HvJ EU, 15-09-2015, nr. C-67/14

Het Hof heeft in die zaak de verenigbaarheid van de betrokken regeling weliswaar getoetst aan artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38, en niet aan lid 2 van datzelfde artikel, maar de litigieuze maatregel desondanks gekwalificeerd als ‘sociale uitkering’ in de zin van die richtlijn.

Na eraan te hebben herinnerd dat het begrip ‘sociale bijstand’ in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 betrekking heeft op ‘alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor tijdens zijn verblijf ten laste van de overheidsfinanciën van de gastlidstaat dreigt te komen waardoor het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen worden beïnvloed’12., heeft het Hof geoordeeld dat moet ‘worden nagegaan of artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 zich ertegen verzetten dat in een situatie als die in het hoofdgeding wordt geweigerd om sociale uitkeringen toe te kennen’13..

Het lijkt mij dat het Hof daarmee de betrokken uitkering heeft gekwalificeerd als sociale uitkering in de zin van richtlijn 2004/38. Dit wordt bevestigd door de formulering van punt 69 van het arrest: ‘een burger van de Unie [kan], wat de toegang tot sociale uitkeringen betreft, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zich er alleen op […] beroepen gelijk te worden behandeld als een onderdaan van het gastland, indien zijn verblijf op het grondgebied van het gastland voldoet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38’.14.

Overigens merk ik op dat de beschrijving die de Bondsrepubliek Duitsland in haar schriftelijke opmerkingen hanteert voor de betrokken uitkeringen overeenstemt met de definitie van ‘sociale bijstand’ in punt 55 van deze conclusie. Volgens deze lidstaat worden immers ‘de uitkeringen van het SGB II die voorzien in de eerste levensbehoeften, gefinancierd door de federale staat en de gemeentelijke overheden en uitgekeerd door de Jobcenters, de bevoegde overheidsdienst in deze. Zij dienen met name ter voorziening in de eerste levensbehoeften ingeval daarin niet met eigen middelen kan worden voorzien, en ter compensatie van het tekort aan eigen inkomsten. Net als bij de uitkeringen van het SGB XII moet er sprake zijn van behoeftigheid, en het — in beginsel identieke — bedrag ervan wordt volgens dezelfde methode berekend. Dat bedrag is beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor een waardig bestaansminimum en is gebaseerd op de statistieken met betrekking tot de consumptieve uitgaven van huishoudens met een laag inkomen (zie artikel 4 van het Gesetz zur Ermittlung der Regelbedarfe [wet betreffende de vaststelling van de basisbehoeften]). De uitkeringen zijn met name gericht op het verschaffen van bestaanszekerheid’.15.

De verwijzende rechter merkt dienaangaande in zijn prejudicieel verzoek op dat het SGB II in een apart hoofdstuk maatregelen ter bevordering van de integratie op de arbeidsmarkt bevat met uitkeringen speciaal voor personen die arbeidsgeschikt zijn in de zin van het SGB II.16.

Aangezien ik, het in het arrest Vatsouras en Koupatantze17. neergelegde beginsel niet in twijfel trekken, dat prestaties van financiële aard die bestemd zijn om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken niet als sociale bijstand in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 kunnen worden beschouwd18., concentreer ik mijn analyse derhalve op die laatste bepaling en niet op artikel 45, lid 2, VWEU.

Dat artikel zou immers slechts relevant zijn wanneer de maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is tot doel zou hebben de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken — hetgeen automatisch zijn kwalificatie als maatregel van sociale bijstand in de zin van richtlijn 2004/38 zou uitsluiten — daar volgens vaste rechtspraak van het Hof ‘een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt van een lidstaat beoogt te vergemakkelijken niet langer kan worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel [45, lid 2, VWEU], dat uitdrukking geeft aan het door artikel [18 VWEU] gewaarborgde grondbeginsel van gelijkheid van behandeling’.19.

De conclusies die ik met betrekking tot de kwalificatie van de uitkeringen van de basisvoorziening trek uit het arrest Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358) zijn wellicht gewaagd. Volgens vaste rechtspraak staat het immers aan de nationale rechter om het juridische en feitelijke kader van het concrete geval vast te stellen en de regels van Unierecht erop toe te passen.20. In het arrest Vatsouras en Koupatantze(C-22/08 en C-23/08, EU:C:2009:344) oordeelde het Hof met betrekking tot een uitkering van het SGB II dat ‘de nationale autoriteiten en, in voorkomend geval, de nationale rechterlijke instanties […] de kenmerkende eigenschappen van die uitkering [moeten] onderzoeken, inzonderheid het doel ervan en de toekenningsvoorwaarden’.21.

De Zweedse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie onderschrijven dit standpunt in hun schriftelijke opmerkingen. De Duitse regering zou het daarentegen op prijs stellen als het Hof opheldering zou verschaffen over de betrokken uitkeringen in het licht van de uiteenlopende opvattingen in de Duitse rechtspraak.

In die optiek kan het Hof, zonder zelf de nationale maatregel te kwalificeren, niettemin ‘de nationale rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het gemeenschapsrecht […] verschaffen welke voor de rechter van belang kunnen zijn bij de beoordeling van de werking van de bepalingen ervan’.22.

Ook advocaat-generaal Bot was in zijn conclusie in de zaak Winner Wetten van mening dat wanneer de gegrondheid van een beoordeling van de verwijzende rechter kon worden betwijfeld ‘het Hof de verwijzende rechterlijke instantie, overeenkomstig de geest van samenwerking die de prejudiciële procedure beheerst en teneinde deze rechterlijke instantie alle elementen met betrekking tot de uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen die haar voor de oplossing van de zaak van nut kunnen zijn, aanwijzingen verschaft aan de hand waarvan zij de gegrondheid van haar premisse opnieuw zal kunnen onderzoeken’.23.

In het onderhavige geval kan het misschien nuttig zijn twee punten in gedachten te houden:

Als de litigieuze uitkering derhalve het in het vorige punt omschreven doel heeft, moet zij worden beschouwd als sociale bijstandsuitkering in de zin van richtlijn 2004/38.

§ 19a SGB I bepaalt in dit verband weliswaar dat uit hoofde van de basisvoorziening voor werkzoekenden aanspraak bestaat op zowel een uitkering voor levensonderhoud als een uitkering ter bevordering van de integratie op de arbeidsmarkt, maar § 1, lid 1, SGB II, met het opschrift ‘Functie en doel van de basisvoorziening voor werkzoekenden’, preciseert dat ‘[d]e basisvoorziening voor werkzoekenden […] de uitkeringsgerechtigden in staat [moet] stellen een menswaardig bestaan te leiden’.

Ook § 1, lid 3, SGB II herinnert eraan dat de basisvoorziening voor werkzoekenden zowel uitkeringen omvat die erop gericht zijn de behoeftigheid te beëindigen of te verminderen, met name door integratie op de arbeidsmarkt, als uitkeringen voor levensonderhoud.

Krachtens § 19 SGB II dekken de betrokken uitkeringen echter ‘de basisbehoeften, bijkomende behoeften en de behoeften op het gebied van huisvesting en verwarming’. De uitkeringen ter bevordering van de integratie op de arbeidsmarkt zijn volgens de verwijzende rechter opgenomen in een apart hoofdstuk van het SGB II.27.

De arbeidsgeschiktheidsvoorwaarde die § 7 SGB II voor het verkrijgen van een uitkering uit hoofde van de basisvoorziening stelt en die in § 8 SGB II is definieerd, is slechts een formeel criterium voor de toekenning ervan in de zin van het arrest Brey (C-140/12, EU:C:2013:565), zie punt 65 van deze conclusie. Zij heeft derhalve geen invloed op de kwalificatie van de maatregel.

Zij is immers, net als leeftijd en behoeftigheid, welke laatste is gedefinieerd in artikel 9 SGB II, niet meer dan een eenvoudig toekenningscriterium.

Indien, ten slotte, de nationale rechter zou vaststellen dat de uitkeringen waarop aanspraak wordt gemaakt een dubbele doelstelling hebben, te weten voorzien in de basisbehoeften en vergemakkelijken van de toegang tot de arbeidsmarkt, deel ik het standpunt van de Duitse, de Italiaanse en de Zweedse regering in hun schriftelijke opmerkingen dat men zich dient te baseren op de hoofdfunctie van de uitkeringen, in het onderhavige geval ontegenzeglijk het dekken van de eerste levensbehoeften die noodzakelijk zijn om een menswaardig bestaan te leiden.

Artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat ‘[een] gastland niet verplicht [is] een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval, de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode’, dat wil zeggen de periode die de burgers van de Unie die het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken, werkzoekend zijn.

Terwijl dus ‘artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit verwoorden, [bevat] artikel 24, lid 2, van genoemde richtlijn een afwijking van het beginsel van non-discriminatie’.28.

Wat betreft de eerste drie maanden waar die bepaling op doelt, heeft het Hof in het arrest Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358) bevestigd dat ‘[k]rachtens artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 […] het gastland […] niet verplicht [is] gedurende die periode een recht op sociale uitkering toe te kennen aan een onderdaan van een andere lidstaat of aan diens gezinsleden’.29.

Met betrekking tot de tweede periode die artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 noemt, oordeelde het Hof voorts dat bij het onderzoek naar de gelijke behandeling van de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat werk zoeken ‘niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid [ervan] aantasten’.30.

De mogelijkheid dat burgers van de Unie die gebruik hebben gemaakt van hun vrijheid van verkeer en verblijf met betrekking tot sociale uitkeringen anders worden behandeld dan de eigen onderdanen van het gastland, is in feite ‘een onvermijdelijke consequentie van richtlijn 2004/38 [vanwege] het door de Uniewetgever in artikel 7 van de richtlijn gelegde verband tussen enerzijds het vereiste van voldoende bestaansmiddelen als verblijfsvoorwaarde en anderzijds de wens om belasting van het socialebijstandsstelsel van de lidstaten te voorkomen’.31.

Dat een wettelijke regeling van een lidstaat, zoals de onderhavige, personen die zich als werkzoekenden naar het grondgebied van die lidstaat begeven uitsluit van het recht op een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van verordening nr. 883/2004 (die tevens sociale bijstand is in de zin van richtlijn 2004/38) lijkt mij derhalve als zodanig niet in strijd met artikel 4 van verordening nr. 883/2004, noch met het stelsel dat bij richtlijn 2004/38 is ingevoerd.

De manier waarop deze bevoegdheid wordt aangewend, behoeft evenwel een diepgaand onderzoek. Het rechtskader waar richtlijn 2004/38 deel van uitmaakt mag immers, volgens het Hof in de zaak Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), niet uit het oog worden verloren.

In het arrest Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358) wijst het Hof er ‘om te beginnen […] [op] dat krachtens artikel 20, lid 1, VWEU eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, burger van de Unie is (arrest N., C-46/12, EU:C:2013:97, punt 25)’.32.

Vervolgens refereert het Hof aan zijn vaste rechtspraak volgens welke ‘de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten [dient] te zijn [die] degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, binnen de materiële werkingssfeer van het VWEU aanspraak [verleent] op een gelijke behandeling rechtens (arresten Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, punt 31; D'Hoop, C-224/98, EU:C:2002:432, punt 28, en N., C-46/12, EU:C:2013:97, punt 27)’.33.

Daaruit volgt dat ‘[e]lke burger van de Unie […] zich dus op het in artikel 18 VWEU opgenomen verbod van discriminatie op grond van nationaliteit [kan] beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht vallende situaties. Daartoe behoren de situaties die de uitoefening van de in de artikelen 20, lid 2, eerst alinea, onder a, VWEU en 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven betreffen (zie arrest N., C-46/12, EU:C:2013:97, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).’34.

Het Hof voegt daar nog aan toe dat ‘[i]n dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 18, lid 1, VWEU elke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt ‘binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen daarin gesteld’. Artikel 20, lid 2, tweede alinea, VWEU preciseert uitdrukkelijk dat de rechten die dit artikel aan de burgers van de Unie verleent, worden uitgeoefend ‘onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld’. Voorts stelt ook artikel 21, lid 1, VWEU het recht van de burgers van de Unie om vrij op het grondgebied van de Unie te reizen en te verblijven ervan afhankelijk dat ‘de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld’ in acht worden genomen (zie arrest Brey, C-140/12, EU:C:2013:565, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).’35.

Tot slot concludeert Het Hof dat ‘[h]et beginsel van non-discriminatie, dat op algemene wijze in artikel 18 VWEU is geformuleerd, […] in artikel 24 van richtlijn 2004/38 nader [is] bepaald ten aanzien van burgers van de Unie die […] hun recht uitoefenen om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Dit beginsel is voorts nader bepaald in artikel 4 van verordening nr. 883/2004 ten aanzien van burgers van de Unie […] die in de gastlidstaat een beroep doen op de in artikel 70, lid 2, van die verordening bedoelde prestaties.’36.

Artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, dat een verschillende behandeling van de burgers van de Unie en de onderdanen van de gastlidstaat toestaat, is met andere woorden een ‘afwijking van het beginsel van gelijke behandeling dat is neergelegd in artikel 18 VWEU […] waaraan artikel 24, lid 1, van [diezelfde] richtlijn slechts specifieke uitdrukking geeft’.37. Deze bepaling dient daarom strikt en in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag, met inbegrip van die inzake het burgerschap van de Unie en het vrije verkeer van werknemers, te worden uitgelegd.

Bovendien moeten de op basis van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 ingestelde beperkingen op de toekenning van sociale uitkeringen aan burgers van de Unie die niet, of niet langer, de status van werknemer hebben legitiem zijn.38.

Tegen de achtergrond van deze regels, die enerzijds een strikte uitlegging van de uitzondering eisen en anderzijds verlangen dat de eruit voortvloeiende beperkingen legitiem zijn, stel ik voor onderscheid te maken tussen drie situaties:

Volledigheidshalve merk ik nog op dat indien het Hof het aan de nationale rechter zou overlaten om de uitkeringen van de basisvoorziening in het licht van het Unierecht te kwalificeren en deze laatste zou oordelen dat deze uitkeringen hoofdzakelijk zijn bedoeld om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, dezelfde redenering behoort te gelden.

Het is, zoals gezegd, immers vaste rechtspraak van het Hof dat ‘een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt van een lidstaat beoogt te vergemakkelijken niet langer kan worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel [45, lid 2, VWEU], dat uitdrukking geeft aan het door artikel [18 VWEU] gewaarborgde grondbeginsel van gelijkheid van behandeling’.55.

In het arrest Vatsouras en Koupatantze (C-22/08 en C-23/08, EU:C:2009:344) oordeelde het Hof echter ook: ‘dat een lidstaat een dergelijke uitkering pas toekent nadat is vastgesteld dat de werkzoekende een reële band heeft met de arbeidsmarkt van die staat, is […] legitiem’.56.

Een dergelijke band zou, zoals ik reeds heb opgemerkt, met name kunnen blijken uit de vaststelling dat de persoon in kwestie tijdens een redelijke periode daadwerkelijk en effectief werk heeft gezocht in de betrokken lidstaat.57.

Bijgevolg ‘kunnen onderdanen van de lidstaten die werkzoekende zijn in een andere lidstaat en een reële band met de arbeidsmarkt van die lidstaat hebben opgebouwd, met een beroep op artikel [45, lid 2, VWEU] aanspraak maken op een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt dient te vergemakkelijken’.58. Het staat aan de bevoegde nationale autoriteiten en, in voorkomend geval, de nationale rechter om dit vast te stellen.

Volgens de juridische en feitelijke uiteenzetting van de verwijzende rechter heeft Alimanovic, die sinds december 2011 werkzoekende is in de zin van artikel 2, lid 2, punt 1, FreizügG/EU, persoonlijk geen recht meer op uitkeringen voor levensonderhoud voor langdurig werklozen. Bijgevolg kunnen haar twee jongste kinderen, Valentina en Valentino, eveneens geen aanspraak meer maken op een sociale uitkering ter waarborging van hun levensonderhoud omdat artikel 7, lid 1, tweede volzin, punt 2, SGB II ‘buitenlanders die slechts een verblijfsrecht hebben om werk te kunnen zoeken, en hun familieleden’59. uitsluit van het recht op uitkeringen voor levensonderhoud.

Ik herhaal in dit verband dat de verwijzende rechter zijn tweede en derde vraag weliswaar heeft beperkt tot de uitlegging van de artikelen 4 van verordening nr. 883/2004 en 24 van richtlijn 2004/38, en van de artikelen 18 VWEU en 45, lid 2, VWEU, maar dat dit het Hof niet belet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem dienende zaak, ongeacht of deze rechter er in zijn vragen melding van maakt.

Welnu, het is vaste rechtspraak van het Hof dat kinderen van een onderdaan van een lidstaat die in de gastlidstaat werkt of heeft gewerkt, evenals de ouder die de kinderen daadwerkelijk verzorgt, in de gastlidstaat recht van verblijf hebben op de enkele grondslag van artikel 10 van verordening nr. 492/2011.60.

Dit verblijfsrecht voor kinderen is door de rechtspraak als ‘zelfstandig’ gekwalificeerd, omdat het uitsluitend samenhangt met hun recht op toegang tot onderwijs61.. Het Hof heeft daarbij uitdrukkelijk gepreciseerd dat ook richtlijn 2004/38 het recht van verblijf in de gastlidstaat van kinderen die een opleiding volgen en van de hen daadwerkelijk verzorgende ouder, niet ervan laat afhangen dat zij beschikken over voldoende middelen en een volledige ziektekostenverzekering62. of, meer in het algemeen, van de voorwaarden die richtlijn 2004/38 stelt63..

Indien derhalve wordt aangetoond, en door de verwijzende rechter vastgesteld, dat Valentina en Valentino Alimanovic regelmatig onderwijs volgen aan een school in Duitsland, beschikken zij — evenals hun moeder, Nazifa Alimanovic — over een verblijfsrecht op Duits grondgebied, ook na afloop van de termijn van zes maanden bedoeld in artikel 2, lid 3, tweede volzin, FreizügG/EU.

In dat geval zou artikel 7, lid 1, tweede volzin, punt 2, SGB II niet van toepassing zijn op de situatie van Alimanovic en haar twee jongste kinderen, want deze bepaling ziet alleen op personen ‘die slechts een verblijfsrecht hebben om werk te kunnen zoeken, en hun familieleden’.