HvJ EU, 11-03-2010, nr. C-1/09

CELF, een coöperatieve naamloze vennootschap, was tot 2009 actief als exportagent.

Zij had tot doel vanuit het buitenland en de Franse overzeese gebieden en departementen geplaatste bestellingen van boeken, brochures en alle andere dragers van informatie rechtstreeks uit te voeren, en meer in het algemeen alles te verrichten wat de verbreiding van de Franse cultuur over de wereld door middel van bedoelde informatiedragers bevordert.

Van 1980 tot en met 2002 heeft CELF exploitatiesubsidies ontvangen die de Franse Staat had toegekend ter compensatie van de extra kosten van de uitvoering van kleine bestellingen, geplaatst door in het buitenland gevestigde boekhandels.

Naar aanleiding van een klacht die in 1992 was ingediend door SIDE, een concurrent van CELF, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij beschikking NN 127/92 van 18 mei 1993, bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 25 juni 1993 (PB C 174, blz. 6), erkend dat de betrokken steunmaatregelen verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt. Zij was derhalve van mening dat er geen reden was om bezwaar te maken.

Bij arrest van 18 september 1995, SIDE/Commissie (T-49/93, Jurispr. blz. II-2501), heeft het Gerecht deze beschikking nietig verklaard voor zover zij betrekking had op de subsidie die uitsluitend aan CELF werd verleend ter compensatie van de extra kosten van de uitvoering van kleine bestellingen van Franstalige boeken geplaatst door in het buitenland gevestigde boekhandels. Het Gerecht oordeelde dat de Commissie de contradictoire procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) had moeten inleiden.

Bij beschikking 1999/133/EG van 10 juni 1998 betreffende staatssteun ten gunste van Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (PB L 44, blz. 37), heeft de Commissie geconstateerd dat de steunmaatregelen onregelmatig waren, maar opnieuw de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt erkend.

Het Gerecht heeft deze beschikking bij arrest van 28 februari 2002, SIDE/Commissie (T-155/98, Jurispr. blz. II-1179), nietig verklaard voor zover de betrokken steunmaatregelen hierbij verenigbaar met de gemeenschappelijke markt waren verklaard, op grond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt bij de omschrijving van de relevante markt.

Bij beschikking 2005/262/EG van 20 april 2004 betreffende door Frankrijk aan Coopérative d'exportation du livre français (CELF) verleende steun (PB L 85, blz. 27), heeft de Commissie voor de derde maal de steunmaatregelen verenigbaar verklaard met de gemeenschappelijke markt.

Bij arrest van 15 april 2008, SIDE/Commissie (T-348/04, Jurispr. blz. II-625), heeft het Gerecht deze positieve beschikking nietig verklaard, op grond dat de Commissie ten eerste blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door voor de periode vóór 1 november 1993 artikel 87, lid 3, sub d, EG toe te passen in plaats van de regels van materieel recht die in die periode van kracht waren, en ten tweede een kennelijk beoordelingfout had gemaakt bij het onderzoek van de verenigbaarheid van de litigieuze steun.

Op 8 april 2009 heeft de Commissie een besluit genomen tot uitbreiding van de in 1996 gestarte formele onderzoeksprocedure, ten teken van haar twijfels inzake de verenigbaarheid van de betrokken steun in het licht van het arrest van het Gerecht van 15 april 2008, SIDE/Commissie, reeds aangehaald, en om de Franse Republiek, de ontvanger van de steun en de andere betrokken partijen in staat te stellen zich nogmaals uit te spreken voordat een definitieve beschikking werd vastgesteld.

Bij vonnis van 25 april 2009 heeft het tribunal de commerce te Parijs, gelet op de financiële situatie van CELF, surseance van betaling verleend aan deze onderneming voor een periode van zes maanden.

Bij vonnis van 9 september 2009 heeft deze rechtbank, na te hebben geconstateerd dat geen sprake was van een akkoord maar wel van passiva die het uitzicht op een plan voor voortzetting van de bedrijfsactiviteit uitsloten, het faillissement van CELF uitgesproken en een curator benoemd.

Volgens de informatie die het Hof tijdens de mondelinge behandeling is meegedeeld, is CELF na dit laatste vonnis gestopt met haar activiteiten.

CELF en de Ministre de la Culture et de la Communication zijn bij de Conseil d'État opgekomen tegen het arrest van 5 oktober 2004 van de Cour administrative d'appel te Parijs, waarin de Franse Staat op vordering van SIDE werd gelast om binnen een termijn van drie maanden te rekenen vanaf de betekening van het arrest over te gaan tot terugvordering van de steun die aan CELF was betaald ter zake van de uitvoering van kleine bestellingen van boeken geplaatst door in het buitenland gevestigde boekhandels, op straffe van een dwangsom van 1 000 EUR per dag vertraging.

In het kader van deze beroepen hebben verzoeksters met name betoogd dat de Cour administrative d'appel te Parijs in casu had moeten oordelen dat de erkenning door de Commissie van de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt in de weg stond aan de verplichting tot terugvordering ervan, welke verplichting in beginsel voortvloeit uit de onrechtmatigheid van de uitvoering van de steunmaatregelen door de lidstaat in strijd met artikel 88, lid 3, EG.

Bij arrest van 29 maart 2006 heeft de Conseil d'État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

In antwoord op deze vragen heeft het Hof, bij arrest van 12 februari 2008, CELF en Ministre de la Culture et de la Communication (C-199/06, Jurispr. blz. I-469, hierna: ‘arrest CELF I’), voor recht verklaard:

Op basis van deze antwoorden heeft de Conseil d'État bij arrest van 19 december 2008, de Ministre de la Culture et de la Communication gelast om over te gaan tot invordering bij CELF van rente over de onwettige steun over de periodes tussen:

Inzake de terugvordering van de hoofdsom van de betaalde steun, was hij van oordeel dat de beslechting van het geding wegens de nieuwe nietigverklaring die het Gerecht nà het arrest CELF I had uitgesproken in zijn arrest van 15 april 2008, SIDE/Commissie, reeds aangehaald, afhing van een uitlegging van het gemeenschapsrecht.

De Conseil d'État heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale rechter bij wie op basis van artikel 88, lid 3, EG een beroep strekkende tot terugvordering van onwettige staatsteun aanhangig is gemaakt, zijn uitspraak in deze zaak mag aanhouden totdat de Commissie zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt nadat een eerdere positieve beschikking is nietigverklaard.

In de punten 61 en 63 van het arrest CELF I heeft het Hof benadrukt dat:

Hieruit volgt dat een situatie als die in het hoofdgeding, analoog is aan een situatie waarin de nationale rechter zou zijn aangezocht op basis van artikel 88, lid 3, EG, zonder enige voorafgaande vaststelling van een beschikking door de Commissie inzake de verenigbaarheid van de onderzochte steun.

Opgemerkt dient echter te worden dat nationale rechterlijke instanties, hangende de eindbeslissing van de Commissie, de rechten van de justitiabelen dienen te beschermen tegen een eventuele schending, door de nationale autoriteiten, van het in artikel 88, lid 3, EG neergelegde verbod (arrest CELF I, punt 38).

Dienaangaande heeft het Hof, in het arrest van 11 juli 1996, SFEI e.a. (C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punten 44 en 50 tot en met 53), in wezen reeds geoordeeld dat:

Het Hof heeft aldus benadrukt dat de nationale rechter de verplichting heeft om de behandeling van verzoeken om vrijwaringsmaatregelen niet op te schorten.

Artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG is bedoeld om er preventief voor te zorgen dat een onverenigbare steunmaatregel nooit tot uitvoering zal worden gebracht. De aldus bij wege van voorzorg vastgestelde regeling is derhalve bedoeld om ervoor te zorgen dat enkel verenigbare steunmaatregelen tot uitvoering worden gebracht. Teneinde deze doelstelling te bereiken, wordt de uitvoering van een voorgenomen steunmaatregel opgeschort totdat de twijfel omtrent de verenigbaarheid ervan is weggenomen door de eindbeschikking van de Commissie (arrest CELF I, punten 47 en 48).

De taak van de nationale rechter bestaat er derhalve in maatregelen op te leggen die de onwettigheid van de uitvoering van steunmaatregelen kunnen opheffen, zodat de ontvanger niet vrijelijk kan blijven beschikken over de steun in de periode die resteert tot de beschikking van de Commissie.

Een besluit om de uitspraak aan te houden leidt, de facto, tot hetzelfde resultaat als een besluit om het verzoek om vrijwaringsmaatregelen af te wijzen. Dit leidt er namelijk toe dat voorafgaand aan de beschikking van de Commissie geen enkele uitspraak wordt gedaan over de gegrondheid van deze vordering. Dit besluit komt erop neer dat het voordeel van een steunmaatregel wordt gehandhaafd gedurende de verbodsperiode om de maatregel uit te voeren, hetgeen onverenigbaar is met het doel zelf van artikel 88, lid 3, EG en deze bepaling van haar nuttige werking berooft.

De nationale rechter kan de uitspraak dan ook niet aanhouden zonder artikel 88, lid 3, EG, in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel van de geldende nationale procedures, van zijn nuttige werking te beroven.

De nietigverklaring door de gemeenschapsrechter van een eerste positieve beschikking van de Commissie kan geen rechtvaardiging vormen voor een andere oplossing, die zou zijn ingegeven door de overweging dat de Commissie de steunmaatregel in dit geval later opnieuw verenigbaar zou kunnen verklaren.

De doelstelling van artikel 88, lid 3, EG is duidelijk ingegeven door de overweging dat tot het moment dat de Commissie een nieuwe beschikking vaststelt, niet mag worden voorondersteld dat deze een positieve inhoud zal hebben.

De verplichting om onverwijld te beslissen over het verzoek tot vrijwaringsmaatregelen, dwingt de aangezochte rechter niet om dergelijke maatregelen daadwerkelijk op te leggen.

Een verplichting om vrijwaringsmaatregelen op te leggen bestaat slechts indien aan de voorwaarden die dergelijke maatregelen rechtvaardigen is voldaan, namelijk dat vaststaat dat de maatregel als staatsteun kan worden gekwalificeerd, de steunmaatregel op het punt staat te worden uitgevoerd of is uitgevoerd, en geen buitengewone omstandigheden zijn geconstateerd die zich tegen een terugvordering verzetten. Indien niet aan deze voorwaarden is voldaan, moet de nationale rechter het verzoek afwijzen.

Bij zijn uitspraak over het verzoek kan de nationale rechter de teruggave van de steun met rente of, zoals de Commissie heeft gesuggereerd in punt 62 van haar mededeling over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties (PB 2009, C 85, blz. 1), de storting van de gelden op een geblokkeerde rekening gelasten, zodat de ontvanger hierover niet kan blijven beschikken, onverminderd de betaling van rente over de periode tussen de vervroegde uitvoering van de steunmaatregel en de storting op deze geblokkeerde rekening.

Door een enkele veroordeling tot betaling van rente over de bedragen die in de boeken van de onderneming blijven staan, wordt de standstillverplichting in artikel 88, lid 3, EG in dit stadium echter niet nageleefd. Het staat namelijk geenszins vast dat een onderneming die op onwettige wijze staatsteun heeft ontvangen anders tegen normale marktvoorwaarden bij een financiële instelling een lening van eenzelfde bedrag had kunnen krijgen en aldus vóór de beschikking van de Commissie over dit bedrag had kunnen beschikken.

Uiteindelijk bestaat de eerste verplichting van de nationale rechter erin om, positief dan wel negatief, uitspraak te doen.

Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord dat een nationale rechter bij wie een verzoek tot terugvordering van onwettige staatsteun aanhangig is gemaakt op basis van artikel 88, lid 3, EG, zijn uitspraak op dit verzoek niet mag aanhouden totdat de Commissie zich heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt na de nietigverklaring van een eerdere positieve beschikking.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de vaststelling door de Commissie van drie opeenvolgende beschikkingen waarin een steunmaatregel verenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt, waarna deze beschikkingen door de gemeenschapsrechter nietig zijn verklaard, op zich een buitengewone omstandigheid vormt op grond waarvan de verplichting voor de ontvanger om deze steunmaatregel terug te betalen kan worden beperkt, indien deze maatregel is uitgevoerd in strijd met artikel 88, lid 3, EG.

Er zij aan herinnerd dat het Hof in het arrest CELF I de mogelijkheid heeft voorbehouden om uitzonderlijke omstandigheden in aanmerking te nemen bij het onderzoek naar de omvang van de verplichting om de onwettigheid van een steunmaatregel op te heffen, ook wanneer deze verplichting wordt beperkt tot de betaling van rente.

In punt 65 van dit arrest heeft het Hof de mogelijkheid erkend dat de ontvanger van onrechtmatig verleende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid ervan konden wettigen, en zich bijgevolg tegen de terugbetaling ervan kan verzetten.

