HvJ EU, 26-11-2014, nr. C-103/12, nr. C-165/12

Volgens de tweede volzin van artikel 3, lid 5, VEU draagt de Unie bij tot de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht. Artikel 21, lid 1, VEU bepaalt voorts dat het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de naleving van de beginselen van het internationale recht.

Artikel 17, lid 2, VEU bepaalt het volgende:

Artikel 47 VEU luidt: ‘De Unie bezit rechtspersoonlijkheid’.

Artikel 3, lid 1, sub d, VWEU omschrijft ‘de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid’ als een gebied waarop de Unie exclusieve bevoegdheid heeft. Volgens artikel 4, lid 2, VWEU bestaat op het gebied van de ‘landbouw en visserij, met uitsluiting van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee’, een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten.

Volgens artikel 38, lid 1, VWEU ‘bepaalt [de Unie] een gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid en voert dat uit’. In die bepaling wordt voorts toegelicht dat verwijzingen naar het ‘gemeenschappelijk landbouwbeleid’ en naar de ‘landbouw’, ‘worden geacht tevens te gelden als verwijzing naar de visserij, met inachtneming van de bijzondere kenmerken van de visserijsector’.

Artikel 43, leden 2 en 3, VWEU6. luidt:

Artikel 218 VWEU regelt de procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van internationale overeenkomsten:

Wanneer de Raad op voorstel van de Commissie besluit, bepaalt artikel 293, lid 1, VWEU dat de Raad ‘dat voorstel slechts met eenparigheid van stemmen [kan] wijzigen, behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 294, leden 10 en 13, artikel 310, artikel 312, artikel 314 en artikel 315, tweede alinea’.

Volgens artikel 296, tweede alinea, VWEU worden ‘[r]echtshandelingen […] met redenen omkleed en verwijzen naar de voorstellen, initiatieven, aanbevelingen, verzoeken of adviezen waarin de Verdragen voorzien’.

Artikel 263 VWEU verklaart het Hof bevoegd om de wettigheid na te gaan van de handelingen van de Raad wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid. Artikel 264 VWEU preciseert de rechtsgevolgen van een succesvol beroep tot nietigverklaring:

In artikel 352 VWEU is bepaald:

Verordening nr. 2371/2002 (hierna: ‘basisverordening van 2002’)9. werd vastgesteld op de grondslag van artikel 37 EG — de voorloper van artikel 43 VWEU, dat regels gaf voor de vaststelling van maatregelen voor de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (dat volgens artikel 32, lid 1, EG ook de visserij omvat). Die verordening betrof de (toenmalige) communautaire regeling voor de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

Artikel 1, lid 1, van de basisverordening van 2002 bepaalde dat het gemeenschappelijk visserijbeleid ‘[…] betrekking [heeft] op de instandhouding, het beheer en exploitatie van levende aquatische hulpbronnen en de aquacultuur en op de verwerking en afzet van visserij- en aquacultuurproducten voor zover deze activiteiten worden uitgeoefend op het grondgebied van de lidstaten of in de communautaire wateren[10.] of door communautaire vissersvaartuigen of door onderdanen van de lidstaten, onverminderd de primaire verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat’. Volgens artikel 1, lid 2, voorziet het gemeenschappelijk visserijbeleid in coherente maatregelen met betrekking tot:

Artikel 2 droeg het opschrift ‘Doelstellingen’. Volgens artikel 2, lid 1, eerste alinea, ‘garandeert [het gemeenschappelijk visserijbeleid] een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt’.11.

Artikel 3, sub m, definieerde ‘vangstbeperking’ als ‘een kwantitatieve beperking van de hoeveelheden van een bestand of groep bestanden die in een bepaalde periode worden aangeland […]’. Een ‘vangstmogelijkheid’ was in artikel 3, sub q, gedefinieerd als ‘een gekwantificeerd legaal recht om te vissen, in termen van vangsten en/of visserij-inspanning’.

Voor het bereiken van de in artikel 2, lid 1, genoemde doelstellingen bepaalde artikel 4, lid 1, dat ‘[…] de Raad communautaire maatregelen vast[stelt] waarbij de toegang tot wateren en hulpbronnen en de duurzame uitoefening van visserijactiviteiten worden geregeld’. Artikel 4, lid 2, gaf enkele voorbeelden van dergelijke maatregelen, waaronder het bepalen van streefniveaus voor de duurzame exploitatie van bestanden, het beperken van vangsten en het vaststellen van het aantal en het type vissersvaartuigen die zijn gemachtigd om te vissen.12. De artikelen 5 en 6 gaven een omschrijving van maatregelen van de Raad op het gebied van respectievelijk herstel- en beheersplannen.

Hoofdstuk IV omvatte ‘Regels inzake de toegang tot wateren en hulpbronnen’. Artikel 20 betrof de toewijzing van de vangstmogelijkheden:

Verordening nr. 1006/2008 van de Raad (hierna: ‘verordening inzake vismachtigingen’)13. is onder meer van toepassing op de machtiging van vissersvaartuigen van derde landen om in de communautaire wateren visserijactiviteiten te verrichten.14.

Artikel 2 definieert sub a een ‘overeenkomst’ als een ‘visserijovereenkomst die is gesloten of waarvoor een voorlopige toepassing is aangenomen overeenkomstig [artikel 218 VWEU]’, sub c ‘visserijactiviteiten’ als ‘het vangen, aan boord houden, verwerken of overladen van vis’ en sub h ‘vismachtiging’ als het ‘recht om visserijactiviteiten te verrichten gedurende een bepaalde periode, in een bepaald gebied of voor een bepaalde soort van visserij’.

Volgens artikel 18, lid 1, sub a, mogen vissersvaartuigen van derde landen visserijactiviteiten in de communautaire wateren verrichten op voorwaarde dat een vismachtiging voor die vaartuigen is afgegeven overeenkomstig het betrokken hoofdstuk van de verordening inzake vismachtigingen. Zij mogen tevens aanlanden, overladen in havens of vis verwerken op voorwaarde dat zij daarvoor tevoren een machtiging hebben gekregen van de lidstaat in de wateren waarvan de activiteit zal plaatsvinden (artikel 18, lid 1, sub b).

Artikel 20, lid 1, bepaalt dat de Commissie de aanvragen voor vismachtigingen onderzoekt rekening houdend met de aan het derde land toegekende vangstmogelijkheden, en die vismachtigingen afgeeft overeenkomstig de door de Raad vastgestelde maatregelen en met inachtneming van de in de overeenkomst vastgestelde bepalingen. De criteria om voor een vismachtiging in aanmerking te komen zijn geregeld in artikel 21. In artikel 21, sub a, is met name bepaald dat vissersvaartuigen van derde landen ‘voor een vismachtiging krachtens de betrokken overeenkomst in aanmerking [moeten] komen en, in voorkomend geval, [moeten] zijn opgenomen in de lijst van vaartuigen waarvoor gemeld is dat zij visserijactiviteiten zullen uitvoeren krachtens die overeenkomst’. Volgens artikel 22 moeten vissersvaartuigen van derde landen waarvoor een vismachtiging is afgegeven voldoen aan de bepalingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid inzake instandhoudings- en controlemaatregelen, aan andere bepalingen inzake de visserij door communautaire vissersvaartuigen in de visserijzone waar zij hun activiteiten verrichten, en aan de bepalingen van de betrokken visserijovereenkomst.

