ABRvS, 01-07-2009, nr. 200807723/1/H2

Bij besluit van 2 november 2006 heeft de raad van de gemeente Meppel (hierna: de gemeenteraad) aan [wederpartij A], [wederpartij B], [wederpartij C], [wederpartij D], [wederpartij F], [wederpartij G], [wederpartij H], [wederpartij I] en [wederpartij K] op hun verzoek in verband met het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan ‘Danninge Erve’ (hierna: het bestemmingsplan) en ‘Danninge Erve, uitwerkingsplan Zuid’ (hierna: het uitwerkingsplan) een bedrag van in totaal € 59.000,00 aan schadevergoeding toegekend en de verzoeken van [wederpartij E] en [wederpartij J] afgewezen.

Bij besluit van 4 april 2007 heeft de gemeenteraad het daartegen door [wederpartij A], [wederpartij B], [wederpartij C], [wederpartij D], [wederpartij E], [wederpartij F], [wederpartij G], [wederpartij H], [wederpartij I], [wederpartij J] en [wederpartij K] (hierna: verzoekers) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 5 september 2008, verzonden op 12 september 2008, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door verzoekers ingestelde beroep gegrond verklaard en bepaald dat de gemeenteraad een nieuw besluit op het bezwaar dient te nemen, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2008, hoger beroep ingesteld.

Verzoekers hebben een verweerschrift ingediend.

De gemeenteraad heeft nadere stukken ingediend en voorts ter zitting een stuk overgelegd.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2009, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door J. Vos en G. Brinksma, ambtenaren in dienst van de gemeente, bijgestaan door drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), is verschenen.

Aangezien de rechtbank op pagina 6 van de aangevallen uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft geoordeeld dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd staat vast dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 4 april 2007 heeft vernietigd, hoewel zij die vernietiging abusievelijk niet in het dictum van de aangevallen uitspraak heeft vermeld, en partijen hebben dit ook zo begrepen.

Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college volgens bij het plan te geven regelen het plan moet uitwerken.

Ingevolge het zesde lid worden uitwerkingen als in dit artikel bedoeld geacht van het plan deel uit te maken, met dien verstande, dat zij, zolang en voor zover de bestemming nog niet verwerkelijkt is, kunnen worden herzien op dezelfde wijze, als waarop zij tot stand zijn gekomen.

Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon, onderscheidenlijk kan, worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.

Verzoekers hebben verzocht om vergoeding van planschade, omdat krachtens een uit te werken bestemming ‘Woondoeleinden’ in het bestemmingsplan ‘Danninge Erve’ (hierna: het bestemmingsplan) nabij hun woningen onder meer nieuwe woningen kunnen worden gebouwd. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’ was de bouw van nieuwe woningen ter plaatse niet toegestaan.

De rechtbank heeft vastgesteld dat het bestemmingsplan voor verzoekers planologisch nadeliger is dan het door de gemeenteraad op 16 november 2004 vastgestelde en door het college van gedeputeerde staten op 7 januari 2005 goedgekeurde uitwerkingsplan, dat op of omstreeks 16 maart 2005 in werking is getreden. Zij heeft overwogen, samengevat weergegeven, dat het uitwerkingsplan ten tijde van het besluit op bezwaar van 4 april 2007 nog kon worden herzien, omdat de in het uitwerkingsplan opgenomen bestemmingen op dat tijdstip nog niet waren verwerkelijkt als bedoeld in artikel 11, zesde lid, van de WRO. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeenteraad geen juiste planvergelijking heeft gemaakt, omdat hij die mogelijkheid niet bij de planvergelijking heeft betrokken.

De gemeenteraad bestrijdt dit oordeel van de rechtbank. Hij voert aan dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 4 april 2007 al een groot aantal woningen in het plangebied van het uitwerkingsplan gereed was en dat op dat tijdstip in ieder geval sprake was van een onomkeerbare planologische situatie. Volgens de gemeenteraad behoefde daarom bij de planvergelijking geen rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat in een later stadium alsnog zou worden besloten tot een maximale benutting van de ingevolge de uitwerkingsplicht in het bestemmingsplan bestaande mogelijkheden. In dit verband stelt de gemeenteraad dat de loting voor de bouwkavels op 15 december 2004 heeft plaatsgevonden en dat de verkoopbesluiten dateren van 15 mei 2005.

Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraken van 15 januari 2003 in zaak 200200065/1 en van 21 juni 2006 in zaak 200508265/1) kan een bestemmingsplan vanaf de dag waarop het rechtskracht krijgt schade veroorzaken die op de voet van artikel 49 van de WRO voor vergoeding in aanmerking kan komen. De datum waarop het beweerdelijk schadeveroorzakende bestemmingsplan rechtskracht krijgt, geldt mitsdien als peildatum bij de beoordeling van het verzoek om planschadevergoeding. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 10 maart 2004 in zaak nr. 200302877/1) kan een uitwerkingsplan dat binnen de grenzen van de uitwerkingsregels blijft, ten opzichte van het uit te werken bestemmingsplan geen planologisch nadeel opleveren. Zo'n uitwerkingsplan is derhalve geen zelfstandige schadeoorzaak als bedoeld in artikel 49 van de WRO. Voorts worden, gelet op artikel 11, zesde lid, van de WRO, uitwerkingsplannen na inwerkingtreden geacht deel uit te maken van het bestemmingsplan, met dien verstande dat zij, zolang en voor zover de bestemming niet is verwerkelijkt, kunnen worden herzien op dezelfde wijze als waarop zij tot stand zijn gebracht.

Het voorgaande betekent in de eerste plaats dat voor zover een uitwerkingsplan is verwerkelijkt, bij de planvergelijking voor het desbetreffende gebied niet van de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming, maar van de maximale mogelijkheden van dat uitwerkingsplan moet worden uitgegaan en dat als peildatum voor het bepalen van de omvang van de schade, de datum van het van kracht worden van dat uitwerkingsplan geldt. Daarbij is in aanmerking genomen dat in deze gevallen voor het desbetreffende gebied niet meer ingevolge het bestemmingsplan een herzien uitwerkingsplan kan worden vastgesteld.

Het voorgaande betekent tevens, dat voor zover een uitwerkingsplan niet is verwerkelijkt, bij de planvergelijking voor het desbetreffende gebied van de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming in het bestemmingsplan moet worden uitgegaan en dat in zoverre als peildatum voor beoordeling van het verzoek om planschadevergoeding, de datum van het van kracht worden van dat bestemmingsplan geldt. Daarbij is in aanmerking genomen dat in deze gevallen voor het desbetreffende gebied krachtens het bestemmingsplan een herzien uitwerkingsplan kan worden vastgesteld.

Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraken van 18 februari 2004 in zaak nr. 200304646/1 en 9 maart 2005 in zaak 200402491/1) is een bestemming in een uitwerkingsplan verwerkelijkt, zodra die bestemming feitelijk is gerealiseerd. In een zaak als de onderhavige moet per de datum waarop een verzoek om planschadevergoeding door de gemeenteraad is ontvangen, worden vastgesteld of een bestemming feitelijk is gerealiseerd. De rechtszekerheid verzet zich ertegen dat een aanvrager door eventuele vertraging in de besluitvorming, terwijl een uitwerkingsplan verder wordt gerealiseerd, zou worden benadeeld door van een later tijdstip uit te gaan.

De verzoeken om vergoeding van planschade zijn blijkens een daarop geplaatst stempel alle op 23 augustus 2005 door de gemeenteraad ontvangen. De gemeenteraad heeft bij de vraag of het uitwerkingsplan geheel is verwerkelijkt, ten onrechte niet voormelde datum maar de datum van het besluit op bezwaar van 4 april 2007 als uitgangspunt gehanteerd. De rechtbank is evenzeer ten onrechte van die datum uitgegaan. Nu deze omissie niet van invloed is geweest op het oordeel van de rechtbank, is daarin echter geen reden gelegen voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.

Ter zitting heeft de gemeenteraad aan de hand van onder meer een luchtfoto met als datum 6 februari 2006 toegelicht op welke locaties in het gebied van het uitwerkingsplan feitelijk nog geen woonbebouwing was gerealiseerd. Volgens de luchtfoto hadden de onderscheiden verzoekers op voormelde datum vanaf hun percelen zicht op in ieder geval één van die locaties. Ingevolge de uitwerkingsregels van de uit te werken bestemming ‘Woondoeleinden’ in het bestemmingsplan is op die locaties bebouwing op kortere afstand van de percelen van verzoekers toegestaan, dan ingevolge het uitwerkingsplan is toegestaan.

Uit het voorgaande volgt dat het uitwerkingsplan op 23 augustus 2005, het tijdstip waarop de gemeenteraad de verzoeken om planschadevergoeding heeft ontvangen, nog niet geheel was verwerkelijkt. Op dat tijdstip bestond de mogelijkheid het uitwerkingsplan op voor verzoekers nadelige wijze te herzien. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de gemeenteraad geen zorgvuldige planvergelijking heeft gemaakt, omdat hij bij de planvergelijking met die mogelijkheid geen rekening heeft gehouden.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.

Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van Staat.

w.g. Polak voorzitter

w.g. Oranje ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2009