Inleiding

Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna ‘het Verdrag’ genoemd) is staatssteun in beginsel verboden. Dit moet beletten dat overheidssubsidies de mededinging op de interne markt verstoren en het handelsverkeer tussen lidstaten zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. In bepaalde gevallen kan staatsteun echter met de interne markt verenigbaar zijn en wel op grond van artikel 107, leden 2 en 3, van het Verdrag.

Het bevorderen van onderzoek, ontwikkeling en innovatie (hierna ‘O&O&I’ genoemd) is een belangrijke doelstelling van de Unie, die is vastgelegd in artikel 179 van het Verdrag. Daarin is bepaald: ‘De Unie heeft tot doel haar wetenschappelijke en technologische grondslagen te versterken door de totstandbrenging van een Europese onderzoeksruimte waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren, tot de ontwikkeling van het concurrentievermogen van de Unie en van haar industrie bij te dragen en de onderzoeksactiviteiten te bevorderen die […] nodig worden geacht.’ In de artikelen 180 tot en met 190 van het Verdrag is bepaald welke activiteiten in dat verband moeten worden ontplooid en worden de reikwijdte en de tenuitvoerlegging van het meerjarenkaderprogramma bepaald.

De Europa 2020-strategie (1) noemt onderzoek en ontwikkeling (hierna ‘O&O’ genoemd) een cruciale factor om de doelstellingen van slimme, duurzame en inclusieve groei te behalen. Met het oog daarop heeft de Commissie voor 2020 de nominale doelstelling bepaald dat 3 % van het bruto binnenlands product (bbp) van de Unie in O&O moet worden geïnvesteerd. Om de nodige vooruitgang op het gebied van O&O&I te helpen boeken, is binnen de Europa 2020-strategie met name het vlaggenschipinitiatief ‘Innovatie-Unie’ (2) naar voren geschoven. Dit initiatief moet de randvoorwaarden en de toegang tot financiering voor onderzoek en innovatie helpen te verbeteren, om ervoor te zorgen dat innovatieve ideeën kunnen worden omgezet in producten en diensten die voor groei en banen zorgen (3). De Europa 2020-mededeling onderstreepte dat het staatssteunbeleid ‘de[ze] doelstellingen […] dichterbij [kan] brengen door initiatieven voor innovatievere, efficiëntere en groenere technologie te stimuleren en ondersteunen. Het moet gemakkelijker worden om overheidssteun te krijgen voor investeringen, durfkapitaal en financiering voor onderzoek en ontwikkeling.’

Wordt algemeen erkend dat concurrerende markten doorgaans doelmatige uitkomsten opleveren in termen van prijzen, productie en gebruik van hulpbronnen, dan kan, wanneer marktfalen speelt (4), overheidsinterventie de markten beter helpen te functioneren en zodoende bijdragen aan slimme, duurzame en inclusieve groei. Bij O&O&I kan marktfalen bijvoorbeeld spelen omdat marktspelers meestal geen rekening houden met de (positieve) externaliteiten die ontstaan voor andere spelers in de economie, en daarom, uit maatschappelijk oogpunt, te weinig O&O&I-activiteiten ontplooien. Ook kunnen O&O&I-projecten geconfronteerd worden met onvoldoende toegang tot financiering (als gevolg van informatieasymmetrie) of met problemen inzake coördinatie tussen bedrijven. Daarom kan O&O&I-steun verenigbaar zijn met de interne markt wanneer mag worden verwacht dat daarmee marktfalen wordt gemitigeerd doordat de uitvoering van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang wordt ondersteund of doordat de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten wordt bevorderd, en wanneer de verstoring van de mededinging en het handelsverkeer die daarvan het gevolg is, niet schadelijk is voor het gemeenschappelijk belang.

O&O&I-steun zal in hoofdzaak worden verantwoord op grond van artikel 107, lid 3, onder b) en c), van het Verdrag. Volgens die bepalingen kan de Commissie als verenigbaar met de interne markt beschouwen steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

In haar mededeling over de modernisering van het EU-staatssteunbeleid (SAM) (5) kondigde de Commissie aan dat zij met de modernisering van het staatssteuntoezicht inzette op drie doelstellingen:

Met name pleitte die mededeling ervoor om bij de herziening van de verschillende richtsnoeren en kaderregelingen een gemeenschappelijke benadering te hanteren, met het oog op het versterken van de interne markt, het bevorderen van een doeltreffender gebruik van publieke middelen door staatssteun beter te laten bijdragen aan doelstellingen van gemeenschappelijk belang, en een diepgaander onderzoek uit te voeren van het stimulerende effect, van de vraag of steun tot het minimum beperkt blijft, en van de eventuele negatieve effecten van steun op de mededinging en het handelsverkeer. De verenigbaarheidsvoorwaarden die in dit steunkader worden uiteengezet, zijn op die gemeenschappelijke benadering gebaseerd.