Vangstmogelijkheden worden vastgesteld en toegewezen bij zogenoemde ‘TAC-verordeningen’ — waarbij ‘TAC’ staat voor ‘total allowed catch’ [totaal toegestane vangsten], dat wil zeggen, de hoeveelheid van elk visbestand die elk jaar mag worden gevangen en aangeland. Ik zal in deze procedure verwijzen naar de TAC-verordeningen tot vaststelling van de vangstmogelijkheden voor Venezolaanse vaartuigen in wateren van de EU voor respectievelijk 2010, 2011 en 2012, te weten verordening nr. 53/2010 (hierna: ‘TAC-verordening van 2010’)15., verordening nr. 57/2011 (hierna: ‘TAC-verordening van 2011’)16. en verordening nr. 44/2012 (hierna: ‘TAC-verordening van 2012’).17. Deze verordeningen waren alle gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU en stelden de vangstmogelijkheden vast voor zowel vaartuigen van de EU als vaartuigen van derde landen die in EU-wateren vissen.18.

Punt 30 van de considerans van de TAC-verordening van 2012 verwijst uitdrukkelijk naar de verklaring: ‘Op 16 december 2011 heeft de [Europese] Unie met betrekking tot [Venezuela] een verklaring afgelegd over het toekennen van vangstmogelijkheden in de EU-wateren aan vissersvaartuigen die onder de vlag van Venezuela varen in de [EEZ] voor de kust van Frans-Guyana. Er moeten voor Venezuela vangstmogelijkheden worden vastgesteld voor het vissen op snappers in EU-wateren.’19.

Bijlage VIII bij elke verordening preciseert het maximumaantal vismachtigingen voor vaartuigen van derde landen die in EU-wateren vissen.20. Bijlage VIII stelt voorts voorwaarden aan de afgifte, namelijk dat moet worden aangetoond dat er een geldig contract bestaat tussen de eigenaar van het vaartuig en een in het departement Frans-Guyana gevestigd verwerkingsbedrijf.

In geen van beide zaken is gesteld dat het Venezolaanse vaartuigen niet had moeten worden toegestaan in de wateren van de Unie te vissen. Alle partijen hebben gewezen op het feit dat voorafgaand aan de vaststelling van het besluit gedurende lange tijd zonder een uitdrukkelijke internationaalrechtelijke titel vismachtigingen aan Venezolaanse vaartuigen zijn verleend. Ik sluit niet uit dat deze praktijk tot gerechtvaardigde verwachtingen ten aanzien van de toegang heeft kunnen leiden. Dat dit als zodanig al gelijkstaat aan een overeenkomst lijkt niet waarschijnlijk, te meer daar de verklaring klaarblijkelijk is vastgesteld om het ontbreken van een internationale titel te verhelpen en, zoals de Commissie heeft opgemerkt, een eerdere poging om met Venezuela een overeenkomst te sluiten was mislukt.25. Hoe het ook zij, het gaat bij deze beroepen niet om de juridische kwalificatie en de wettigheid van die vroegere praktijk; ook hoeft het Hof geen uitspraak te doen over de vraag of die praktijk in overeenstemming was met internationaal recht. Het Parlement en de Commissie verzoeken het Hof in casu het besluit waarbij aan die toegang een formele rechtsgrondslag is gegeven, nietig te verklaren.

Ervan uitgaande dat het antwoord op de voorvraag, of de Unie uit hoofde van het internationale recht een eenzijdig bindende verklaring kan vaststellen, bevestigend is, rijzen vervolgens vragen betreffende de bevoegdheid. Dat een dergelijke handeling kan worden vastgesteld, wettigt immers nog niet de conclusie dat de Unie ingevolge het attributiebeginsel daartoe ook bevoegd is.26.

Indien bij het besluit een verklaring wordt vastgesteld die de vorm heeft van een extern optreden waarmee de Unie een internationaalrechtelijke verplichting op zich neemt, moet voor dat optreden een rechtsgrondslag bestaan. Als de vraag ‘wat kan de Unie doen?’ is beantwoord, luidt de volgende vraag ‘hoe moet de Unie dat doen?’.27. Deze vragen doen zich ook voor bij een intern optreden. Het is mogelijk dat één enkele bepaling het antwoord op beide vragen geeft, maar dat zal niet altijd het geval zijn.

In artikel 218 VWEU is bepaald hoe de Unie zich door een internationale overeenkomst kan verbinden op een gebied dat tot haar (exclusieve of met de lidstaten gedeelde) bevoegdheid behoort. Ten aanzien van één fase in die procedure — de betrokkenheid van het Parlement — moet mogelijk ook worden gekeken naar de regels voor de vaststelling van een interne maatregel op een bepaald gebied. De Verdragen zwijgen echter over de procedure voor het formuleren van een eenzijdig bindende verklaring. Kan de Unie dus met betrekking tot een kwestie waarin zij anderszins tot extern optreden bevoegd is, gebruik maken van een eenzijdig bindende verklaring (waarbij zij internationaalrechtelijke verplichtingen aangaat)? Zo ja, hoe moet een dergelijke verklaring tot stand komen?

Hoewel het in beide zaken om de rechtsgrondslag en de procedure voor de vaststelling van het besluit gaat, zouden die vragen academisch zijn indien de Unie uit hoofde van de Verdragen (en, zoals ik nog zal toelichten, het internationale recht) geen verplichting jegens een derde staat28. zou kunnen aangaan via een eenzijdig bindend instrument — als dat tenminste de juiste kwalificatie is van de verklaring als bron van verplichtingen krachtens internationaal recht. Ingevolge artikel 47 VEU bezit de Unie rechtspersoonlijkheid en is zij dus handelingsbevoegd. Maar houdt dit ook in dat zij bevoegd is om een eenzijdig bindend instrument vast te stellen? Is dat het geval en is de Unie voor het overige bevoegd, welke procedures zijn dan van toepassing? Is de verklaring anderzijds een internationale overeenkomst of maakt zij daarvan deel uit, dan doet zich tevens de vraag voor in hoeverre artikel 218 VWEU van toepassing is op een aldus tot stand gekomen overeenkomst. Deze achterliggende principiële kwesties vormen weliswaar niet de basis van een specifiek middel, maar zijn niettemin in sommige schriftelijke opmerkingen aangestipt en ter terechtzitting nader onderzocht. Zij zijn van invloed op de rechtsgrondslag van het besluit, en met name of (en/of hoe) artikel 218 VWEU van toepassing is.

Laat ik om te beginnen de vraag ontleden of de verklaring naar internationaal recht een eenzijdig bindend instrument is, dan wel een internationale overeenkomst. Is zij een eenzijdig bindend instrument en is een internationale organisatie29. ingevolge het internationale recht niet bevoegd om via een dergelijk instrument verplichtingen aan te gaan, dan dient het Unierecht het internationale recht op dat punt te eerbiedigen.30. Sluit het internationale recht die bevoegdheid niet uit, dan omvatten de voorwaarden voor de formulering en vaststelling van zo'n verklaring ook die welke voortvloeien uit de voor die internationale organisatie geldende interne regels — in dit geval, het Unierecht. In deze procedure doen zich derhalve vragen voor die het raakvlak van het internationale recht en het Unierecht betreffen.

