HvJ EU, 05-09-2012, nr. C-83/11

Punt 6 van de considerans van richtlijn 2004/38 bepaalt:

Volgens artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder ‘familielid’ verstaan:

Artikel 3 van richtlijn 2004/38, met als opschrift ‘Begunstigden’, bepaalt:

Artikel 10 van richtlijn 2004/38, met als opschrift ‘Afgifte van de verblijfskaart’, luidt:

Aan richtlijn 2004/38 is in het Verenigd Koninkrijk uitvoering gegeven door de verordening van 2006 betreffende immigratie (Europese Economische Ruimte) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (S.I. 2006 1003)], zoals gewijzigd door de verordening van 2009 betreffende immigratie (Europese Economische Ruimte) [Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations 2009] (hierna: ‘verordening betreffende immigratie’).

Artikel 7 van de verordening betreffende immigratie, met als opschrift ‘Familielid’, bepaalt:

Artikel 8 van de verordening betreffende immigratie, met als opschrift ‘Familieleden in ruime zin’, bepaalt:

Artikel 17 van de verordening betreffende immigratie, met als opschrift ‘Afgifte van de verblijfskaart’, bepaalt:

Met betrekking tot de eerste en de tweede vraag, die samen moeten worden behandeld, zij om te beginnen opgemerkt dat richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht om alle aanvragen tot binnenkomst of tot verblijf in te willigen die zijn ingediend door personen die aantonen dat zij familielid ‘ten laste’ zijn van een burger van de Unie in de zin van artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn.

Zoals de regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend en ook de Europese Commissie hebben aangevoerd, volgt namelijk zowel uit de bewoordingen van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 als uit het algemene opzet ervan dat de Uniewetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen de in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 omschreven familieleden van de burger van de Unie, die onder de in deze richtlijn gestelde voorwaarden een recht op binnenkomst en op verblijf in het gastland van de bedoelde burger hebben, en de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn genoemde andere familieleden, wier binnenkomst en verblijf door die lidstaat alleen moeten worden vergemakkelijkt.

Deze uitlegging vindt steun in punt 6 van de overweging van richtlijn 2004/38, volgens hetwelk ‘[t]eneinde de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven […], het gastland de positie [dient] te onderzoeken van personen die niet onder de in deze richtlijn gehanteerde definitie van ‘familieleden’ vallen en die derhalve niet automatisch een recht van inreis en verblijf in het gastland genieten op grond van hun nationale wetgeving, om na te gaan of inreis en verblijf desondanks niet aan deze personen kan worden toegekend, rekening houdend met hun relatie met de burger van de Unie of andere omstandigheden, zoals het feit dat zij van deze financieel of lichamelijk afhankelijk zijn.’

Hoewel artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht om een recht van binnenkomst en verblijf toe te kennen aan personen die ten laste van een burger van de Unie zijnde familieleden in de ruime zin zijn, legt deze bepaling, zoals blijkt uit het gebruik van de tegenwoordige tijd ‘vergemakkelijkt’ in artikel 3, lid 2, de lidstaten evenwel een verplichting op om aanvragen die zijn ingediend door personen die een bijzondere relatie van afhankelijkheid met een burger van de Unie hebben, gunstiger te behandelen dan aanvragen tot binnenkomst en verblijf van andere staatsburgers van derde landen.

Om deze verplichting na te komen, moeten de lidstaten volgens artikel 3, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/38 voor de in lid 2, eerste alinea, genoemde personen voorzien in de mogelijkheid om een beslissing aangaande hun aanvraag te verkrijgen die op een nauwkeurig onderzoek van hun persoonlijke situatie is gebaseerd en, in geval van weigering, is gemotiveerd.

In het kader van dit onderzoek van de persoonlijke situatie van de aanvrager, moet de bevoegde autoriteit, zoals uit punt 6 van de considerans van richtlijn 2004/38 volgt, rekening houden met de verschillende omstandigheden die naargelang het geval relevant kunnen zijn, zoals de mate van financiële of lichamelijke afhankelijkheid en de graad van verwantschap tussen het familielid en de burger van de Unie die hij wenst te begeleiden of bij wie hij zich wenst te voegen.

Gelet op het ontbreken van nadere bepalingen in richtlijn 2004/38 en op het gebruik van de woorden ‘overeenkomstig zijn nationaal recht’ in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn, moet worden vastgesteld dat iedere lidstaat over een ruime beoordelingsmarge beschikt wat de in aanmerking te nemen omstandigheden betreft. Het gastland moet er evenwel over waken dat zijn wetgeving voorwaarden bevat die verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van het woord ‘vergemakkelijkt’ en van de bewoordingen die betrekking hebben op afhankelijkheid als bedoeld in artikel 3, lid 2, en die deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven.

Ten slotte zij erop gewezen dat, zoals terecht is opgemerkt door de regeringen die opmerkingen hebben ingediend, zelfs indien de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 gebruikte bewoordingen niet voldoende nauwkeurig zijn om de aanvrager die om binnenkomst of om verblijf verzoekt, in staat te stellen zich rechtstreeks op deze bepaling te beroepen om beoordelingscriteria in te roepen die volgens hem op zijn aanvraag moeten worden toegepast, een dergelijke aanvrager niettemin het recht heeft om door een rechterlijke instantie te laten nagaan of de nationale wetgeving en de toepassing ervan binnen de grenzen van de in de richtlijn neergelegde beoordelingsmarge zijn gebleven (zie naar analogie arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punt 56; 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Jurispr. blz. I-7405, punt 66, en van 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a., C-165/09-C-167/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 100 tot en met 103).

Gelet op een en ander, dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd:

Met zijn derde en zijn vierde vraag, die eveneens samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, om als familielid ‘ten laste’ van een burger van de Unie in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 te worden beschouwd, vereist is dat de betrokkene in dezelfde staat als die burger heeft verbleven en ten laste van laatstgenoemde is geweest kort voordat of op het ogenblik dat de burger van de Unie zich in het gastland vestigde.

Zoals met name het Centre for Advice on Individual Rights in Europe (AIRE Centre), de Nederlandse regering en de Commissie hebben opgemerkt, kan uit de bewoordingen van richtlijn 2004/38 niet worden afgeleid dat familieleden van een burger van de Unie die niet onder de definitie van artikel 2, punt 2, van deze richtlijn vallen en naar behoren hun situatie van afhankelijkheid ten opzichte van deze burger hebben aangetoond, van de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van deze richtlijn zijn uitgesloten op de enkele grond dat zij niet in dezelfde lidstaat als deze burger hebben verbleven.

Volgens dit artikel 3, lid 2, vergemakkelijken de lidstaten, overeenkomstig hun nationaal recht, binnenkomst en verblijf van ‘andere familieleden […], die in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet […]’.

Evenzo mogen de lidstaten volgens artikel 10, lid 2, sub e, van richtlijn 2004/38 betreffende de afgifte van de verblijfskaart van de in artikel 3, lid 2, van die richtlijn genoemde familieleden de overlegging verlangen van een ‘door de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong of herkomst afgegeven document waaruit blijkt dat zij ten laste zijn van de burger van de Unie’.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 91, 92 en 98 van zijn conclusie heeft uiteengezet, wijst niets erop dat de in die bepalingen gebruikte uitdrukking ‘land van herkomst’ aldus moet worden opgevat dat zij verwijst naar het land waarin de burger van de Unie woonde voordat hij zich in het gastland vestigde. Uit de gecombineerde lezing van deze bepalingen volgt integendeel dat het bedoelde ‘land van herkomst’ in geval van een staatsburger van een derde land die verklaart ‘ten laste’ van een burger van de Unie te zijn, de staat is waarin hij verbleef op het ogenblik dat hij heeft verzocht om de burger van de Unie te begeleiden of zich bij hem te voegen.

Wat het tijdstip betreft waarop de aanvrager zich in een situatie van afhankelijkheid moet bevinden om als ‘ten laste’ in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 te worden beschouwd, zij erop gewezen dat deze bepaling tot doel heeft, zoals uit punt 6 van de considerans van de richtlijn volgt, ‘de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven’ door de binnenkomst en het verblijf te vergemakkelijken van personen die niet onder de in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 gegeven definitie van familielid van een burger van de Unie vallen, maar niettemin nauwe en duurzame familiebanden met een burger van de Unie hebben wegens bijzondere feitelijke omstandigheden, zoals financiële afhankelijkheid, het behoren tot het huishouden of ernstige gezondheidsredenen.

Dergelijke banden kunnen ook bestaan zonder dat het familielid van de burger van de Unie in dezelfde staat als die burger heeft verbleven of ten laste van laatstgenoemde is geweest kort voordat of op het ogenblik dat deze zich in het gastland vestigde. De situatie van afhankelijkheid moet daarentegen wel bestaan in het land van herkomst van het betrokken familielid op het ogenblik dat hij verzoekt om zich te voegen bij de burger van de Unie te wiens laste hij is.

In het hoofdgeding staat het aan de verwijzende rechter, op basis van bovengenoemde uitleggingsgegevens, na te gaan of verweerders in het hoofdgeding in hun land van herkomst, Bangladesh, ten laste waren van de burger van de Unie, M. Rahman, op het ogenblik dat zij hebben verzocht om zich in het Verenigd Koninkrijk bij haar te voegen. Alleen wanneer zij overeenkomstig artikel 10, lid 2, van richtlijn 2004/38 het bewijs van deze afhankelijkheid in het land van herkomst kunnen leveren, moet het gastland hun binnenkomst en hun verblijf vergemakkelijken overeenkomstig artikel 3, lid 2, van deze richtlijn, als uitgelegd in de punten 22 tot en met 25 van het onderhavige arrest.

Gelet op een en ander, moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat, als voorwaarde om binnen de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 bedoelde categorie van familieleden ‘ten laste’ van een burger van de Unie te vallen, geldt dat de situatie van afhankelijkheid van de aanvrager in het land van herkomst van het betrokken familielid bestaat, althans op het ogenblik waarop hij verzoekt zich te mogen voegen bij de burger van de Unie te wiens laste hij is.

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat bijzondere voorwaarden mag stellen inzake de aard of de duur van de relatie van afhankelijkheid in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 om te waarborgen dat deze afhankelijkheid werkelijk en duurzaam is en niet slechts is voorgewend met het oog op de binnenkomst van en het verblijf op het grondgebied van die lidstaat.

In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals in het antwoord op de tweede en de derde vraag is uiteengezet, de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wat de omstandigheden betreft die in aanmerking moeten worden genomen bij het onderzoek van de aanvragen tot binnenkomst en tot verblijf die zijn ingediend door de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 bedoelde familieleden van een burger van de Unie.

Zoals de advocaat-generaal in punt 105 van zijn conclusie heeft opgemerkt, mogen de lidstaten in het kader van de uitoefening van deze beoordelingsmarge in hun wetgeving bijzondere voorwaarden stellen inzake de aard en de duur van de afhankelijkheid, met name om te verzekeren dat deze situatie van afhankelijkheid reëel en duurzaam is en niet slechts is voorgewend met het oog op de binnenkomst en het verblijf in het gastland.

Zoals in punt 24 van onderhavig arrest is uiteengezet, moeten deze voorwaarden evenwel verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen die betrekking hebben op afhankelijkheid als bedoeld in artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van richtlijn 2004/38, en mogen zij deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven.

Derhalve moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten in het kader van de uitoefening van hun beoordelingsmarge bijzondere voorwaarden mogen stellen inzake de aard en de duur van de afhankelijkheid, mits deze voorwaarden verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen in artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van richtlijn 2004/38 met betrekking tot afhankelijkheid, en zij deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven.

Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de afgifte van de verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 2004/38 afhankelijk mag worden gesteld van de voorwaarde dat de situatie van afhankelijkheid van de aanvrager in de zin van artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn in het gastland is blijven voortbestaan.

Dienaangaande zij opgemerkt dat, wat de afgifte van de in richtlijn 2004/38 bedoelde verblijfskaart betreft, de Uniewetgever zich er in hoofdzaak toe heeft beperkt in artikel 10 van deze richtlijn een opsomming te geven van de documenten die moeten worden overgelegd om een dergelijke kaart te verkrijgen, die dan binnen zes maanden na de datum van indiening van de aanvraag moet worden afgegeven.

Wat de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van richtlijn 2004/38 bedoelde aanvragers betreft, bepaalt artikel 10 dat deze met name ‘een door de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong of herkomst afgegeven document waaruit [de afhankelijkheid] van de burger van de Unie blijkt’ moeten overleggen.

Vastgesteld moet worden dat de wetgever met deze bepaling en ook met andere bepalingen van richtlijn 2004/38 geen antwoord heeft gegeven op de vraag of aan familieleden van een burger van de Unie, die niet onder de definitie van artikel 2, punt 2, van de richtlijn vallen en die om de afgifte van een verblijfskaart verzoeken op overlegging van een in hun land van herkomst afgegeven document waaruit hun afhankelijkheid ten aanzien van die burger van de Unie blijkt, deze verblijfskaart kan worden geweigerd op grond dat hun afhankelijkheid van deze burger is opgehouden na hun binnenkomst in het gastland.

De vraag of de afgifte van de in artikel 10 van richtlijn 2004/38 bedoelde verblijfskaart afhankelijk mag worden gesteld van de voorwaarde dat de situatie van afhankelijkheid van de aanvrager in de zin van artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn in het gastland is blijven voortbestaan, valt dus niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn.