Rb. Midden-Nederland, 23-09-2013, nr. UTR 13/3992 en UTR 13/4419

Op grond van artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening gelet op de tot 1 oktober 2013 lopende begunstigingstermijn.

Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het (rechtstreekse) beroep.

Ten aanzien van het beroep (UTR 13/4419)

De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Bij een controle op 8 november 2013 is een aantal reclameobjecten waargenomen bij het tankstation Maarsseveen B.V., gelegen aan de [adres] te [vestigingsplaats] (het perceel). Verweerder heeft op 21 januari 2013 een bestuurlijke waarschuwing verzonden en eiseres verzocht de daarin genoemde overtredingen ongedaan te maken. Bij een hercontrole op 21 mei 2013 is geconstateerd dat het sandwichbord, zeven van de negen vlaggen, het losstaand object voor een manifestatie en het te veel aan gevelreclame zijn verwijderd. De volgende reclameobjecten waren op dat ogenblik (nog) wel aanwezig: een zuil met reclame van circa 7 meter hoog, een welkomstbord, een spandoek met acties van zelftanken, een aardgas bord van CNG, een bord van BK-autogas en een spandoek van BK-autogas.

Volgens verweerder vallen de reclameobjecten niet onder de vrijstelling van de Lsv en zijn ze het daarom in strijd met de verbodsbepaling van artikel 3 van de Lsv. Verweerder heeft bij besluit van 26 juli 2013 eiseres gelast de overtreding van artikel 3 van de Lsv ongedaan te maken door de genoemde reclameobjecten te verwijderen.

Ter zitting is door eiseres gemeld dat het tijdelijk geplaatste aardgas bord van CNG is verwijderd en dat het door de provincie toegezegde bord om aandacht te vestigen op milieuvriendelijk aardgas inmiddels is geplaatst. Verder is gebleken dat tussen partijen niet langer in geschil is op welke objecten de last onder dwangsom ziet.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift. In dit kader voert eiseres allereerst aan dat voor de reclameobjecten in 2004

- met name de twee zuilen - een bouwvergunning en vrijstelling is verleend, zodat deze niet onrechtmatig zijn opgericht.

De voorzieningenrechter overweegt dat de voor het oprichten van het tankstation verleende bouwvergunning en de in dat kader verleende vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ziet op het bouwen en het gebruiken van het tankstation. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maarssen (B&W) heeft aan de hand van de in de Woningwet en de WRO opgenomen criteria getoetst of het tankstation opgericht kon worden. Door B&W is op

12 augustus 2004 besloten de bouwvergunning te verlenen en een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan voor onder meer het toegestane gebruik als tankstation. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verlenen van een bouwtitel door B&W los staat van de Lsv, waarop gedeputeerde staten van de provincie Utrecht zijn besluitvorming baseert. Verweerder beoogt met zijn besluitvorming in het kader van de Lsv natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische, archeologische of landschappelijke waarden te beschermen en is niet gehouden aan hetgeen in het bestemmingsplan is opgenomen. Dat de reclameobjecten, waaronder de twee zuilen, op grond van de verleende bouwvergunning mogen worden opgericht betekent niet dat zich geen overtreding in het kader van de Lsv kan voordoen. Het gaat immers om twee aparte (vergunningen)stelsels met andere toetsingskaders, andere te beschermen belangen en twee verschillende bestuursorganen die het bevoegd gezag zijn. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

Eiseres betoogt dat de Lsv in zijn geheel als onverbindend moet worden beschouwd, omdat de verbodsbepaling van artikel 3 onbevoegd is vastgesteld. De Lsv is in strijd met zowel de Wet algemene beginselen omgevingsrecht (Wabo) als de Invoeringswet van de Wabo. Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat door de inwerkingtreding van de Wabo alle vergunningen zijn getransformeerd naar één omgevingsvergunning. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat hiermee ook van rechtswege een ontheffing om te voldoen aan de Lsv wordt geacht te zijn verleend.

De voorzieningenrechter overweegt dat de Wabo betrekking heeft op een aantal toestemmingsstelsels die bij provinciale of gemeentelijke verordening zijn geregeld. Het gaat daarbij om veelvoorkomende toestemmingsstelsels die betrekking hebben op plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, onder meer de reclamevergunning. Als in een verordening is bepaald dat voor dergelijke activiteiten een vergunning nodig is, dan is dat op grond van artikel 2.2 van de Wabo een omgevingsvergunning. Voor de in artikel 2.2 van de Wabo genoemde activiteiten blijven de bestaande bevoegde organen van gemeenten en provincies echter autonoom bevoegd om te bepalen of en zo ja in welke gevallen een vergunning is vereist. De Wabo verandert daaraan niets. Hetzelfde geldt voor de vaststelling van het toetsingskader. De bevoegdheid tot materiële normstelling blijft dus volledig op decentraal niveau. Uitsluitend wanneer in een verordening is bepaald dat voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, een vergunning nodig is, zijn de (procedure)regels van de Wabo van toepassing. De Wabo gaat daarbij dus uit van een in dit geval op provinciaal niveau gemaakte afweging om te beoordelen of voor de betreffende activiteit een vergunning nodig is en, zo ja, in welke gevallen die kan worden verleend. Niet gebleken is waarom de Lsv op dit punt in strijd is met de Wabo of de Invoeringswet van de Wabo. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat met de invoering van de Wabo niet opeens allerlei (niet aangevraagde) activiteiten, ontheffingen of omgevingsvergunningen worden geacht te zijn verleend die onder de tot dan toe geldende regelgeving (ook) niet waren verleend. Aangezien in dit geval niet is gebleken van een ontheffing om aan de (voorganger van de) Lsv te voldoen voordat de Wabo in werking was getreden, mag eiseres geen andere handelsreclame maken dan op grond van de Lsv is toegestaan. Voor wat betreft het onlangs door eiseres verwijderde aardgas bord van CNG merkt de voorzieningenrechter op dat ook hiervoor geen ontheffing is verleend. De betrokkenheid van de provincie Utrecht bij een op de locatie van het verkooppunt georganiseerde bijeenkomst over de CNG-gasinstallatie maakt dit niet anders.

Eiseres voert verder aan dat de Lsv buiten toepassing dient te worden verklaard, omdat deze te zeer in de privésfeer van burgers ingrijpt, zonder dat daarvoor een voldoende groot provinciaal belang wordt gediend.

Het doel van de Lsv is de bescherming van het landschap, de natuur, de cultuurhistorische en archeologische waarden in de provincie Utrecht. Door de aanwezigheid van reclameobjecten in het buitengebied worden de te beschermen waarden aangetast. Het toestaan van handelsreclame zorgt voor een verrommeling van het landschap en vormt hiermee een inbreuk op de visuele landschappelijke belevingswaarden van de omgeving. De voorzieningenrechter overweegt dat geen sprake is van strijd met de privésfeer, omdat op grond van artikel 3, tweede lid, van de Lsv het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet geldt als de borden, vlaggen, spandoeken, informatiezuilen en objecten niet zichtbaar zijn vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats. Overigens is ook op grond van artikel 2.2 van de Wabo slechts een omgevingsvergunning nodig indien de handelsreclame zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

Eiseres heeft verder aangevoerd dat met een in de Lsv opgenomen rechtstreeks werkend verbod op handelsreclame tankstations in de provincie Utrecht in een nadeliger positie worden gebracht dan tankstations in andere provincies.

Zoals hiervoor overwogen, is het op grond van de Wabo aan verweerder om te beoordelen of voor de activiteiten een vergunning (ontheffing) nodig is en, zo ja, in welke gevallen die kan worden verleend. Gelet op deze autonome bevoegdheid staat het de provincie Utrecht vrij om andere keuzes te maken dan andere provincies. Dat eiseres en andere tankstations in de provincie Utrecht hierdoor in een nadelige positie komen te verkeren doet, wat daar ook van zij, aan het voorgaande niet af. Overigens merkt de voorzieningenrechter op dat verweerder ter zitting onbetwist heeft gesteld dat alle tankstations in de provincie Utrecht zijn of worden gecontroleerd vanwege een geconstateerde toename van reclameobjecten en de daarmee gepaard gaande verrommeling. De voorzieningenrechter overweegt verder dat de beroepsgrond van eiseres dat sprake is van (ongeoorloofde) onteigening geen doel treft, omdat niet is gebleken van onteigening.