In hun schriftelijke opmerkingen gaan alle partijen er kennelijk vanuit dat de verklaring een eenzijdig bindend instrument is dat beoogt rechtsgevolgen te hebben. Ter terechtzitting is partijen naar de status van de verklaring in het internationale recht gevraagd. Het Parlement, ondersteund door de Spaanse regering, heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de verklaring een eenzijdig bindend instrument is dat dezelfde gevolgen heeft als een internationale overeenkomst. Tegen het einde van de mondelinge behandeling leek het Parlement echter te stellen dat een internationale overeenkomst tot stand is gekomen. De Spaanse regering heeft daarentegen haar standpunt dat de verklaring geen internationale overeenkomst is, gehandhaafd. Ook de Commissie meent dat de verklaring een eenzijdig bindend instrument is. Zij heeft bevestigd dat voorafgaand aan de vaststelling van het voorstel voor het besluit geen onderhandelingen met Venezuela hebben plaatsgevonden (en dus geen machtiging tot het openen van onderhandelingen in de zin van artikel 218 VWEU is gevraagd). Venezuela heeft de ontvangst van het besluit, nadat het was vastgesteld, bevestigd en een aanvraag voor vismachtigingen ingediend. De Commissie heeft opgemerkt dat niet met zekerheid kan worden gesteld dat daardoor een internationale overeenkomst tot stand is gekomen. De Franse regering is van mening dat artikel 218 VWEU hoe dan ook van toepassing is. De Raad, tot slot, lijkt te aanvaarden dat de verklaring een eenzijdig bindend instrument is. Hij heeft overigens ook opgemerkt dat de verklaring tevens een bestanddeel is van een internationale overeenkomst, waarmee Venezuela zich nadien akkoord heeft verklaard door een aanvraag voor vismachtigingen in te dienen.

Geen van de partijen ter terechtzitting kon een voorbeeld geven van andere door de Unie of andere intergouvernementele organisaties vastgestelde eenzijdig verbindende instrumenten.

Het is — laat ik het neutraal formuleren — wat vreemd dat het besluit kennelijk overeenkomstig artikel 218, lid 6, VWEU is vastgesteld, maar dat geen van de betrokken instellingen precies weet waarom en waarop die procedure is toegepast.

Er zijn volgens mij twee opties: de verklaring is hetzij een eenzijdig bindend instrument, hetzij een eenzijdige verklaring die alleen rechtsgevolgen beoogt te hebben wanneer zij nadien wordt aanvaard door de derde staat ten gunste waarvan zij is gedaan (in welk geval de verklaring slechts één kant van een internationale overeenkomst is).

Laat ik beginnen met de inhoud en de doelstellingen van de verklaring.31.

Uit de titel van de verklaring blijkt dat zij is gericht tot Venezuela en als voorwerp heeft de toekenning van vangstmogelijkheden in wateren van de EU aan Venezolaanse vaartuigen. Ik lees punt 1 zo, dat de verklaring zelf geen vismachtigingen verleent. In plaats daarvan verbindt de Unie zich in dat punt ertoe ‘[…] voor een beperkt aantal [Venezolaanse vaartuigen] vismachtigingen af [te geven] […] mits daarbij aan de in deze verklaring vervatte voorwaarden is voldaan’, met name die in de punten 2 en 3. Zo dienen volgens punt 2 gemachtigde Venezolaanse vaartuigen de bepalingen na te leven van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Unie inzake instandhoudings- en controlemaatregelen en de andere bepalingen van de Unie inzake de visserij in wateren van de EU. Punt 3 betreft vervolgens drie specifieke verplichtingen, namelijk de naleving van het Unierecht met betrekking tot

Centraal in de verklaring staat dus de verbintenis van de Unie om aan een (niet gespecificeerd aantal) Venezolaanse vaartuigen toegang te verlenen tot haar wateren om aldaar bepaalde (niet gespecificeerde soorten) visbestanden te vangen en een (niet gespecificeerd) aandeel van de vangsten in haven in Frans-Guyana aan te landen.

Niets in de tekst van de verklaring wijst erop dat de rechtsgeldigheid van die verbintenis afhankelijk is van de aanvaarding door Venezuela. Ook legt de verklaring Venezuela geen verplichtingen op zonder haar instemming. Gemachtigde vaartuigen moeten het Unierecht naleven om hun machtigingen te kunnen benutten; dat maakt echter de verbintenis van de Unie in de verklaring niet afhankelijk van de voorwaarde dat Venezuela een verplichting nakomt.32. Er is ook niets in de tekst van de verklaring zelf wat erop wijst dat zij louter uitdrukking geeft aan een bestaande overeenkomst tussen de Unie en Venezuela.

In punt 4 behoudt de Unie zich het recht voor te allen tijde door middel van een unilaterale verklaring de in de verklaring belichaamde verbintenis in te trekken.33.

De verklaring is dus een door de Unie afgegeven instrument dat beoogt internationaalrechtelijke rechtsgevolgen te hebben en een basis te vormen waarop Venezolaanse vaartuigen zich kunnen beroepen om vismachtigingen aan te vragen. Noch uit die kenmerken, noch uit het feit dat de handeling als ‘verklaring’ is aangeduid, blijkt echter of de verklaring een eenzijdig bindend instrument naar internationaal recht of een bestanddeel van een internationale overeenkomst is.

Volgens internationaal recht kan een internationale overeenkomst tot stand komen via een eenzijdig instrument dat uitdrukking geeft aan de intentie om zich te committeren aan een reeds gedaan aanbod, of dat een aanbod is dat vervolgens wordt aanvaard. De definitie van ‘verdrag’ in de verdragen van Wenen van 1969 en 198634. bestrijkt weliswaar niet alle mogelijke soorten internationaalrechtelijke verdragen35., maar is wel voldoende ruim om ook verdragen te omvatten die op deze wijze worden gesloten. Volgens die definitie kan een verdrag dus in twee of meer samenhangende instrumenten zijn belichaamd.

Het Unierecht maakt in lijn daarmee evenmin onderscheid tussen overeenkomsten op grond van hun wijze van sluiting. Artikel 218, lid 7, VWEU voorziet alleen in een vereenvoudigde procedure voor wijzigingen van een overeenkomst. Het komt mij voor dat wanneer de Unie de bevoegdheid heeft om over een internationale overeenkomst te onderhandelen en deze te sluiten, de Verdragen de Unie toestaan die bevoegdheid uit te oefenen door middel van sluiting van iedere soort overeenkomst die onder de definitie van ‘verdrag’ in de zin van de verdragen van Wenen van 1969 en 1986 valt (en misschien ook soorten die niet door die definities worden bestreken).36.

In de voorliggende procedures heb ik echter geen enkel bewijs gezien van Venezuela's intentie om door de verklaring te worden gebonden. Toen Venezuela de vismachtigingen aanvroeg, heeft zij volgens mij niet ‘ingestemd met’ het aanbod van de Unie met de bedoeling daaraan te worden gebonden als was het een overeenkomst. Zij ging daarbij veeleer in goed vertrouwen af op de door de Unie in de verklaring gedane toezegging, die vervolgens in de (op dat moment al vastgestelde) TAC-verordening van 2012 is bevestigd. Het feit dat de verklaring de beoogde rechtsgevolgen had en aldus ten gunste van Venezuela strekte, volstaat niet als basis voor de conclusie dat Venezuela instemde met gebondenheid aan de verklaring alsof het een overeenkomst tussen haar en de Unie betrof. Ook de loutere ontvangst van de kennisgeving van de verklaring of de daaropvolgende navraag van Venezuela naar de gevolgen van de procedure voor het Hof kan niet een zodanige basis bieden. Indien het besluit juist was bedoeld te voorzien in een internationale titel voor de toegang tot de wateren van de Unie voordat de vangstmogelijkheden konden worden vastgesteld en machtigingen konden worden verstrekt, zou ook een overeenkomst die pas tot stand kwam toen Venezuela de vismachtigingen aanvroeg nadat de vangstmogelijkheden waren vastgesteld, niet aan dat doel voldoen.

