HR, 10-01-2006, nr. 00292/05 E

Dit cassatieberoep betreft een arrest van het Gerechtshof te Amsterdam, zitting houdend te Arnhem, waarbij verzoekster wegens (de onder 1 bewezenverklaarde feiten) "overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 5:12, tweede lid van de Arbeidstijdenwet, begaan door een rechtspersoon, elf maal gepleegd", (de onder 2 bewezenverklaarde feiten) "overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 5:12, tweede lid van de Arbeidstijdenwet, begaan door een rechtspersoon; zevenentwintig maal gepleegd" en (de onder 3 bewezenverklaarde feiten) "overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 5:12, tweede lid van de Arbeidstijdenwet, begaan door een rechtspersoon; achttien maal gepleegd" is veroordeeld tot 56 geldboetes van uiteenlopende bedragen.

Namens verzoekster heeft mr. J.B. Vallenduuk, advocaat te Haarlem, een schriftuur houdende cassatieklachten ingediend.

Het enige middel bevat de klacht dat het Hof had moeten oordelen dat art. 8:1, tweede lid, Arbeidstijdenbesluit vervoer niet steunt op een delegatiebepaling in een formele wet, weshalve verzoekster niet als dader van een strafbaar feit is aan te merken.

De bewezenverklaarde overtredingen betreffen de (Europese) regels voor rij- en rusttijden in het wegvervoer, en zijn begaan in de maanden september en oktober 2001. Die overtredingen bestaan uit het vermelden van onjuiste gegevens op registratiebladen (tachograafschijven), en het niet-inachtnemen van de bij art. 7 of 8 EEG-Verordening 3820/85 voorgeschreven minimale rusttijden.

Art. 2.4:4 Arbeidstijdenbesluit vervoer verbiedt om onjuiste gegevens op controlemiddelen te vermelden of door controlemiddelen te laten registreren. Dit verbod is tot zowel werkgever als werknemer gericht.

Art. 2.5:1, lid 4, en art. 2.5:6, lid 2, Arbeidstijdenbesluit vervoer behelzen het tot de bestuurder (chauffeur) gerichte verbod om met betrekking tot arbeids- en rusttijden te handelen in overeenstemming met de art. 8, respectievelijk 7, Verordening 3820/85.

Ten tijde van het begaan van de bewezenverklaarde feiten luidde art. 8:1 Arbeidstijdenbesluit vervoer, voor zover hier van belang:

(lid 1) Het niet naleven van de art. (...) 2.2:4 (...) 1.5:1, vierde lid (...) 2.5:6, tweede (..) lid (...) levert een strafbaar feit op.

(lid 2) Behoudens (...) wordt, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.

(lid 3) Het tweede lid is niet van toepassing indien de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren.

Per 23 juli 2002 (derhalve na het begaan van de in deze zaak bewezenverklaarde feiten) is in werking getreden het huidige tweede lid van art. 11 Arbeidstijdenwet, luidende:

Indien een werknemer een tot hem in de op grond van artikel 5:12, tweede lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur gerichte bepaling niet naleeft, kan in die maatregel worden bepaald, dat de werkgever wordt aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.

De toelichting op het voorstel tot invoeging van de zojuist weergegeven bepaling luidt, voor zover hier van belang:

(Kamerstukken II, 2001-2002, 28 146, nr. 5, p. 1)

De uitspraak van 21 maart 2001, waarnaar in dit citaat wordt verwezen, betreft een vonnis van de economische politierechter te Amsterdam, LJN AB0702, waarin het ging om de in het citaat genoemde voormalige voorschriften, geformuleerd als een op de werkgever rustende verplichting betreffende het organiseren van de werkzaamheden. Dat achtte de politierechter bewezen, maar hij stelde vast dat inmiddels de nieuwe regeling in werking was getreden, waarin de werkgever wordt aangemerkt als degene die het wettelijk voorschrift niet heeft nageleefd in die gevallen waarin de overtreding feitelijk is geconstateerd bij de werknemer (tenzij de werkgever aannemelijk kan maken dat hij al het mogelijke heeft gedaan om de overtreding te voorkomen). Dat voerde de economische politierechter in die zaak tot het oordeel:

Vervolgens merkte de economische politierechter de nieuwe aansprakelijkheidsregeling aan als de voor de verdachte meest gunstige regeling in de zin van art. 1, tweede lid, Sr, omdat de onverbindendheid ervan meebracht dat de verdachte niet aansprakelijk was.