Eiseres voert aan dat reclameobjecten die geplaatst zijn vóór de inwerkingtreding van de Lsv niet vallen onder het verbod van artikel 3 van de Lsv, omdat in dat artikel geen verbodsbepaling is neergelegd voor het houden van objecten, maar alleen voor het plaatsen van objecten, zodat er geen sprake is van een overtreding.

Artikel 3, eerste lid, van de Lsv bepaalt dat het verboden is om borden, vlaggen, spandoeken, informatiezuilen en objecten in welke vorm ook, te plaatsen, te doen plaatsen, aan te brengen, dan wel als eigenaar of andere zakelijk gerechtigde of gebruiker van enige onroerende zaak plaatsing op, aan of tegen die onroerende zaak toe te staan of te gedogen.

Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Lsv bepaalt dat het in artikel 3 bedoelde verbod niet geldt voor de daar genoemde borden en vlaggen met betrekking tot activiteiten van een benzineverkooppunt.

In de Lsv is in artikel 3 een algeheel verbod opgenomen. De in de last onder dwangsom opgenomen objecten (de zuil met reclame van circa 7 meter hoog, het welkomstbord, het spandoek met acties van zelftanken, het aardgas bord van CNG, het bord van BK-autogas en het spandoek van BK-autogas) zijn niet vrijgesteld in artikel 4 van de Lsv. De Lsv kent verder geen (algemene) ontheffingsmogelijkheid. De voorzieningenrechter stelt vast dat door eiseres ter zitting is erkend dat zij ten tijde van het oprichten van het tankstation opdracht heeft gegeven voor het plaatsen van de zuil met reclame van circa 7 meter hoog, het welkomstbord, het spandoek met acties van zelftanken, het bord van BK-autogas en het spandoek van BK-autogas. Het aardgas bord van CNG is op een later ogenblik, eveneens in opdracht van eiseres, opgericht. Aangezien zowel onder de tot 26 maart 2011 van kracht zijnde Verordening bescherming natuur en landschap provincie Utrecht 1996 (VNL) als de vanaf die datum geldende Lsv het plaatsen van reclameobjecten verboden was, heeft eiseres de overtreding begaan. Overigens merkt de voorzieningenrechter op dat uit de Lsv, bijvoorbeeld uit artikel 7, tweede lid, voortvloeit dat niet alleen het plaatsen maar ook de aanwezigheid van reclameobjecten een overtreding kan opleveren. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

Uit het voorgaande volgt dat sprake is van een overtreding en dat verweerder bevoegd was tot handhavend optreden. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan daarvan afzien. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Tussen partijen is niet in geschil, en ook de voorzieningenrechter stelt vast, dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.

Eiseres heeft een aantal bijzondere omstandigheden genoemd waardoor verweerder volgens haar gehouden was van handhaving af te zien. Eiseres voert allereerst aan dat verweerder ten tijde van de verplaatsing van het tankstation heeft ingestemd met de plaatsing van de reclameobjecten bij het tankstation. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar stelling een convenant van 6 juni 2003 overgelegd betreffende afspraken over de verplaatsing van het tankstation. Ter zitting is door eiseres verder nog een brief overgelegd van 18 juni 2002, betreffende een brief van verweerder gericht aan B&W.

Verweerder heeft ten aanzien van de brief van 18 juni 2002 gemeld dat uit de brief niet blijkt dat er twee zuilen opgericht mogen worden.

De voorzieningenrechter stelt vast dat in het door eiseres overgelegde convenant afspraken staan over de verplaatsing van het tankstation die onder meer zien op de zichtbaarheid, de landschappelijke inpassing, de verkeersveiligheid en de financiën. Onder het kopje ‘zichtbaarheid’, is onder meer het volgende vermeld:

“Tankstation Maarsseveen BV kan het nieuwe brandstofstation voorzien van de normale reclame-uitingen (bijvoorbeeld logo en merknaam op de luifel en vlaggen). Plaatsing van een gebruikelijke reclamezuil met prijzen op het eigen terrein (bijvoorbeeld bij de inrit of aan de zijde van de N230) is toegestaan.”