Indien het bovendien alleen de bedoeling was in de verklaring een aanbod te formuleren, had de Commissie de Raad overeenkomstig artikel 218, lid 3, VWEU voorafgaand aan de onderhandelingen (waarvan de formulering van zo'n aanbod deel zou uitmaken) om goedkeuring moeten verzoeken. De Raad had dan ingevolge artikel 218, lid 6, VWEU opnieuw in actie moeten komen na de totstandkoming van het verdrag, dat wil zeggen nadat Venezuela het aanbod had aanvaard en na (naargelang het geval) goedkeuring dan wel advies van het Parlement.

Indien de verklaring geen bestanddeel van een internationale overeenkomst is, is zij dan een naar internationaal recht en Unierecht toegestaan eenzijdig bindend instrument?

In het internationale recht kunnen eenzijdige instrumenten verschillende vormen aannemen en verschillende functies en juridische (en/of politieke) gevolgen hebben. Zo kunnen verklaringen worden gebruikt om nieuwe staten te erkennen, een politieke uitspraak te doen, de rechtsmacht van een gerecht te erkennen of een uitlegging vast te leggen op een wijze die voldoet aan de voorwaarden voor erkenning als bewijs van een regeling van internationaal gewoonterecht. In de onderhavige procedures gaat het om een eenzijdige verklaring in schriftelijke vorm, waarbij de Unie uit hoofde van het internationale recht verplichtingen ten gunste van een derde staat aanvaardt.37.

Dat staten een dergelijke verklaring kunnen vaststellen, is in het internationale recht niet betwist38., ook al is de status van bepaalde voorwaarden die een dergelijke verklaring bindend maken nog niet uitgemaakt of bevestigd in het internationaal gewoonterecht. Of andere rechtspersonen en met name internationale organisaties die bevoegdheid hebben, is bij mijn weten nog niet door een internationaal hof of gerecht beoordeeld of door de International Law Commission (hierna: ‘ILC’) van de Verenigde Naties nader onderzocht.

Internationale organisaties kunnen net als staten rechtspersoonlijkheid bezitten. Anders dan staten moet de bevoegdheid die uit die rechtspersoonlijkheid voortvloeit (expliciet of impliciet) aan de organisatie worden toegekend. Ik zie niet in waarom een internationale organisatie met internationale rechtspersoonlijkheid naar internationaal recht niet bevoegd zou zijn een eenzijdige verklaring vast te stellen met de bedoeling zich daardoor te binden, zolang de verdragen tot oprichting van die organisatie haar daartoe machtigen.39. Indien een internationale organisatie op grond daarvan bevoegd is internationale overeenkomsten te sluiten en zich daarbij jegens staten of andere internationale organisaties kan committeren (ongeacht de aard van de verbintenis en met name of deze wederkerig is), sluit het internationale recht in beginsel niet uit dat die organisatie gebondenheid aan die verbintenis kan aanvaarden door middel van een eenzijdige verklaring.

En ook al kunnen voor verschillende bronnen van verbintenissen specifieke voorwaarden gelden, bijvoorbeeld ten aanzien van hun totstandkoming, geldigheid en beëindiging, blijven de beginselen die daaraan ten grondslag liggen — met name het beginsel van de goede trouw en het beginsel van toestemming —echter dezelfde. De voorwaarden die in het internationale recht zijn ontwikkeld met betrekking tot onder andere de totstandkoming, geldigheid en intrekking van voor verklaringen van staten, kunnen daarom volgens mij ook toepassing vinden op verklaringen van een internationale organisatie, ook al kunnen bepaalde voorwaarden niet op precies dezelfde manier van toepassing zijn.

Om welke voorwaarden gaat het dan?

Wat volgens internationaal recht van belang is, is dat (mondeling of schriftelijk) duidelijk en specifiek40. de intentie wordt geformuleerd om internationaalrechtelijke rechtsgevolgen in het leven te roepen en daarmee dus ook verbintenissen voor de opsteller van de verklaring. Zo lang die intentie duidelijk is en openbaar wordt gemaakt, schrijft het internationale recht in het algemeen geen formele vereisten voor.41. De intentie moet worden bepaald aan de hand van de feitelijke inhoud van de verklaring en alle feitelijke omstandigheden waaronder de verklaring is vastgesteld42. en worden geuit door de autoriteit die bevoegd is om dergelijke verbindende verklaringen af te geven.43.

Deze benadering is ook terug te vinden in richtsnoer 1 van de ILC richtsnoeren, die luidt: ‘Verklaringen die publiekelijk zijn gedaan en uitdrukking geven aan de wil om te worden gebonden, kunnen juridische verbintenissen in het leven roepen.’44. Ofschoon de richtsnoeren niet bindend zijn en hun gezag en bestendigheid zich nog zullen moeten ontwikkelen, vormen zij mijns inziens een nuttige extrapolatie van de rechtspraak en de praktijk die staten volgen, met name wat het bindende karakter van eenzijdige verklaringen aangaat.45.

Uit het beginsel van de goede trouw volgt dan dat ‘[…] betrokken staten kennis kunnen nemen van eenzijdige verklaringen en daarin hun vertrouwen stellen, en kunnen verlangen dat de aldus in het leven geroepen verbintenis wordt nageleefd’.46. Dat beginsel is ook van toepassing op de omstandigheden waarin een eenzijdig bindende verklaring kan worden ingetrokken.

Overeenkomstig het beginsel dat een staat zonder zijn toestemming geen verplichtingen kunnen worden opgelegd47., kan een eenzijdig bindende verklaring voor andere staten echter geen verplichtingen in het leven roepen. Zo heeft het Internationaal Gerechtshof geoordeeld dat een eenzijdige verklaring bindend is wanneer ‘[…] niets in de zin van een tegenprestatie, noch een latere aanvaarding van de verklaring, of zelfs een antwoord of reactie van andere staten noodzakelijk is opdat de verklaring in werking treedt, daar een dergelijk vereiste niet zou stroken met de strikt eenzijdige aard van de rechtshandeling waarbij de verklaring van de staat is gedaan’.48.

In casu is de verklaring openbaar gemaakt via publicatie en kennisgeving aan Venezuela. Zoals gezegd geeft zij uitdrukking aan de intentie van de Unie om Venezuela vangstmogelijkheden toe te kennen en vismachtigingen te verlenen.49. Door middel van de verklaring stemt de Unie ermee in af te zien van uitoefening van haar soevereine recht als bedoeld in artikel 56, lid 1, sub a, van het Zeerechtverdrag om vaartuigen uit derde landen de toegang tot de EU-wateren te weigeren om aldaar te vissen. Die verbintenis als zodanig geeft Venezolaanse vaartuigen niet het recht om de EEZ van Frans-Guyana binnen te gaan en daar te vissen. Eerst moeten volgens het Unierecht en ook het internationale recht nadere beperkingen aan het recht om te vissen worden gesteld, met name door de vaststelling en verdeling van vangstmogelijkheden. Op basis daarvan kunnen vervolgens individuele vismachtigingen worden verleend.

Om bindend te zijn, moeten verklaringen worden afgelegd door een entiteit die daartoe ook bevoegd is. Of dat hier het geval is, hangt af van de bevoegdheid die de Unie heeft op grond van de Verdragen.

De Unie moet handelen binnen de grenzen van de haar door de lidstaten in de Verdragen verleende bevoegdheden.50. In verklaring nr. 24 betreffende de rechtspersoonlijkheid van de EU, gehecht aan de slotakte van de intergouvernementele conferentie die het verdrag van Lissabon heeft aangenomen, is bevestigd dat de rechtspersoonlijkheid ‘[…] de Unie geenszins machtigt wetgevend of anderszins op te treden buiten de bevoegdheden die de lidstaten haar in de Verdragen hebben toegedeeld’.51.

De Verdragen bevatten geen uitdrukkelijke machtiging voor het gebruik van eenzijdig bindende verklaringen in de externe betrekkingen van de Unie (op gebieden die onder de externe bevoegdheid van de Unie vallen). Zij machtigen de Unie daarentegen wel om verbintenissen aan te gaan ten gunste van derde staten en internationale organisaties door middel van een ‘internationale overeenkomst’. Artikel 218 VWEU verving artikel 300, lid 1, EG, dat weer artikel 228, lid 1, EEG had vervangen. In deze laatste twee bepalingen werd alleen het begrip ‘akkoord’ gebruikt in de beschrijving van de voor het onderhandelen over en sluiten van internationale overeenkomsten te volgen interne procedure. Het Hof heeft in advies 1/75 aangegeven dat de term ‘akkoord’ is gebruikt ‘in algemene zin […] ter aanduiding van elke door de volkenrechtelijke subjecten aangegane verbintenis met verbindende kracht, ongeacht de formele kwalificatie ervan’.52. In het arrest in zaak C-327/91, Frankrijk/Commissie, gebruikte het Hof ook de definitie van ‘verdrag’ gesloten tussen een internationale organisatie en een staat in de zin van artikel 2, lid 1, sub a, i, van het Verdrag van Wenen van 1986.53. Maar hoe ruim die definitie begrip ook is, het is evident dat een overeenkomst (in om het even welke context) een gemeenschappelijke wil van ten minste twee partijen impliceert. Daaronder valt dus niet het geval waarin de Unie uitdrukking geeft aan haar intentie om zich door haar verklaring te binden zonder dat de derde staat ten gunste waarvan die verklaring is gedaan, daarmee hoeft in te stemmen. Evenmin is het van toepassing op instrumenten waarbij geen bindende verplichtingen worden aangegaan.54.

Ik meen niettemin dat Unierechtelijk de Unie in beginsel met een eenzijdig bindende verklaring een internationaalrechtelijke verplichting op zich kan nemen. Ik kom tot dit standpunt in wezen op basis van dezelfde overwegingen55. die mij tot de conclusie hebben geleid dat het internationale recht niet uitsluit dat internationale organisaties eenzijdig bindende verklaringen kunnen afgeven.

Een van de essentiële kenmerken van de rechtspersoonlijkheid van de Unie is dat zij verplichtingen krachtens internationaal recht kan aangaan. Dit blijkt uitdrukkelijk uit de bepalingen in de Verdragen die op internationale overeenkomsten zien. Internationale overeenkomsten zijn één bron van dergelijke verplichtingen; eenzijdig bindende verklaringen een andere.

Ter ondersteuning trek ik voorts een parallel met de redenering van het Hof in het arrest AETR.56. In dat geval stond het ontbreken van een algemeen toepasselijke bepaling in het Verdrag ter afbakening van het onderhandelen over en sluiten van internationale overeenkomsten niet in de weg aan de vaststelling dat de Unie daartoe bevoegd was.57. In die zaak loste het Hof het zwijgen van de verdragstekst op door te kijken naar het algemene systeem van het (toenmalige) gemeenschapsrecht inzake de betrekkingen met derde landen.58. Het nam daarbij als uitgangspunt de rechtspersoonlijkheid van de (indertijd) Europese Economische Gemeenschap.59. Nog voordat het Hof aan de bespreking van het voorwerp van de overeenkomst toekwam, concludeerde het dat dit betekende dat ‘[…] de Gemeenschap in de buitenlandse betrekkingen contractuele bindingen met derde landen vermag aan te gaan […]’.60.

In dat deel van het arrest AETR heeft het Hof volgens mij aanvaard dat het begrip internationale rechtspersoonlijkheid moet worden uitgelegd aan de hand van de bevoegdheden die het internationale recht daaraan verbindt. Aangezien het internationale recht niet uitsluit dat een internationale organisatie bevoegd is om eenzijdige verklaringen af te geven en zich daardoor te binden, betekent het feit dat de Unie internationale rechtspersoonlijkheid heeft naar analogie dat zij op deze wijze internationaalrechtelijke verplichtingen op zich kan nemen.

Ik merk ook op dat de auteurs van de Europese conventie over de toekomst van Europa voor ogen hadden dat de Unie, door haar een volkenrechtelijk subject te maken, ‘[…] gebruik [zou kunnen] maken van alle internationale actiemiddelen (het recht om verdragen te sluiten, het gezantschapsrecht, het recht om klachten in te dienen of te procederen bij een internationaal gerecht, het recht toe te treden tot een internationale organisatie of tot een internationale overeenkomst, bijvoorbeeld het EVRM, het recht om immuniteiten te genieten) en haar eigen internationale verantwoordelijkheid op zich kan nemen’.61. Ik ben dan ook van mening dat de Unie eenzijdig bindende verklaringen kan vaststellen waarmee zij internationaalrechtelijke verplichtingen op zich neemt.

Op welke wijze dit moet gebeuren, is een kwestie van Unierecht.62.

Zoals gezegd, regelt artikel 218 VWEU de wijze waarop moet worden onderhandeld over verplichtingen die de Unie jegens derde staten (en andere internationale organisaties) bij internationale overeenkomst aangaat, en hoe die overeenkomsten moeten worden ondertekend en gesloten. In dat artikel zijn afzonderlijke regels gegeven voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, en zijn er twee bepalingen die geen betrekking hebben op het proces van onderhandeling, ondertekening en sluiting (artikel 218, leden 9 en 11, VWEU). Noch artikel 218 VWEU, noch een andere verdragsbepaling ziet uitdrukkelijk op de procedure voor het externe optreden van de Unie via een eenzijdig bindende verklaring.

Indien de Unie die bevoegdheid moet kunnen uitoefenen, kan het niet zo zijn dat er geen procedureregels van toepassing zijn. Anders zou steeds ter discussie staan wie bijvoorbeeld het initiatief kan nemen, welke instellingen een rol spelen en wie met wie wanneer moet praten. Procedurele waarborgen zijn ook nodig omdat een dergelijke, geldig vastgestelde eenzijdige verklaring de instellingen van de Unie bindt en daarmee voorrang kan hebben boven handelingen van de Unie.

Geen van de partijen in deze procedures heeft betoogd dat artikel 218 VWEU niet van toepassing is.

Ik vind de exacte procedurele basis voor een besluit waarbij een eenzijdig bindende verklaring wordt vastgesteld minder voor de hand liggen.

Dat de Verdragen voor een bepaalde vorm van extern optreden waarbij de Unie verbintenissen krachtens internationaal recht aangaat geen procedure voorzien, is niet uitzonderlijk. Historisch gezien sluiten de Verdragen aan bij de praktijk van de externe betrekkingen van de Unie en 's Hofs rechtspraak op dat gebied. Aangezien eenzijdig bindende verklaringen door internationale organisaties nagenoeg onbekend zijn, is het niet verrassend dat een afzonderlijke uitdrukkelijke procedure ontbreekt.

Een eerste mogelijke visie is dat de Unie, zolang een uitdrukkelijke procedurele basis ontbreekt, haar externe bevoegdheden niet kan uitoefenen via een eenzijdig verbindende verklaring. Het is aan de lidstaten de Verdragen te wijzigen. Het gevaar van deze benadering is dat dit impliceert dat de Unie zich slechts van vormen van extern optreden kan bedienen waarvoor specifieke proceduregels in de Verdragen bestaan. Dit zou de doeltreffendheid van het optreden van de Unie op internationaal vlak kunnen ondermijnen. De aan deze procedures ten grondslag liggende feiten illustreren dat risico. De Unie wilde de procedure voor onderhandelingen over en sluiting van een internationale overeenkomst vermijden om snel te kunnen inspelen op de noodzaak om de toegang tot haar wateren van een internationale titel te voorzien (en aldus te voldoen aan Unierecht en internationaal recht).

Het is niet aan het Hof proceduregels te formuleren waarvoor geen basis in de Verdragen bestaat. Maar wellicht zijn er andere mogelijkheden.

Een tweede optie is toepassing van artikel 352, lid 1, VWEU als rechtsgrondslag voor de te volgen procedure bij de vaststelling van een besluit tot goedkeuring van een eenzijdig bindende verklaring waarvan het voorwerp onder de (externe) bevoegdheid van de Unie valt. Dit zou dan fungeren als een soort standaardprocedure voor extern optreden van de Unie waarvoor de Verdragen geen procedureregels voorzien. De tekst van artikel 352, lid 1, VWEU als zodanig lijkt deze mogelijkheid niet uit te sluiten.63. Er kan een beroep op worden gedaan wanneer optreden van de Unie is vereist om een van de doelstellingen van de Verdragen te vervullen en de Verdragen niet anderszins in de nodige bevoegdheid voor dat optreden voorzien. Het strekt ertoe leemten aan te vullen wanneer uitdrukkelijk of impliciet door specifieke bepalingen van het Verdrag verleende handelingsbevoegdheden ontbreken, maar die bevoegdheden niettemin noodzakelijk zijn.64. Bij deze optie moet worden aanvaard dat de ontbrekende ‘nodige bevoegdheden’ zich uitstrekken tot de procedureregels voor de vaststelling van een eenzijdig bindende verklaring. Overeenkomstig artikel 352, lid 1, VWEU zou de verklaring door de Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na goedkeuring van het Parlement, moeten worden vastgesteld. Volgens artikel 352, lid 2, VWEU zou de Commissie de aandacht van de nationale parlementen moeten vestigen op de voorstellen die op deze rechtsgrondslag worden gebaseerd. De vaststelling van een eenzijdig bindende verklaring zou aldus de toepassing van een procedure meebrengen die aanzienlijk strikter en in sommige opzichten omslachtiger is dan de procedure voor internationale overeenkomsten van artikel 218 VWEU. Ook bestaat het gevaar dat bij elke vorm van extern optreden waarvoor geen expliciete procedureregels zijn voorzien, deze procedure zou moeten worden gevolgd.

Deze oplossing zou in casu betekenen dat de rechtsgrondslag van het besluit artikel 352, lid 1, VWEU had moeten omvatten en de bepaling(en) van de Verdragen waarin de doelstellingen van het extern optreden zijn neergelegd — dus een verwijzing naar artikel 43, lid 2, of lid 3, VWEU. De vraag of de Raad de goedkeurig of het advies van het Parlement behoeft, zou echter niet afhankelijk zijn van de toepasselijkheid van lid 2 dan wel lid 3 van artikel 43 VWEU. Volgens artikel 352, lid 1, VWEU had de Raad de goedkeuring van het Parlement moeten verkrijgen.

Een derde optie is overeenkomstige toepassing van artikel 218 VWEU.

Eenzijdig bindende verklaringen en internationale overeenkomsten zijn afzonderlijke bronnen van verbintenissen uit hoofde van het internationale recht. In beide gevallen gaat het echter om een besluit van de Unie om zich krachtens internationaal recht te binden. Men kan zich dus afvragen waarom de totstandkoming van dat besluit in het geval van eenzijdig bindende verklaringen fundamenteel zou moeten verschillen van die voor internationale overeenkomsten? Het gaat bij die verklaringen niet om louter politieke verklaringen of verklaringen waarmee de Unie zich op het internationale toneel presenteert, of verklaringen in de context van de betrokkenheid van de Unie bij de besluitvorming op internationaal niveau. Het gaat evenmin om een soort intern besluit dat moet worden vastgesteld volgens de procedures die voor intern optreden gelden (bijvoorbeeld de gewone wetgevingsprocedure).

Als dit het geval is, kan artikel 218 VWEU dan naar analogie worden toegepast?

Artikel 218 VWEU geeft in wezen de te volgen constitutionele procedures wanneer het handelen van de Unie ertoe strekt partij te worden bij een internationale overeenkomst, de meest voor de hand liggende manier waarop de Unie verplichtingen krachtens internationaal recht aanvaardt. Ook staten voorzien hiervoor gewoonlijk constitutionele procedures.

Artikel 218 VWEU is gebaseerd op een specifiek interinstitutioneel evenwicht tussen de Commissie (die het proces initieert en de Unie extern vertegenwoordigt), de Raad (die verantwoordelijk is voor het besluit om de Unie krachtens internationaal recht te binden) en het Parlement (dat te allen tijde moet worden geïnformeerd en kan worden verzocht zijn goedkeuring dan wel advies te geven).65.

Artikel 218, leden 3 en 4, VWEU betreft de medewerking van de Unie aan de onderhandelingen over de overeenkomst, en dus de inhoud van de verbintenissen die de Unie daarbij op zich kan nemen. In wezen vertegenwoordigt de Commissie de Unie na een besluit van de Raad daartoe. Deze fasen in de procedure lijken misschien niet zinvol voor een eenzijdig bindende verklaring. Er is geen tekst waarover met derden moet worden onderhandeld, en van de Commissie verlangen dat zij eerst een machtiging van de Raad verkrijgt om een voorstel voor de verklaring op te stellen, lijkt overbodig, omdat de Raad hoe dan ook uiteindelijk beslist of de Unie zich internationaalrechtelijk zal verbinden. Voor eenzijdig bindende verklaringen hoeft dit onderscheid niet te worden gemaakt. Ook kan artikel 218, lid 7, VWEU niet van toepassing zijn, omdat geen sprake is van een overeenkomst waarin wijzigingen zijn voorzien die volgens een vereenvoudigde procedure of door een bij de overeenkomst opgericht orgaan worden aangenomen.

De bevoegdheid van de Raad om machtiging te verlenen voor het ondertekenen en sluiten van de overeenkomst zijn in mijn optiek echter gebaseerd op een bepaald interinstitutioneel evenwicht tussen de Raad en de Commissie, dat specifiek tot dat deel van de procedure behoort. Ook moet rekening worden gehouden met de rol van de lidstaten.66. Of de Raad dus, bijvoorbeeld, al dan niet (en mogelijk ook in hoeverre) kan weigeren een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast te stellen, moet worden bezien in het licht van (tenminste) de inhoud van de overeenkomst, het voorstel van de Commissie, de onderhandelingsrichtsnoeren van de Raad en alle andere elementen die voor die fase in de procedure relevant zijn. Indien artikel 218, lid 6, VWEU naar analogie zou kunnen worden toegepast op de vaststelling van een besluit houdende goedkeuring van een eenzijdig bindende verklaring, kunnen wij er dan simpelweg van uitgaan dat een identiek interinstitutioneel evenwicht moet bestaan en dat de respectieve bevoegdheden van de Commissie en de Raad dezelfde zijn?

Het resterende gedeelte van artikel 218, lid 6, VWEU is eenvoudiger toe te passen op besluiten waarbij eenzijdig bindende verklaringen worden goedgekeurd. In wezen besluit de Raad (in beginsel met gekwalificeerde meerderheid van stemmen) altijd met een bepaalde tussenkomst van het Parlement. Ook wanneer het dus bij de overeenkomst om een onderwerp gaat waarvoor de Verdragen het Parlement geen rol hebben toebedeeld, zal voor een internationale overeenkomst die datzelfde onderwerp betreft de inbreng zijn vereist van het Parlement dat ook, volgens artikel 218, lid 10, VWEU, in iedere fase van de procedure onverwijld en ten volle wordt geïnformeerd.

Ook is er nog artikel 218, lid 9, VWEU, waarin de procedure is geregeld voor ‘de bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt’. Er lijken geen overtuigende redenen te zijn om die specifieke procedure ook toe te passen op eenzijdig bindende verklaringen van de Unie die ertoe strekken de Unie internationaalrechtelijk te binden, ongeacht of een derde nog andere actie moet ondernemen. Zou immers artikel 218, lid 9, VWEU op eenzijdig bindende verklaringen van toepassing zijn, dan zou het niet uitmaken of deze zijn vastgesteld in de context van een in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt.

De bevoegdheid van het Hof als bedoeld in artikel 218, lid 11, VWEU staat in casu niet ter discussie. Deze bepaling dient ‘ter voorkoming van de complicaties die zouden ontstaan indien de verenigbaarheid met de Verdragen van internationale akkoorden die de [EU] binden, in rechte werd aangevochten’.67. Door het Hof een standpunt te laten innemen over de inhoud en de procedure voor de vaststelling van een dergelijke overeenkomst, kunnen ernstige moeilijkheden en schade worden voorkomen.68. Net als een internationale overeenkomst resulteert een eenmaal vastgestelde eenzijdig bindende verklaring in een verbintenis naar internationaal recht waarop derde staten een beroep kunnen doen en waarvan schending tot internationaalrechtelijke aansprakelijkheid kan leiden. De feiten van de voorliggende zaken illustreren dit heel goed, wat verdere steun biedt voor de opvatting dat artikel 218, lid 11, VWEU op eenzijdig bindende verklaringen zou kunnen worden toegepast.

Een vierde optie is toepassing van de bepalingen waarop de externe bevoegdheid zelf berust. Deze regel kan tot andere uitkomsten leiden. Voor zover die bevoegdheid expliciet is, zou ook de toepassing daarvan kunnen resulteren in de toepassing naar analogie van artikel 218 VWEU (of specifieke regels met betrekking tot internationale overeenkomsten op een bepaald gebied). Zou het om een impliciete bevoegdheid gaan, dan zou dit resulteren in de toepassing van dezelfde procedureregels als die welke gelden voor het (expliciete) intern optreden. Zo zou, bijvoorbeeld, een eenzijdig bindende verklaring mogelijk moeten worden vastgesteld met toepassing van de gewone wetgevingsprocedure. In dat geval zijn de argumenten die ik hierboven tegen overeenkomstige toepassing van artikel 218 VWEU heb aangevoerd (omdat de bepaling simpelweg geen rekening houdt met het karakter van een eenzijdig bindende verklaring of de wijze waarop zij is geformuleerd, en daardoor de toedeling van bevoegdheden aan de verschillende instellingen kan verstoren) hier alleen maar relevanter.69.

Elk van deze opties heeft dus zwakke punten. Over het geheel genomen lijkt echter de overeenkomstige toepassing van artikel 218 VWEU de meest werkbare oplossing, ook al moet de tekst van de bepaling daarvoor hier en daar wel ruimer of enger worden uitgelegd, omdat niet alle delen ervan op dezelfde manier op eenzijdig bindende verklaringen kunnen worden toegepast als bij een internationale overeenkomst.

Komt het Hof tot de conclusie dat artikel 218 VWEU niet als procedurele rechtsgrondslag voor het besluit kan dienen, dan volstaat deze grond voor nietigverklaring van het besluit en behoeven de door het Parlement en de Commissie aangevoerde middelen geen bespreking.

Omdat ik echter uitga van de veronderstelling dat het Hof de toepassing van artikel 218 VWEU als procedurele rechtsgrondslag voor de vaststelling van een eenzijdig bindende verklaring van de Unie zal onderschrijven, zal ik hierna deze middelen bespreken.

Het derde onderdeel van het door de Commissie in haar verzoekschrift geformuleerde eerste middel is dat de Raad zowel in zijn motivering van de keuze van de rechtsgrondslag als door het verzuim om in strijd met de geest van artikel 295 VWEU het Parlement en de Commissie over zijn keuze te raadplegen, heeft gedwaald. Het besluit verduidelijkt niet waarom een verklaring inzake de verlening van toegang tot de wateren van de Unie zou moeten worden opgevat als een maatregel tot vaststelling van vangstmogelijkheden. Volgens de Commissie is de motivering dan ook tegenstrijdig. De titel van de verklaring verwijst uitdrukkelijk naar vangstmogelijkheden; de tekst van de verklaring betreft echter het verlenen van toegang tot EU-wateren aan vaartuigen die delen van het gemeenschappelijk visserijbeleid moeten naleven. Dit is in strijd met het vereiste dat de motivering van een handeling met een algemene strekking logisch moet zijn en geen interne tegenstrijdigheid mag bevatten, en ook met de verplichting van interinstitutioneel overleg.

In repliek heeft de Commissie de strekking van dit middel aanzienlijk beperkt. Zo stelt zij met betrekking tot het eerste onderdeel dat zij niet heeft betoogd dat de motivering ontoereikend was of ontbrak. Zij zou van mening zijn dat de motivering tegenstrijdig was geworden ten gevolge van de door de Raad aangebrachte tekstuele wijzigingen. Met betrekking tot het tweede onderdeel zou zij niet hebben betoogd dat het om een afzonderlijke grond voor nietigverklaring ging. De Commissie heeft erkend dat het Parlement een dergelijk middel niet heeft aangevoerd, en heeft dit middel niet verder uitgewerkt.

De Raad antwoordt daarop dat aan de voorwaarden van artikel 296, tweede alinea, VWEU is voldaan, daar in de punten 1 en 2 van de considerans de context van het besluit is gegeven en in punt 3 van de considerans het voorwerp van het besluit is gedefinieerd, namelijk de bevestiging dat de Unie vismachtigingen zal afgeven voor een beperkt aantal Venezolaanse vaartuigen. De Raad stelt voorts dat de procedure die van artikel 218 VWEU is en niet artikel 295 VWEU. Uit de door de Commissie geformuleerde bezwaren tegen de wijzigingen van haar voorstel door de Raad blijkt hoe dan ook dat de Commissie volledig bij de procedure is betrokken.

Op basis van haar verzoekschrift ga ik ervan uit dat het derde onderdeel van het eerste middel van de Commissie in zaak C-165/12 is ontleend aan de motiveringsplicht voor rechtshandelingen (artikel 296, tweede alinea, VWEU) en de verplichting van interinstitutionele samenwerking (artikel 295 VWEU).

Hoewel de Commissie in repliek dit onderdeel van haar eerste middel als grond voor de gevorderde nietigverklaring van het besluit kennelijk heeft laten varen, merk ik op dat het ontbreken van een (toereikende) motivering schending van een wezenlijk vormvoorschrift oplevert en door het Hof ambtshalve kan en zelfs moet worden onderzocht.87.

De in artikel 296, tweede alinea, VWEU neergelegde motiveringsplicht voor rechtshandelingen houdt in dat de motivering van de instelling die de bestreden handeling heeft verricht ‘[…] duidelijk en ondubbelzinnig [tot uitdrukking moet zijn gekomen] zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen […]’. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd.88. Of die plicht is nagekomen hangt af van de bewoordingen en de inhoud van de handeling en het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.89.

De moeilijkheid om het derde onderdeel van het eerste middel van de Commissie te begrijpen is gelegen in het feit dat, wanneer wij het tezamen met het eerste en tweede onderdeel bezien, de Commissie nietigverklaring van het besluit vordert op grond dat het besluit, enerzijds, gelet op de inhoud en doelstelling ervan, is vastgesteld op de onjuiste rechtsgrondslag en het, anderzijds, ontoereikend is gemotiveerd om de door de Raad gekozen onjuiste rechtsgrondslag te verduidelijken.