Het 'gat' dat de economische politierechter meende te moeten constateren heeft de wetgever dus onmiddellijk gedicht.

Eerdere pogingen om de Hoge Raad een uitspraak te ontlokken ten aanzien van de verbindendheid van art. 8:1 Arbeidstijdenbesluit vervoer in de periode tussen 10 januari 2001 (toen deze bepaling de hierboven weergegeven tekst kreeg) en 23 juli 2002 (ingrijpen van de wetgever) zag de steller van het middel stranden op de omstandigheid dat de bewezenverklaarde feiten buiten die periode waren begaan, vgl. HR 22 oktober 2002, LJN AE7573 en HR 17 september 2002, LJN AE4249.

Nu is er dan toch de gelegenheid om deze kwestie aan het oordeel van de Hoge Raad te onderwerpen. In de toelichting op het middel worden enkele recente uitspraken genoemd. De economische politierechter in Den Haag heeft het beroep op onverbindendheid gepasseerd door te wijzen op de (beperkte) strekking van art. 91 Sr, terwijl het Hof te Leeuwarden het beroep juist heeft gehonoreerd met verwijzing naar art. 89, tweede lid, Grondwet.

Bij de bespreking van het middel stel ik voorop dat de kwestie, ofschoon principieel zeker belangwekkend, in ieder geval voor de transportsector geen praktische betekenis meer heeft. De Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet (Stb. 2004, 323) is op 1 juni 2005 ook ten aanzien van de in art. 5:12, tweede lid onder a, Arbeidstijdenwet bedoelde werkzaamheden in werking getreden (Stb. 2005, 256). Dientengevolge is de sanctie op niet-naleving van voorschriften op het gebied van werk- en rusttijden in het wegvervoer een bestuurlijke boete geworden. Slechts in geval van recidive en indien de verkeersveiligheid in het geding is blijft die niet-naleving een strafbaar feit. De strafbaarstelling is thans opgenomen in art. 11:3 Arbeidstijdenwet.

Overigens blijft het vroegere systeem van strafbaarstellingen van kracht ten aanzien van de feiten die vóór het inwerkingtreden van de Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet zijn begaan (art. IV van die Wet).

In de bestreden uitspraak is overwogen, voor zover hier van belang:

In de toelichting op het middel wordt, kort gezegd, betoogd dat in de wetgevingsgeschiedenis, rechtspraak en literatuur niet altijd scherp wordt onderscheiden tussen het regelen van aansprakelijkheid en het regelen van daderschap (bijvoorbeeld met een daderschapsfictie); dat een bijzondere regeling van daderschap onder het bereik van art. 91 Sv komt en dus een duidelijke basis in de wet in formele zin behoeft, en het tweede lid van art. 8:1 'Arbeidstijdenbesluit vervoer' zonder twijfel een dergelijke regeling van daderschap inhoudt.

Men kan art. 91 Sr beschouwen als één van de wettelijke bepalingen waarin het legaliteitsbeginsel uitdrukking heeft gevonden. Als belichaming van dit beginsel komt aan art. 91 Sr echter veel minder belang toe dan aan de beide andere bepalingen die vastleggen dat de burger zekerheid moet hebben als het aankomt op zijn potentiële strafbaarheid: art. 1 Sr en art. 1 Sv.

Mij dunkt dat art. 91 Sr ook niet primair bedoeld is als vastlegging van een principe. Veeleer zal de bepaling bezien moeten worden in het licht van de situatie ten tijde van de invoering van het Wetboek van Strafrecht. Toen golden, als overblijfsel van een tijdperk waarin het centralisme van de eenheidsstaat en de daarmee verbonden hiërarchie tussen (regelgevende) overheden nog niet vanzelfsprekend waren, vele verordeningen, keuren et cetera, waarin op zeer uiteenlopende wijze was geregeld hoe strafbaarheid kon ontstaan en welke sancties konden worden opgelegd. Art. 91 Sr maakte daar een eind aan.

Vervolgens behield deze bepaling uiteraard de functie van een tot lagere wetgevers gericht verbod om zonder nadrukkelijk verlof van de formele wetgever af te wijken van het bepaalde in de Titels I tot en met VIIIA van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht, waaronder de bepalingen betreffende deelneming. De betekenis van dit verbod is evenwel beperkt gebleven. Men vindt in de rechtspraak diverse voorbeelden van de legislatieve behendigheid waarmee 'lagere wetgevers' het hen toevertrouwde rechtsgebied hebben bewaakt, en waarbij geen strijdigheid met art. 91 Sr is aangenomen ofschoon moeilijk te ontkennen valt dat er in feite (zonder duidelijke basis in de formele wet) strafbaarheid werd verbonden aan een speciale vorm van betrokkenheid bij het feit (doorgaans intellectueel of kwalitatief daderschap). Bijvoorbeeld de vele varianten van "doen (...)" ter omschrijving van het totstandbrengen of laten ontstaan van een verboden toestand. Naar vaste rechtspraak behoeft hierin geen afwijking of uitbreiding te worden gezien van de in art. 47 Sr geregelde deelnemingsfiguren 'doen plegen' of 'uitlokken', vgl. Hazewinkel-Suringa/Remmelink, Inleiding tot de studie van het Nederlandse Strafrecht, 15de druk, p. 466.

In HR NJ 1954, 375 is in algemene zin omschreven welke beperking art. 91 Sr oplegt aan andere regelgevers dan de wetgever in formele zin: zij mogen zonder duidelijke basis in de formele wet niet een andere delictomschrijving als grondfeit nemen en vervolgens bepalen dat een bepaalde gedraging in relatie tot dat elders omschreven grondfeit strafbaar is. Dat zou neerkomen op uitbreiding of afwijking van de in Titel V, Eerste Boek, van het Wetboek van Strafrecht geregelde deelnemingsvormen. Er bestaat echter geen bezwaar tegen dat een lagere wetgever op eigen gezag strafbaarheid verbindt aan (actieve of passieve) betrokkenheid bij het overtreden van een rechtsregel die deze wetgever heeft geformuleerd als een norm die (mede) door de betrokkene moet worden nageleefd. Die betrokkenheid kan in algemene termen worden omschreven als een verantwoordelijkheid voor de situatie die de lagere wetgever wenst te verbieden, zoals "doen vervoeren van (...)", "doen oprichten van een bouwwerk in strijd met (...)", en dergelijke. Zodoende wordt strafbaarheid verbonden aan een handelen of nalaten waardoor de betrokkene persoonlijk verantwoordelijk is geworden voor het niet-naleven van de rechtsregel, eventueel uit hoofde van een hoedanigheid zoals opdrachtgever of werkgever. Zulke voorzieningen in lagere wetgeving formuleren zonder enige twijfel daderschap, maar art. 91 Sr wordt niet geacht daarop betrekking te hebben.

Intussen kan men vaststellen dat de grens tussen een regeling van strafrechtelijke aansprakelijkheid en een regeling van daderschap aan het vervagen is. Zulke voorzieningen (die op het gebied van het ordeningsrecht talrijk zijn, zowel in formele wetten als in uitvoeringsregelingen) verbinden strafbaarheid aan een bepaalde toestand, ook als die in rechtstreekse zin door een ander werd bewerkstelligd. Niettemin blijft de grondslag voor bestraffing van de 'achterman' gelegen in het verwijt dat hijzelf het nodige had moeten doen om de verboden situatie te verhinderen. In zoverre gaat het steeds om (eigen) daderschap. Aangenomen dat een lagere wetgever bevoegd is om met strafbaarstellingen versterkte gebods- of verbodsnormen uit te vaardigen, handelt hij niet in strijd met art. 91 Sr door op eigen gezag zulk middellijk (aan een hoedanigheid verbonden) daderschap te construeren.

Dit brengt mij op een terzijde, om elk misverstand te voorkomen. Ik richt mij hier uitsluitend op de verhouding tussen het product van de lagere wetgever en art. 91 Sr.

Buiten beschouwing blijven andere aspecten, zoals de vraag of de lagere wetgever misschien iets heeft geregeld dat reeds uitputtend in de formele wet is vastgelegd. Dat is hier niet aan de orde.

Evenmin is hier van belang dat de lagere (decentrale) wetgever alleen gebods- of verbodsnormen mag uitvaardigen indien de formele wet hem daartoe nadrukkelijk de bevoegdheid verschaft, terwijl overtreding van zulke normen slechts bij of krachtens de formele wet strafbaar kan worden gesteld. Het is in deze zaak aanstonds duidelijk dat aan deze vereisten is voldaan. Ik verwijs naar art. 5:12, tweede lid, Arbeidstijdenwet, luidende (voor zover hier van belang):

in samenhang met de art. 1 onder 4o en 6 WED.

Tot 10 januari 2001 luidde art. 8:1 Arbeidstijdenbesluit vervoer, voor zover hier van belang:

(lid 1) "Het niet naleven van de artikelen (...) levert een strafbaar feit op."

(lid 2) "In afwijking van het eerste lid is de werkgever die een tot hem gerichte bepaling als bedoeld in dat lid niet naleeft niet strafbaar indien hij aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren."

(lid 3) "Indien het tweede lid van toepassing is, levert het niet naleven van de betreffende bepaling voor de werknemer een strafbaar feit op."

De Nota van Toelichting bij het Besluit van 27 november 2000, houdende wijziging van het Arbeidstijdenbesluit vervoer, waarbij onder meer art. 8:1 de hiervóór, onder 6, weergegeven tekst verkreeg, luidt, voor zover hier van belang:

Deze toelichting maakt duidelijk dat de minister van Verkeer en Waterstaat een handhavingsstelsel heeft willen voortzetten waarbij de werkgever in beginsel normadressaat is, en de werknemer pas na succesvolle disculpatie van de werkgever als dader kan worden aangemerkt.. Wat de werkgever als primair aangewezen dader betreft verbindt de 'lagere wet' derhalve strafrechtelijke aansprakelijkheid aan het niet-inachtnemen van een door de werkgever zelf na te leven norm. Art. 91 Sr, opgevat zoals hierboven aangeduid, vergt voor een dergelijke constructie geen nadrukkelijke bevoegdheidstoedeling in een formele wet.

Uit het voorgaande volgt ook dat het Hof in zijn boven weergegeven overwegingen terecht het tweede en het derde lid van art. 8:1 Arbeidstijdenbesluit vervoer in samenhang heeft bezien, en de beide leden van dit artikel niet onjuist heeft omschreven als een regeling die "naast een regel betreffende stelplicht en bewijslast gedragsnormen voor de werkgever behelst van dezelfde aard als andere gedragsnormen in Arbeidstijdenbesluit [vervoer] en Arbeidstijdenwet (...)".

Het verweer is derhalve terecht verworpen, zodat het middel tevergeefs is voorgesteld. Ik meen dat de Hoge Raad zal kunnen volstaan met de korte formule waarop art. 81 RO doelt.

Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.