De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat met ‘normale reclame-uitingen’ is gedoeld op de reclame-uitingen die waren toegestaan in de ten tijde van de gemaakte afspraken geldende VNL. Uit het convenant blijkt niet dat verweerder toestemming heeft gegeven voor het gebruiken van twee zuilen of het aanbrengen van de andere nu aanwezige reclameobjecten.

In de door eiseres ter zitting overgelegde brief is vermeld dat de deelnemers aan het gesprek (waaronder twee wethouders en drie gedeputeerden) er van uit gingen dat ‘een aanduiding’ langs de weg en op het tankstation tot de mogelijkheden behoort. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de brief niet kan worden afgeleid dat toestemming is gegeven voor het aanbrengen van de nu aanwezige reclameobjecten en merkt op dat met ‘een aanduiding’ ook een verwijzingsbord naar het tankstation kan zijn bedoeld. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat in zowel de brief van 18 juni 2002 als in het later opgestelde convenant een alinea over de zichtbaarheid van het tankstation is opgenomen. Ten aanzien van de aanduiding is in de brief van 18 juli 2002 geen gedetailleerde informatie vermeld, terwijl in het convenant is vermeld dat de provincie, komende uit de richting Utrecht, vóór de uitrijstrook naar de Maarsseveense Poort een voorwegwijzer zal plaatsen voor het tankstation en een tweede bord zal plaatsen bij het begin van de uitrijstrook. Verder is in het convenant vermeld dat de gemeente een bord zal plaatsen langs de Maarsseveense Poort komende vanuit de richting van de Gageldijk. Nu uit de brief van 18 juli 2002 noch uit het convenant van 6 juni 2003 volgt dat eiseres de reclameobjecten mocht oprichten of dat eiser hierop mocht vertrouwen, is geen sprake van een bijzondere omstandigheid die verweerder noopt van handhaving af te zien. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

Eiseres voert verder aan dat door de provincie Utrecht nooit is gemeld dat voor de reclameobjecten een aparte vergunning of vrijstelling nodig zou zijn in het kader van de VNL/Lsv. In de door verweerder afgegeven verklaring van geen bezwaar is vermeld dat voor de uitvoering van het plan geen andere vergunningen nodig zijn.

De voorzieningenrechter overweegt dat de verleende verklaring van geen bezwaar ziet op het te realiseren bouwplan, waarbij een bouwvergunning is aangevraagd voor het realiseren van een tankstation met shop en wasgelegenheid. Voor de uitvoering van dat bouwplan is geen vergunning nodig met betrekking tot handelsreclame. De in de verklaring van geen bezwaar opgenomen clausule is op dit punt daarom niet onjuist of onvolledig. Verder merkt de voorzieningenrechter op dat vast staat dat partijen hebben gesproken over het verplaatsen van het tankstation, de inpassing van het tankstation in het landschap en over de mogelijkheden om reclame te maken. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat verweerder eiseres heeft voorgelicht over de werking van de toen geldende VNL. Het had verweerder gesierd om eiseres ten tijde van de onderhandelingen bij de verplaatsing te melden in hoeverre het realiseren van reclameobjecten was toegestaan. Dat dit niet is gebeurd maakt echter niet dat eiseres niet aan de bepalingen van de VNL - en later de Lsv - dient te voldoen en is evenmin een omstandigheid die verweerder noopt van handhaving af te zien.

Eiseres voert verder aan dat handhaving onevenredig is, omdat verweerder acht jaar niet heeft gehandhaafd, waardoor eiseres er op mocht vertrouwen dat de aanwezige reclameobjecten niet zouden vallen onder de verbodsbepaling van artikel 3 van de Lsv. Verder stelt eiseres dat de vertegenwoordigers van de provincie Utrecht bij een controle op 20 mei 2005 louter goedkeurende uitlatingen hebben gedaan.

Dat al eerder opgetreden had kunnen worden van de zijde van verweerder, doet er

-gelet op de beginselplicht tot handhaving die verweerder heeft - niet aan af dat tot handhaving kan worden overgegaan. Dat verweerder enige tijd heeft stil gezeten en het handhavingstraject niet direct heeft gestart na de bouw van het tankstation of het van kracht worden van de Lsv, maakt dat niet anders. Gelet op vaste jurisprudentie, bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRS van 19 september 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BB3855), is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan met het oog op de rechtszekerheid sprake is van rechtsverwerking, waardoor het bestuursorgaan niet meer handhavend zou kunnen optreden. Tot een te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel kan dit evenmin leiden. In de omstandigheid dat de overtredingen langere tijd ongemoeid zijn gelaten, kan dan ook geen grond worden gezien voor het oordeel dat verweerder niet meer handhavend mocht optreden en dat de rechtszekerheid zich daartegen zou verzetten. De voorzieningenrechter overweegt verder dat zonder meer duidelijk is dat met het weghalen van (met name) de reclamezuil en de andere reclameobjecten sprake is van kapitaalvernietiging. Dit maakt echter niet dat verweerder om die reden zou moeten afzien van handhavend optreden tegen een illegale situatie. De stelling dat handhaving leidt tot een mogelijk faillissement of verlies van werkgelegenheid is geenszins onderbouwd of aannemelijk gemaakt. Uit hetgeen door eiseres in dit verband naar voren is gebracht, is dan ook niet gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen dat verweerder in redelijkheid van handhaving had moeten afzien.

Gelet op de aard van de overtreding is geen sprake van de situatie dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Uit het voorgaande volgt dat verweerder gehouden is tot handhaving over te gaan.

Eiseres voert aan dat de dwangsom te hoog is. De voorzieningenrechter overweegt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom door de bestuursrechter met terughoudendheid moet worden getoetst. Dwangsommen zijn geen sancties, maar hebben tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regelgeving, zodat - anders dan bij een boete - niet hoeft te worden gedifferentieerd. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.

Eiseres voert ten slotte aan dat de begunstigingstermijn te kort is, gelet op de benodigde voorbereidingstijd voor de sloop. De reclamezuil heeft namelijk een onderheide draagconstructie.

Uit vaste rechtspraak van de ABRS, bijvoorbeeld de uitspraak van

7 maart 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA0084), blijkt dat als uitgangspunt in handhavingszaken geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding op te heffen. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder al op 21 januari 2013 het voornemen tot handhavend optreden kenbaar heeft gemaakt en eiseres dus al geruime tijd hiermee rekening heeft kunnen houden. Na het opleggen van de dwangsom had eiseres nog negen weken de tijd om de overtreding te beëindigen en daarmee aan de last te voldoen. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid tot een begunstigingstermijn van 1 oktober 2013 kunnen komen.

Hetgeen door eiseres naar voren is gebracht, geeft de voorzieningenrechter blijkens het voorgaande geen reden om te oordelen dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd. De beroepsgronden van eiseres slagen niet. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening (UTR 13/3992)

De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien van het verzoek nog het volgende. Omdat de termijn tussen de datum van deze uitspraak en het eindigen van de begunstigingstermijn op 1 oktober 2013 kort is en gelet op de toezegging door verweerder ter zitting, ziet de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel aanleiding eiseres nog een korte tijd te gunnen om aan de last te voldoen zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Gelet op de door verweerder ter zitting genoemde datum van 1 januari 2014 bepaalt de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot en met dinsdag 31 december 2013 om 24.00 uur, om eiseres zodoende de kans te geven de illegale situatie te beëindigen. Dit houdt in dat vanaf 1 januari 2014 aan de last moet zijn voldaan, op straffe van verbeurte van de dwangsom bij constatering van overtreding overeenkomstig het bestreden besluit.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen ten aanzien van het verzoek.

Beslissing

De voorzieningenrechter

Ten aanzien van het beroep:

- verklaart het beroep ongegrond.

Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening:

- schorst het bestreden besluit van 26 juli 2013, uitsluitend voor zover het de hierin opgenomen begunstigingstermijn betreft;

- treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot

1 januari 2014;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. Sneevliet, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. van Vuren, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 september 2013.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op: