HvJ EU, 19-01-2017, nr. C-460/15

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 49, lid 1, en punt 10 van bijlage IV, van verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie van 21 juni 2012 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2012, L 181, blz. 30).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Schaefer Kalk GmbH & Co. KG (hierna: ‘Schaefer Kalk’) en de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland) betreffende de beslissing waarbij aan deze vennootschap is geweigerd om het kooldioxide (CO²) dat vrijkomt in een installatie voor het branden van kalk en wordt overgebracht naar een installatie voor de productie van precipitatie van calciumcarbonaat (hierna: ‘PCC’), af te trekken van de emissies die zijn onderworpen aan de verplichting tot monitoring.

Schaefer Kalk exploiteert een installatie voor het branden van kalk in Hahnstätten (Duitsland), welke activiteit is onderworpen aan de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten.

Schaefer Kalk heeft in het kader van de bij de Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (Duitse autoriteit voor de handel in emissierechten bij de Federale Dienst voor het Milieu, hierna: ‘DEHSt’) ingestelde procedure tot goedkeuring van het monitoringplan voor haar installatie om toestemming gevraagd, CO² dat wordt overgebracht naar een installatie voor de productie van PCC die niet is onderworpen aan de regeling voor de handel in emissierechten, in mindering te brengen van de in de emissierapportage genoemde hoeveelheid broeikasgasemissies. Zij meent immers dat het overgebrachte CO² chemisch aan PCC wordt gebonden en niet wordt uitgestoten in de atmosfeer, waardoor er geen sprake zou zijn van ‘emissie’ in de zin van artikel 3, onder b), van richtlijn 2003/87.

Nadat de DEHSt haar goedkeuring had gehecht aan het monitoringplan, maar daarbij niet was ingegaan op het in mindering brengen van het overgebrachte CO², heeft Schaefer Kalk hiertoe een verzoek ingediend, dat op 29 augustus 2013 is afgewezen. De DEHSt heeft namelijk overwogen dat de bepalingen van artikel 49 van verordening nr. 601/2012 en van bijlage IV daarbij niet in de mogelijkheid van aftrek voorzien, omdat uit deze bepalingen blijkt dat alleen CO² dat wordt overgebracht naar een van de installaties voor geologische langetermijnopslag als genoemd in dat artikel, kan worden afgetrokken van de emissies van een installatie die aan de verplichting tot monitoring en rapportage is onderworpen.

In haar op 10 september 2013 bij het Verwaltungsgericht Berlin (bestuursrechter Berlijn, Duitsland) ingestelde beroep heeft Schaefer Kalk haar verzoek gehandhaafd. Zij heeft zich beroepen op de onrechtmatigheid van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012 en van bijlage IV, punt 10, B, daarbij. Zij meent dat deze bepalingen, die het aan de PCC gebonden CO² dat is overgebracht voor de productie van deze stof, onderwerpen aan de verplichting tot deelname aan de regeling voor de handel in emissierechten, niet zijn gedekt door de in artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/87 toegekende bevoegdheid.

Daar het Verwaltungsgericht Berlin twijfels heeft over de geldigheid van deze bepalingen van verordening nr. 601/2012, heeft deze rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Om te beginnen dient te worden gepreciseerd dat uit hoofde van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012, en van punt 10, B, van bijlage IV daarbij, CO² dat afkomstig is van een installatie voor het branden van kalk en dat, zoals in het hoofdgeding, is overgebracht naar een andere installatie met het oog op de productie van PCC, geacht wordt te zijn uitgestoten door de eerste installatie.

Met zijn vragen, die samen moeten worden behandeld, verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen zich uit te spreken over de geldigheid van deze bepalingen voor zover deze, door systematisch het met het oog op de productie van PCC overgebrachte CO² op te nemen in de emissies van de installatie voor het branden van kalk, ongeacht of dit CO² al dan niet wordt uitgestoten in de atmosfeer, verder gaan dan de definitie van emissie zoals bepaald in artikel 3, onder b), van richtlijn 2003/87.

