zijn lidstaat van herkomst, kan beroepen op de bij die status horende rechten, met name op het recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten, zoals verleend door artikel 21 VWEU (zie arrest van 10 juli 2008, Jipa, C-33/07, Jurispr. blz. I-5157, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit geen enkel element van de situatie van S. McCarthy, als door de verwijzende rechter beschreven, blijkt echter dat de betrokken nationale maatregel tot gevolg heeft dat haar het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan haar status van burger van de Unie ontleende rechten of dat de uitoefening wordt belemmerd van haar recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten overeenkomstig artikel 21 VWEU. Het feit dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de Ierse nationaliteit van S. McCarthy niet in aanmerking hebben genomen ten einde haar een recht op verblijf in het Verenigd Koninkrijk toe te kennen, heeft immers geen enkele invloed op het recht van deze laatste om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten en evenmin op enig ander aan haar status van burger van de Unie ontleend recht.

In dit verband zij opgemerkt dat, anders dan hetgeen kenmerkend was in de zaak waarin voormeld arrest Ruiz Zambrano is gewezen, de betrokken nationale maatregel in het hoofdgeding niet tot gevolg heeft dat S. McCarthy zal worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten. Zoals blijkt uit punt 29 van het onderhavige arrest, heeft zij overeenkomstig een beginsel van internationaal recht op grond van haar nationaliteit van het Verenigd Koninkrijk immers een onvoorwaardelijk verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk.

Het onderhavige hoofdgeding onderscheidt zich tevens van de zaak waarin het arrest van 2 oktober 2003, García Avello (C-148/02, Jurispr. blz. I-11613) is gewezen. In deze zaak heeft het Hof immers geoordeeld dat de toepassing van de regeling van een lidstaat op staatsburgers van die lidstaat, die tevens de nationaliteit van een andere lidstaat hebben, tot gevolg had dat deze burgers van de Unie in de twee betrokken rechtsorden verschillende namen droegen en dat deze situatie voor de betrokkenen ernstige ongemakken in hun beroeps- en privé-leven kon veroorzaken, met name doordat zij zich in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, moeilijk konden beroepen op akten of documenten die zijn opgesteld onder de naam die wordt erkend in een andere lidstaat, waarvan zij eveneens de nationaliteit bezaten.

Zoals het Hof heeft opgemerkt in zijn arrest van 14 oktober 2008, Grunkin et Paul (C-353/06, Jurispr. blz. I-7639), ging het, in een context als aan de orde in het kader van het reeds aangehaalde arrest Garcia Avello, niet zozeer om de vraag of het verschil in familienamen het gevolg was van de dubbele nationaliteit van de betrokkenen, maar wel of dit verschil voor de betrokken burgers van de Unie ernstige ongemakken kon veroorzaken die een belemmering waren van hun vrij verkeer die slechts kon worden gerechtvaardigd indien zij op objectieve overwegingen was gebaseerd en evenredig was aan de nagestreefde legitieme doelstelling (zie in die zin arrest Grunkin et Paul, eerder aangehaald, punten 23, 24 en 29).

In de reeds aangehaalde zaken waarin de arresten Ruiz Zambrano en García Avello werden gewezen, had de betrokken nationale maatregel tot gevolg dat burgers van de Unie het effectieve genot werd ontzegd van de belangrijkste aan deze status ontleende rechten of de uitoefening werd belemmerd van hun recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten.

Zoals in herinnering is gebracht in punt 49 van het onderhavige arrest, brengt, in de context van het onderhavige hoofdgeding, de omstandigheid dat S. McCarthy naast de nationaliteit van het Verenigd Koninkrijk, ook de Ierse nationaliteit bezit, evenwel niet de toepassing mee van maatregelen van een lidstaat die tot gevolg hebben dat haar het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten of de uitoefening wordt belemmerd van haar recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten. In een dergelijke context kan zulke omstandigheid alleen dus niet volstaan om artikel 21 VWEU als toepasbaar op de situatie van de betrokken persoon te beschouwen.

In deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat de situatie van een persoon als S. McCarthy geen enkel aanknopingspunt heeft met een van de situaties waarop het recht van de Unie ziet en dat alle relevante elementen van deze situatie geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat liggen.

Hieruit volgt dat artikel 21 VWEU niet van toepassing is op een burger van de Unie die zijn recht op vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend, die altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit en die overigens de nationaliteit van een andere lidstaat bezit, voor zover de situatie van deze burger niet de toepassing meebrengt van maatregelen van een lidstaat die tot gevolg hebben dat hem het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie verbonden rechten of de uitoefening wordt belemmerd van zijn recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten.

Gelet op een en ander, dient de eerste vraag te worden beantwoord als volgt: