HvJ EU, 24-11-2020, nr. C-510/19

De overwegingen 5, 7 en 8 van kaderbesluit 2002/584 luiden als volgt:

Artikel 1 van dit kaderbesluit heeft als opschrift ‘Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel’ en bepaalt:

In de artikelen 3, 4 en 4 bis van het kaderbesluit worden de gronden voor verplichte en facultatieve weigering van tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel opgesomd. Artikel 5 ervan bepaalt welke garanties de uitvaardigende lidstaat in bijzondere gevallen dient te verstrekken.

Artikel 6 van kaderbesluit 2002/584 heeft als opschrift ‘Bevoegde rechterlijke autoriteiten’ en luidt:

Artikel 14 van dit kaderbesluit, met als opschrift ‘Horen van de gezochte persoon’, luidt:

Artikel 15 van het kaderbesluit draagt het opschrift ‘Beslissing over de overlevering’ en bepaalt in lid 1:

Artikel 19 van dat kaderbesluit, met als opschrift ‘Horen van de persoon in afwachting van de beslissing’, luidt:

Artikel 27 van kaderbesluit 2002/584 heeft als opschrift ‘Eventuele vervolging wegens andere strafbare feiten’ en luidt als volgt:

Artikel 37 van de wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel (Belgisch Staatsblad, 22 december 2003, blz. 60075) bepaalt:

Met zijn eerste vraag, onder a) en b), wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het begrip ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 een autonoom begrip van het Unierecht is en, zo ja, welke criteria moeten worden gebruikt om de inhoud van dit begrip te bepalen.

Volgens artikel 6, leden 1 en 2, van kaderbesluit 2002/584 bepalen de lidstaten welke rechterlijke autoriteiten bevoegd zijn om krachtens hun nationale recht Europese aanhoudingsbevelen uit te vaardigen en uit te voeren. Volgens deze bepalingen moet in wezen zowel de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen als die om een dergelijk bevel uit te voeren, worden genomen door een ‘rechterlijke autoriteit’.

Wat de ‘uitvaardigende rechterlijke autoriteit’ zoals bedoeld in artikel 6, lid 1, van dit kaderbesluit betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie weliswaar aan de lidstaten staat om op basis van hun nationale recht de ‘rechterlijke autoriteit’ aan te wijzen die bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, maar dat de betekenis en de strekking van dit begrip niet kunnen worden overgelaten aan de beoordeling van elke lidstaat, aangezien dit begrip in de gehele Unie autonoom en uniform dient te worden uitgelegd, waarbij rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen van artikel 6, lid 1, van het kaderbesluit, de context van deze bepaling en het doel van dit kaderbesluit [arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punten 48 en 49, en 12 december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours), C-566/19 PPU en C-626/19 PPU, EU:C:2019:1077, punt 51].

Om dezelfde redenen is ook het begrip ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ van artikel 6, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 een autonoom begrip van het Unierecht.

Wat de criteria ter bepaling van de inhoud van dit begrip betreft, zij er ten eerste op gewezen dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de in artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 gebruikte term ‘rechterlijke autoriteit’ niet slechts de rechters en rechterlijke instanties van een lidstaat aanduidt, maar breder is en ook autoriteiten kan omvatten die in de betrokken lidstaat deelnemen aan de strafrechtsbedeling, in tegenstelling tot met name ministeries of politiediensten, die deel uitmaken van de uitvoerende macht [arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punt 50, en 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen), C-509/18, EU:C:2019:457, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Parketten nemen deel aan de strafrechtsbedeling in de betrokken lidstaat [zie in die zin met name arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punt 63, en 12 december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours), C-566/19 PPU en C-626/19 PPU, EU:C:2019:1077, punt 53].

Ten tweede heeft het Hof erop gewezen dat de in artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 bedoelde ‘uitvaardigende rechterlijke autoriteit’ in staat moet zijn die taak objectief uit te oefenen door rekening te houden met alle belastende en ontlastende elementen, zonder daarbij het risico te lopen dat derden, met name de uitvoerende macht, haar beslissingsbevoegdheid aansturen of met betrekking tot die bevoegdheid instructies geven, zodat het geen enkele twijfel lijdt dat het besluit tot uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel uitgaat van die autoriteit en in fine niet van de uitvoerende macht. Bijgevolg moet de uitvaardigende rechterlijke autoriteit de uitvoerende rechterlijke autoriteit de zekerheid kunnen bieden dat zij in de uitoefening van haar met de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel inherent verbonden taken op onafhankelijke wijze optreedt, gelet op de waarborgen die door de rechtsorde van de uitvaardigende lidstaat worden geboden. Deze onafhankelijkheid vereist dat er statutaire en organisatorische voorschriften bestaan die waarborgen dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit bij de vaststelling van een beslissing tot uitvaardiging van een dergelijk aanhoudingsbevel geen enkel risico loopt om te worden onderworpen aan met name een individuele instructie vanwege de uitvoerende macht [arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punten 73 en 74, en 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen), C-509/18, EU:C:2019:457, punten 51 en 52].

Wanneer het recht van een uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen toekent aan een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling in die lidstaat deelneemt maar zelf geen rechter of rechterlijke instantie is, moet bovendien de beslissing om een dergelijk aanhoudingsbevel uit te vaardigen en met name de evenredigheid van een dergelijke beslissing in de betreffende lidstaat het voorwerp kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit een effectieve rechterlijke bescherming [arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punt 75, en 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen), C-509/18, EU:C:2019:457, punt 53].

Dienaangaande heeft het Hof verduidelijkt dat het openstaan van een beroep in rechte tegen de door een andere autoriteit dan een rechterlijke instantie genomen beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, geen voorwaarde vormt om die autoriteit als ‘uitvaardigende rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 te kunnen aanmerken. Een dergelijk vereiste behoort niet tot de statutaire en organisatorische voorschriften van die autoriteit maar betreft de procedure voor het uitvaardigen van een dergelijk bevel, die moet voldoen aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming [zie in die zin arresten van 12 december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours), C-566/19 PPU en C-626/19 PPU, EU:C:2019:1077, punten 48 en 63, en 12 december 2019, Openbaar Ministerie (Openbaar ministerie van Zweden), C-625/19 PPU, EU:C:2019:1078, punten 30 en 53].

De status en de aard van de rechterlijke autoriteiten die worden bedoeld in respectievelijk lid 1 en lid 2 van artikel 6 van kaderbesluit 2002/584 zijn dezelfde, hoewel deze rechterlijke autoriteiten onderscheiden taken uitoefenen die verband houden met enerzijds de uitvaardiging en anderzijds de uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel.

Ten eerste beoogt kaderbesluit 2002/584 immers, zoals in punt 28 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, te komen tot een vereenvoudigde regeling waarbij overlevering rechtstreeks plaatsvindt tussen rechterlijke autoriteiten, ter vervanging van de klassieke regeling van samenwerking tussen soevereine staten waarbij sprake is van een rol voor en beoordeling door de politieke autoriteiten, zodat het vrije verkeer van beslissingen in strafzaken wordt verzekerd in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht [arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punt 65; 27 mei 2019, PF (Procureur-generaal van Litouwen), C-509/18, EU:C:2019:457, punt 43, en 9 oktober 2019, NJ (Openbaar ministerie Wenen), C-489/19 PPU, EU:C:2019:849, punt 32].

Aan dit kaderbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat voor beslissingen betreffende Europese aanhoudingsbevelen alle waarborgen gelden die eigen zijn aan dit soort beslissingen, waaronder de waarborgen die voortvloeien uit de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen als bedoeld in artikel 1, lid 3, van het kaderbesluit. Dit impliceert dat niet alleen de beslissing betreffende de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, maar ook de beslissing betreffende de uitvoering van een dergelijk bevel wordt genomen door een rechterlijke autoriteit die voldoet aan de eisen die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming — waaronder de waarborg van onafhankelijkheid — zodat de gehele procedure van overlevering tussen lidstaten waarin dit kaderbesluit voorziet, onder rechterlijk toezicht wordt uitgevoerd [arresten van 10 november 2016, Kovalkovas, C-477/16 PPU, EU:C:2016:861, punt 37, en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, punt 56].

Zoals trouwens uit overweging 8 van kaderbesluit 2002/584 blijkt, mogen beslissingen over de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel pas worden genomen na een toereikende controle, wat betekent dat een rechterlijke autoriteit van de lidstaat waar de gezochte persoon is aangehouden, dient te beslissen of deze al dan niet wordt overgeleverd.

Dienaangaande zij er ten tweede op gewezen dat de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel — net zo goed als de uitvaardiging ervan — de vrijheid van de betrokkene kan aantasten, aangezien die tenuitvoerlegging ertoe zal leiden dat de gezochte persoon wordt aangehouden en overgeleverd aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit om strafrechtelijk te kunnen worden vervolgd.

Ten derde zij eraan herinnerd dat, wat de uitvaardigingsprocedure voor een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging betreft, de regeling van het Europees aanhoudingsbevel op twee niveaus bescherming garandeert van de procedurele en grondrechten die de gezochte persoon moet genieten. Om te beginnen moet op minstens één van de twee niveaus van die bescherming een beslissing worden genomen die voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming [zie in die zin arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punt 68, en 12 december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours), C-566/19 PPU en C-626/19 PPU, EU:C:2019:1077, punt 60]. Voorts moet de ‘uitvaardigende rechterlijke autoriteit’ van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 — te weten de entiteit die uiteindelijk de beslissing neemt om het Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen — objectief en onafhankelijk kunnen handelen in de uitoefening van de taken die inherent zijn aan de uitvaardiging van dit bevel, zelfs indien het bevel gebaseerd is op een nationale beslissing van een rechter of een rechterlijke instantie [zie in die zin arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punten 71–74, en 9 oktober 2019, NJ (Openbaar ministerie Wenen), C-489/19 PPU, EU:C:2019:849, punten 37 en 38].

De tussenkomst van de uitvoerende rechterlijke autoriteit is daarentegen het enige beschermingsniveau waarin kaderbesluit 2002/584 voorziet om te garanderen dat de betrokkene in de fase van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel alle garanties krijgt die eigen zijn aan het vaststellingsproces voor rechterlijke beslissingen en met name die welke voortvloeien uit de in artikel 1, lid 3, van dit kaderbesluit bedoelde grondrechten en rechtsbeginselen.

Uit de overwegingen in de punten 47 tot en met 53 van dit arrest blijkt dat het begrip ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 2, van kaderbesluit 2002/584, net als het begrip ‘uitvaardigende rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, slaat op hetzij een rechter of een rechterlijke instantie, hetzij een rechterlijke autoriteit, zoals het parket van een lidstaat, die deelneemt aan de rechtsbedeling in deze lidstaat en die overeenkomstig de in punt 44 van dit arrest aangehaalde rechtspraak de nodige onafhankelijkheid geniet ten opzichte van de uitvoerende macht. Wanneer het recht van de uitvoerende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te voeren toekent aan een dergelijke autoriteit, moet deze haar taak niettemin uitoefenen in het kader van een procedure die voldoet aan de uit een effectieve rechterlijke bescherming voortvloeiende vereisten, wat impliceert dat in die lidstaat effectief beroep kan worden ingesteld tegen de beslissing van deze autoriteit.

Het staat aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat hun rechtsorde het door kaderbesluit 2002/584 vereiste niveau van rechterlijke bescherming, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, op doeltreffende wijze waarborgt middels door hen toegepaste procedurevoorschriften, die van stelsel tot stelsel kunnen verschillen [zie naar analogie arrest van 12 december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours), C-566/19 PPU en C-626/19 PPU, EU:C:2019:1077, punt 64].

Gelet op al het voorgaande dient op de eerste vraag, onder a) en b), te worden geantwoord dat het begrip ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 een autonoom begrip van het Unierecht is dat aldus moet worden uitgelegd dat het de autoriteiten van een lidstaat omvat die, zonder noodzakelijkerwijs rechters of rechterlijke instanties te zijn, in die lidstaat deelnemen aan de strafrechtsbedeling, die onafhankelijk handelen in de uitoefening van de taken die inherent zijn aan de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, en die hun taken uitoefenen in het kader van een procedure die voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit een effectieve rechterlijke bescherming.

Met zijn eerste vraag, onder c), en zijn tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 6, lid 2, en artikel 27, lid 3, onder g), en lid 4, van kaderbesluit 2002/584 aldus moeten worden uitgelegd dat de officier van justitie van een lidstaat een ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ is in de zin van deze bepalingen.

Zoals uit het antwoord op de eerste vraag, onder a) en b), volgt, mogen beslissingen over de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel pas worden genomen na een toereikende controle, wat betekent dat een ‘rechterlijke autoriteit’ van de lidstaat waar de gezochte persoon is aangehouden, die voldoet aan de in punt 54 van dit arrest genoemde voorwaarden, dient te beslissen of die persoon al dan niet wordt overgeleverd.

Ook de in artikel 27, lid 3, onder g), en lid 4, van kaderbesluit 2002/584 bedoelde toestemming vereist de tussenkomst van een rechterlijke autoriteit die aan diezelfde voorwaarden voldoet.

De beslissing om de in artikel 27, lid 4, van het kaderbesluit genoemde toestemming te verlenen moet immers worden onderscheiden van de beslissing over de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel en brengt voor de betrokkene andere gevolgen mee dan laatstgenoemde beslissing.

In dit verband zij er om te beginnen op gewezen dat deze toestemming volgens die bepaling wordt verleend wanneer het strafbaar feit waarvoor zij wordt gevraagd zelf de verplichting tot overlevering meebrengt overeenkomstig de bepalingen van het kaderbesluit, en dat zij wordt geweigerd op dezelfde gronden voor verplichte of facultatieve niet-tenuitvoerlegging als die waarin de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit voor het Europees aanhoudingsbevel voorzien.

Voorts moet worden opgemerkt dat, zoals de Nederlandse regering betoogt, wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit overeenkomstig artikel 27, lid 4, van kaderbesluit 2002/584 om toestemming wordt verzocht, de betrokkene reeds aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit is overgeleverd op grond van een Europees aanhoudingsbevel. Toch kan de beslissing over deze toestemming, net als de beslissing over de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel, de vrijheid van de betrokkene aantasten, aangezien zij een ander strafbaar feit betreft dan het feit dat die overlevering heeft gerechtvaardigd en tot een zwaardere veroordeling van de betrokkene kan leiden.

Volgens de in artikel 27, lid 2, van het kaderbesluit neergelegde specialiteitsregel kan een overgeleverd persoon immers niet worden vervolgd, berecht of anderszins van zijn vrijheid worden beroofd wegens enig ander vóór zijn overlevering begaan feit dan het feit dat de reden voor zijn overlevering is geweest. Enkel in de in lid 3 van dit artikel genoemde gevallen, onder meer wanneer daartoe overeenkomstig artikel 27, lid 3, onder g), en lid 4, van het kaderbesluit toestemming wordt verleend, mogen de rechterlijke autoriteiten van de uitvaardigende lidstaat deze persoon vervolgen of veroordelen voor een ander feit dan het feit dat de reden voor zijn overlevering is geweest.

Los van de vraag of de rechterlijke autoriteit die de in artikel 27, lid 4, van kaderbesluit 2002/584 bedoelde toestemming verleent dezelfde moet zijn als die welke het Europees aanhoudingsbevel in kwestie heeft uitgevoerd, kan die toestemming derhalve hoe dan ook niet worden verleend door een autoriteit die in het kader van de uitoefening van haar beslissingsbevoegdheid een individuele instructie kan ontvangen van de uitvoerende macht en bijgevolg niet voldoet aan de noodzakelijke voorwaarden om te worden aangemerkt als een ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 2, van dit kaderbesluit.

In casu blijkt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering dat het naar Nederlands recht in het kader van de procedure tot overlevering van een persoon op grond van een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging aan de officier van justitie bij het arrondissementsparket Amsterdam staat om de rechtbank Amsterdam te vragen om het Europees aanhoudingsbevel te onderzoeken met het oog op die tenuitvoerlegging. Deze regering heeft niettemin onderstreept dat de beslissing tot overlevering finaal aan die rechtbank toekomt en dat de officier van justitie bij het arrondissementsparket Amsterdam deze beslissing louter uitvoert.

Derhalve blijkt dat de rechterlijke beslissing waarbij een persoon wordt overgeleverd op grond van een Europees aanhoudingsbevel, naar Nederlands recht wordt vastgesteld door de rechtbank Amsterdam, waarvan de hoedanigheid van ‘rechterlijke autoriteit’ in de zin van kaderbesluit 2002/584 geenszins wordt betwist.

Wat daarentegen de beslissing tot verlening van de in artikel 27, lid 4, van kaderbesluit 2002/584 bedoelde toestemming betreft, heeft de Nederlandse regering aangegeven dat deze enkel en alleen door de officier van justitie bij het arrondissementsparket Amsterdam wordt genomen, aangezien de betrokkene reeds aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit is overgeleverd krachtens een beslissing van de rechtbank Amsterdam. Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat deze officier van justitie volgens artikel 127 van de Wet RO individuele instructies kan ontvangen van de Nederlandse minister van Justitie. Bijgevolg kan in het licht van de in punt 64 van dit arrest uiteengezette overwegingen niet worden geoordeeld dat deze officier van justitie aan de noodzakelijke voorwaarden voldoet om als ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 2, en artikel 27, lid 3, onder g), en lid 4, van het kaderbesluit te kunnen worden aangemerkt.

Aan deze overweging wordt niet afgedaan door het feit dat de betrokkene, zoals de Nederlandse regering in haar opmerkingen betoogt, tegen de door de officier van justitie bij het arrondissementsparket Amsterdam verleende toestemming kan opkomen bij de voorzieningenrechter (Nederland).

Uit de aanwijzingen van deze regering blijkt immers niet dat het bestaan van dit rechtsmiddel op zich de officier van justitie bij het arrondissementsparket Amsterdam kan beschermen tegen het risico dat zijn beslissing over de in artikel 27, lid 4, van kaderbesluit 2002/584 bedoelde toestemming het voorwerp uitmaakt van een individuele instructie van de Nederlandse minister van Justitie [zie naar analogie arrest van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau), C-508/18 en C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, punt 86].

Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag, onder c), en op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 2, en artikel 27, lid 3, onder g), en lid 4, van kaderbesluit 2002/584 aldus moeten worden uitgelegd dat de officier van justitie van een lidstaat die weliswaar aan de rechtsbedeling deelneemt maar in het kader van de uitoefening van zijn beslissingsmacht individuele instructies kan ontvangen van de uitvoerende macht, geen ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in de zin van deze bepalingen is.

Gezien de antwoorden op de eerste vraag, onder a) tot en met c), en op de tweede vraag, hoeft niet te worden geantwoord op de eerste vraag, onder d) en e).