Het Hof heeft in die zin uitspraak gedaan in het licht van een situatie in het hoofdgeding, waarin de Commissie reeds drie positieve beschikkingen had vastgesteld, waarvan twee waren nietigverklaard.

Het Hof heeft in wezen echter onmiddellijk benadrukt dat bij de ontvanger van de steunmaatregel geen rechtmatig vertrouwen kan ontstaan door een positieve beschikking van de Commissie indien ten eerste binnen de beroepstermijnen tegen deze beschikking is opgekomen en deze vervolgens nietig is verklaard door de gemeenschapsrechter, en, ten tweede, zolang de beroepstermijn niet is verstreken, of, in geval van beroep, zolang de gemeenschapsrechter niet definitief uitspraak heeft gedaan (arrest CELF I, punten 66-68).

Tot slot heeft het Hof verklaard dat het antwoord op de vraag is gegeven uit het oogpunt van een procedurele situatie zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde was (arrest CELF I, punt 69).

Deze motivering was bijgevolg aldus opgebouwd dat werd gesuggereerd dat drie positieve beschikkingen waartegen vervolgens binnen de termijnen beroep tot nietigverklaring was ingesteld, waarvan de eerste twee waren toegewezen en de derde nog aanhangig was, geen buitengewone omstandigheid vormden.

Uit de formulering van de tweede vraag die in de onderhavige zaak is gesteld, blijkt dat de verwijzende rechter daarentegen geneigd is aan te nemen dat een opeenvolging van drie positieve beschikkingen een buitengewone omstandigheid kan vormen.

Op de datum van de uitspraak van het arrest CELF I had de Commissie de drie positieve beschikkingen echter al vastgesteld.

Voorafgaand aan het tweede verwijzingsarrest heeft zich één enkele nieuwe gebeurtenis voorgedaan, namelijk de nietigverklaring van de derde positieve beschikking bij arrest van het Gerecht van 15 april 2008, SIDE/Commissie, reeds aangehaald.

Een dergelijke gebeurtenis kan op zichzelf geen gewettigd vertrouwen doen ontstaan en een buitengewone omstandigheid vormen. De weinig gangbare opeenvolging van drie nietigverklaringen drukt in beginsel de moeilijkheid van de zaak uit en doet bij de steunontvanger veel eerder de twijfels toenemen wat de verenigbaarheid van de litigieuze staatsteun betreft, dan dat zij gewettigd vertrouwen doet ontstaan.

Zeker kan worden erkend dat een opeenvolging van drie beroepen die leiden tot drie nietigverklaringen tekenend is voor een zeer zeldzame situatie. Dergelijke omstandigheden passen niettemin in de normale rechtspleging, die rechtssubjecten die van mening zijn dat zij de gevolgen ondergaan van de onwettigheid van een steunmaatregel de mogelijkheid biedt om beroep in te stellen tot nietigverklaring van de opeenvolgende beschikkingen, die naar hun mening de oorzaak van die situatie zijn.

In een situatie als die in het hoofdgeding kan het bestaan van een buitengewone omstandigheid evenmin worden aanvaard uit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel, daar het Hof, in wezen, reeds heeft geoordeeld dat, zolang de Commissie geen goedkeuringsbeschikking heeft vastgesteld en de termijn voor beroep tegen een dergelijke beschikking niet is verstreken, de ontvanger over de rechtmatigheid van de voorgenomen steun geen zekerheid heeft, zodat noch op het beginsel van gewettigd vertrouwen, noch op dat van de rechtszekerheid een beroep gedaan kan worden (zie arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie, C-91/01, Jurispr. blz. I-4355, punt 66).

Tot slot kan het bestaan van een buitengewone omstandigheid in een situatie als die in het hoofdgeding niet worden aanvaard uit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel. De ongedaanmaking van onrechtmatige steun door middel van terugvordering is het logische gevolg van de vaststelling van de onwettigheid ervan, zodat de terugvordering van deze steun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet kan worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de bepalingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun (zie met name arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie, C-298/00 P, Jurispr. blz. I-4087, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Derhalve dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat de vaststelling door de Commissie van drie opeenvolgende beschikkingen waarin steun verenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt, die vervolgens door de gemeenschapsrechter nietig zijn verklaard, op zichzelf geen buitengewone omstandigheid kan vormen op grond waarvan de verplichting voor de ontvanger tot terugbetaling van de steun kan worden beperkt, indien deze in strijd met artikel 88, lid 3, EG tot uitvoering is gebracht.