In dit verband zij erop gewezen dat verordening nr. 601/2012 is vastgesteld op grond van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/87, ingevolge welke bepaling de Commissie een verordening voor de bewaking en rapportage van emissies vaststelt, welke maatregel beoogt niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn te wijzigen door haar aan te vullen. In dit geval dient bij de beoordeling van de geldigheid van de aan de orde zijnde bepalingen van deze verordening bijgevolg te worden nagegaan of de Commissie, met de vaststelling van deze bepalingen, niet de door richtlijn 2003/87 vastgestelde grenzen heeft overschreden.

Volgens overweging 5 ervan heeft richtlijn 2003/87 tot doel een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten in te voeren teneinde ertoe bij te dragen dat de Unie en haar lidstaten voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van het Kyoto-protocol bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering dat namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij beschikking 2002/358/EG van de Raad van 25 april 2002 (PB 2002, L 130, blz. 1), dat beoogt deze emissies in de atmosfeer te verminderen tot een niveau waarbij een gevaarlijke ontregeling van het klimaatsysteem door de mens wordt voorkomen en waarvan het einddoel de bescherming van het milieu is.

De economische logica van de broeikasgasemissierechten bestaat er blijkens artikel 1 van richtlijn 2003/87 in, ervoor te zorgen dat de voor het bereiken van vooraf bepaalde milieuwinst noodzakelijke reducties van broeikasgasemissies plaatsvinden tegen de laagste kostprijs. Met name door de mogelijkheid te bieden om de toegewezen emissierechten te verkopen, beoogt die regeling elke deelnemer ertoe aan te sporen minder broeikasgassen uit te stoten dan de emissierechten die hem aanvankelijk zijn toegewezen, teneinde het overschot te kunnen verkopen aan een andere deelnemer die meer heeft uitgestoten dan op basis van de hem toegewezen emissierechten mogelijk was [zie met name arresten van 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., C-127/07, EU:C:2008:728, punt 32, en 7 april 2016, Holcim (Romania)/Commissie, C-556/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:207, punten 64 en 65].

Een van de pijlers waarop het door richtlijn 2003/87 geïntroduceerde systeem is gebouwd, is de verplichting voor exploitanten om vóór 30 april van het lopende jaar een hoeveelheid broeikasgasemissierechten met het oog op de annulering ervan in te leveren die gelijk is aan hun emissies gedurende het voorgaande kalenderjaar (arrest van 29 april 2015, Nordzucker, C-148/14, EU:C:2015:287, punt 29).

Het is voor de goede werking van het door richtlijn 2003/87 vastgestelde systeem dus bepalend, vast te stellen met welke emissies in dit verband door de exploitanten rekening moet worden gehouden.

Volgens artikel 3, onder b), van richtlijn 2003/87 wordt in deze richtlijn onder ‘emissie’ verstaan, de emissie van broeikasgassen in de atmosfeer door in een installatie aanwezige bronnen. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat de emissie in de zin van deze bepaling de emissie van een broeikasgas in de atmosfeer veronderstelt.

In dit verband dient te worden opgemerkt dat artikel 12, lid 3 bis, van richtlijn 2003/87 bepaalt dat voor emissies die worden afgevangen en vervoerd voor permanente geologische opslag in een installatie die een vergunning heeft overeenkomstig richtlijn 2009/31, onder bepaalde voorwaarden geen verplichting ontstaat om emissierechten in te leveren.

Anders dan de Commissie heeft betoogd, betekent dit evenwel niet dat de Uniewetgever alleen in het geval van permanente geologische opslag exploitanten vrijstelt van de verplichting om emissierechten in te leveren.

In tegenstelling tot de laatste alinea van artikel 49, lid 1, van verordening nr. 601/2012, die bepaalt dat voor elke andere soort overbrenging van CO² vanuit een installatie, geen CO² van de emissies van de installatie mag worden afgetrokken, bevat artikel 12, lid 3 bis, van richtlijn 2003/87 namelijk geen vergelijkbare bepaling.

Deze laatste bepaling, die immers enkel op een specifieke situatie ziet en de opslag van broeikasgassen beoogt te bevorderen, heeft noch tot doel noch tot gevolg dat de definitie van ‘emissie’ in de zin van artikel 3 van richtlijn 2003/87, en als gevolg daarvan de werkingssfeer van deze richtlijn zoals bepaald in artikel 2, lid 1, ervan, wordt gewijzigd.

Teneinde te bepalen of CO² dat vrijkomt bij de productie van kalk door een installatie als aan de orde in het hoofdgeding, overeenkomstig artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/87 en bijlagen I en II daarbij binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt, dient bijgevolg te worden onderzocht of een dergelijke productie tot een uitstoot van dit CO² in de atmosfeer leidt.

Uit de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt en niet betwist wordt, dat het CO² dat gebruikt wordt voor de productie van PCC chemisch wordt gebonden aan dat vaste product. De productie van PCC behoort bovendien niet tot de activiteiten die op grond van de bepalingen van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/87 juncto bijlage I daarbij binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen.

In een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin het CO² dat afkomstig is van een installatie voor de productie van kalk wordt overgebracht naar een installatie voor de productie van PCC, blijkt echter dat overeenkomstig artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012 en punt 10, B, van bijlage IV daarbij, het volledige overgebrachte CO² wordt geacht te zijn uitgestoten door de installatie voor de productie van kalk waarbij dit CO² is vrijgekomen, ongeacht of een deel daarvan gedurende het vervoer, door lekken, dan wel door het productieproces zelf wordt uitgestoten in de atmosfeer, zelfs al zou deze overdracht tot geen enkele uitstoot van CO² in de atmosfeer leiden. Zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, creëren deze bepalingen een onweerlegbaar vermoeden dat al het overgebrachte CO² in de atmosfeer zal worden uitgestoten.

Deze bepalingen leiden ertoe dat in dergelijke omstandigheden overgebracht CO² onder het begrip ‘emissie’ in de zin van artikel 3, onder b), van richtlijn 2003/87 valt, zelfs indien het niet in alle gevallen in de atmosfeer wordt uitgestoten. De Commissie heeft door middel van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012 en punt 10, B, van bijlage IV bij deze verordening, de reikwijdte van dat begrip bijgevolg dus verruimd.

De betrokken exploitanten kunnen bovendien als gevolg van dit vermoeden in geen geval de voor de productie van PCC overgebrachte hoeveelheid CO² in mindering brengen op de totale emissies van hun installatie voor de productie van kalk, hoewel dit CO² niet in alle gevallen in de atmosfeer wordt uitgestoten. Een dergelijke onmogelijkheid betekent dat de emissierechten voor al het voor de productie van PCC overgebrachte CO² moeten worden ingeleverd en niet als overschot kunnen worden verkocht, waardoor het emissiehandelssysteem op losse schroeven komt te staan in een situatie die echter voldoet aan het einddoel van richtlijn 2003/87, namelijk de bescherming van het milieu door een vermindering van de emissie van broeikasgassen (wat het doel van richtlijn 2003/87 betreft, zie arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C-127/07, EU:C:2008:728, punt 31).

Hieruit volgt dat de Commissie met de vaststelling van deze bepalingen een essentieel element van richtlijn 2003/87 heeft gewijzigd.

Bovendien blijkt in de eerste plaats niet dat het geheel van waarborgen die voortvloeien uit enerzijds het systeem voor de monitoring en rapportage van emissies ingesteld door richtlijn 2003/87 en door de andere bepalingen van verordening nr. 601/2012 dan die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, en anderzijds uit de bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om controles en verificaties te verrichten (zie in die zin arrest van 29 april 2015, Nordzucker, C-148/14, EU:C:2015:287, punt 37), niet voldoende zouden zijn om het risico te vermijden dat de regeling voor de handel in emissierechten wordt omzeild wanneer broeikasgassen worden overgebracht naar een installatie, zoals een waar PCC wordt geproduceerd, die niet aan deze regeling is onderworpen.

In dit verband zou, indien de bepalingen van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012 en van punt 10, B, van bijlage IV bij deze verordening verzekeren dat in alle gevallen het CO² dat is overgebracht naar een installatie, zoals een installatie waar PCC wordt geproduceerd, ongeacht of het al dan niet in de atmosfeer wordt uitgestoten, als uitstoot in de atmosfeer wordt beschouwd, een dergelijk vermoeden, naast het feit dat het de coherentie van de met het oog op het doel van richtlijn 2003/87 ingevoerde regeling zou aantasten, verder gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van dat doel.

In de tweede plaats is verordening nr. 601/2012 vastgesteld op grond van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/87 om de voorwaarden voor de bewaking en rapportage van broeikasgasemissies te specificeren, zodat de reikwijdte van de bepalingen van deze verordening die in de onderhavige zaak aan de orde zijn en slechts betrekking hebben op dergelijke emissies in de zin van artikel 3, onder b), van richtlijn 2003/87, niet wordt geraakt door andere bepalingen van deze richtlijn die betrekking hebben op de productie van CO² en waarmee rekening wordt gehouden voor met name de vaststelling van de ‘ex ante benchmarks’ bedoeld in artikel 10 bis van deze richtlijn.

Deze reikwijdte kan om dezelfde reden niet worden aangetast door de overeenkomstig artikel 14, lid 2, van richtlijn 2003/87 op de Commissie rustende verplichting om bij de uitwerking van verordening nr. 601/2012 rekening te houden met het meest nauwkeurige en actuele beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal. In dat verband kan, zelfs indien het meest recente bewijsmateriaal van de IPCC de Commissie terecht zou hebben aangemoedigd om de overbrenging van CO² strikter te behandelen en de broeikasgasemissies dus zoveel als mogelijk toe te rekenen aan de bron ervan, een dergelijke toerekening in elk geval evenwel slechts worden toegestaan binnen de door richtlijn 2003/87 vastgestelde grenzen, zoals in herinnering gebracht in punt 27 van dit arrest.

In de derde plaats is het weliswaar juist dat het hoofddoel van de regeling voor de handel in broeikasgassen de substantiële vermindering van emissies van dergelijke gassen is, maar een van de subdoelen is het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden (zie in die zin arresten van 29 maart 2012, Commissie/Estland, C-505/09, EU:C:2012:179, punt 79, en 22 juni 2016, DK Recycling en Roheisen/Commissie, C-540/14 P, EU:C:2016:469, punten 49 en 50). Zoals de advocaat-generaal in punt 49 van haar conclusie heeft opgemerkt, bestaat er echter een objectief verschil tussen een exploitant die broeikasgassen uitstoot in de atmosfeer, en een exploitant die dergelijke emissies vermijdt door het geproduceerde CO² chemisch om te zetten in een nieuw, vast chemisch product waarin het is gebonden. Indien in de regeling voor de handel in broeikasgassen een dergelijk verschil tot gevolg heeft dat deze tweede exploitant meer emissierechten overhoudt dan de eerste, kan dat verschil dus op grond van dit feit alleen niet worden geacht de mededinging tussen deze twee exploitanten te verstoren.

Uit het voorgaande volgt dat de Commissie, door met de vaststelling van de bepalingen van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012 en van punt 10, B, van bijlage IV bij deze verordening een essentieel element van richtlijn 2003/87 te wijzigen, de in artikel 14, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde grenzen heeft overschreden.

Bijgevolg moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de bepalingen van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 601/2012 en van punt 10, B, van bijlage IV bij deze verordening, ongeldig zijn voor zover zij systematisch het met het oog op de productie van PCC overgebrachte CO² opnemen in de emissies van de installatie voor het branden van kalk, ongeacht of dit CO² al dan niet wordt uitgestoten in de atmosfeer.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

De bepalingen van artikel 49, lid 1, tweede zin, van verordening (EU) nr. 601/2012 van de Commissie van 21 juni 2012 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad, en van punt 10, B, van bijlage IV bij deze verordening, zijn ongeldig voor zover zij systematisch het met het oog op de productie van PCC overgebrachte kooldioxide (CO²) opnemen in de emissies van de installatie voor het branden van kalk, ongeacht of dit kooldioxide al dan niet wordt uitgestoten in de atmosfeer.

ondertekeningen