Wanneer een Uniehandeling op een onjuiste rechtsgrondslag is vastgesteld, is het naar mijn mening niet nodig en ook niet altijd mogelijk nader te onderzoeken of de instelling die de handeling heeft verricht die onjuiste rechtsgrondslag toereikend heeft gemotiveerd. De toepassing van de verkeerde rechtsgrondslag volstaat in dat geval voor nietigverklaring.

Voor het geval dat het Hof niettemin besluit het aan artikel 295 VWEU ontleende onderdeel van het middel van de Commissie te bespreken, merk ik op dat de Commissie erkent dat zij haar standpunt kenbaar heeft kunnen maken en dat in ieder geval duidelijk is dat de Raad het Parlement om advies heeft verzocht en de Commissie nauw bij de procedure is betrokken, zoals uit de herhaaldelijk door haar gedane verklaringen blijkt. Tegen die achtergrond is van een schending van artikel 295 VWEU niet gebleken.

Het derde onderdeel van het eerste middel van de Commissie kan daarom niet slagen.

Voor het geval dat het Hof van oordeel is dat het besluit op artikel 43, lid 3, VWEU kon worden gebaseerd, stelt het Parlement dat de Raad artikel 218, lid 6, sub a, VWEU onjuist heeft uitgelegd, omdat het besluit op artikel 218, lid 6, sub a, punt v, VWEU gebaseerd had moeten worden. Indien het Unierecht bepaalt dat voor de vaststelling van wetgevende handelingen die nodig zijn om uitvoering te geven aan beleid van de Unie de gewone wetgevingsprocedure geldt, kunnen internationale overeenkomsten die datzelfde beleid betreffen eerst worden gesloten nadat de goedkeuring van het Parlement is verkregen. Dat voor een bepaalde handeling die een specifiek element van dat beleid betreft een andere procedure kan gelden, heeft geen gevolgen voor de procedure betreffende de sluiting van de internationale overeenkomst. Die uitlegging vindt steun in het feit dat de betekenis van het woord ‘field’ (gebied) in de Engelse versie van artikel 218, lid 6, sub a, punt v, VWEU overeenkomt met die van het woord ‘area’ (gebied) in de Engelse versie van de artikelen 3, 4 en 6 VWEU.

Volgens de Raad komt het Parlement geen medezeggenschap in externe betrekkingen toe wanneer het die bevoegdheid niet voor intern optreden heeft. Bovendien vormt het gemeenschappelijk visserijbeleid niet één enkel gebied, nu maatregelen van het gemeenschappelijk visserijbeleid zowel het gebied van exclusieve bevoegdheid in de zin van artikel 3, lid 1, sub d, VWEU betreffen als het gebied van gedeelde bevoegdheid in de zin van artikel 4, lid 2, sub d, VWEU.

Ik acht een bespreking van het tweede middel van het Parlement niet nodig, omdat het besluit gegrond had moeten worden op artikel 43, lid 2, en artikel 218, lid 6, sub a, punt v, VWEU. Mocht het Hof daartoe niettemin besluiten, dan moet dit middel mijns inziens op de in de punten 151 en 153 van deze conclusie (betreffende het eerste middel van het Parlement in zaak C-103/12) genoemde gronden worden verworpen.

Volgens de Commissie is de Raad voorbij gegaan aan het prerogatief van het Parlement om krachtens artikel 218, lid 6, sub a, punt v, VWEU zijn goedkeuring te hechten aan een handeling als het besluit. De Commissie benadrukt voorts dat het niet voldoende is dat om goedkeuring van het Parlement binnen een bepaalde termijn is gevraagd. Buiten het geval van een eenvoudige raadpleging staan de Verdragen niet toe dat de Raad het Parlement een tijdslimiet stelt en vervolgens na het verstrijken daarvan het besluit zonder zijn goedkeuring vaststelt.

De Raad meent dat het besluit terecht op artikel 218, lid 6, sub b, VWEU is gegrond. Het Parlement kan geen recht op veto van externe handelingen hebben, wanneer het dat recht met betrekking tot vergelijkbare interne handelingen niet heeft.

Er bestaat geen twijfel over dat de Raad niet de goedkeuring van het Parlement heeft verkregen voordat het besluit is vastgesteld. Indien het besluit ten onrechte op artikel 43, lid 3, VWEU is gebaseerd en artikel 43, lid 2, VWEU als grondslag had moeten hebben, volgt daaruit automatisch dat voor de vaststelling van het besluit — voor zover daarop artikel 218 VWEU van toepassing is — de goedkeuring van het Parlement was vereist. Dat die goedkeuring niet is verkregen, levert een schending op van de prerogatieven van het Parlement.

Ik heb geconcludeerd dat het eerste middel gegrond is. Daaruit volgt dat ook het tweede middel in zaak C-165/12 gegrond is.

Voor het geval dat het Hof van oordeel is dat het besluit een maatregel is die verband houdt met de vaststelling van vangstmogelijkheden en op grond daarvan het eerste middel verwerpt, stelt de Commissie dat de Raad artikel 17 VEU en artikel 218, lid 2, VWEU heeft geschonden door haar voorstel verkeerd op te vatten en voorbij te gaan aan haar recht van initiatief. Hoewel artikel 293, lid 1, VWEU bepaalt dat de Raad een voorstel van de Commissie (slechts met eenparigheid van stemmen) kan wijzigen, mag de Raad niet het voorwerp of de doelstelling ervan wijzigen. De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof in zaak C-408/95, Eurotunnel e.a.90. In het voorliggende geval heeft de Raad de vaststelling van vangstmogelijkheden tot voorwerp van het voorstel gemaakt. De Raad heeft dus een besluit vastgesteld alsof er geen voorstel van de Commissie voorlag.

De Raad betoogt dat noch het recht van initiatief van de Commissie, noch het recht van de Raad om een besluit te nemen, absoluut zijn. Het kan niet zo zijn dat steeds wanneer de Raad de rechtsgrondslag van een besluit wijzigt, hij automatisch het voorstel van de Commissie onjuist opvat en voorbij gaat aan haar recht van initiatief. Het Hof heeft immers eerder een wijziging van rechtsgrondslag door de Raad en/of het Parlement bekrachtigd.## Voor zover het voorstel is gewijzigd, is dat gebeurd omdat het een maatregel tot vaststelling van vangstmogelijkheden betrof.

De Commissie gaat er bij haar derde middel vanuit dat het Hof zal oordelen dat het besluit, en de daaraan gehechte verklaring, met recht is gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU en artikel 218 VWEU. Indien het Hof met mij van mening is dat artikel 43, lid 3, VWEU niet de juiste grondslag vormde, behoeft het dit middel niet te onderzoeken. Ik zal er volledigheidshalve niettemin kort op ingaan.

Op grond van die premisse is het aan de Commissie om de procedure van artikel 218 VWEU te initiëren, en aan de Raad om het besluit tot goedkeuring van het instrument vast te stellen.

Zoals gezegd, zijn de in artikel 218 VWEU beschreven procedures gebaseerd op een bijzondere interinstitutionele bevoegdheidsverdeling, die voor eenzijdig bindende verklaringen anders kan zijn dan voor internationale overeenkomsten.91. Hoe het ook zij, ik interpreteer artikel 218, lid 6, VWEU niet zo dat het de Raad belet te beslissen niet een overeenkomst te sluiten of een eenzijdig bindende verklaring vast te stellen, of het voorstel van de Commissie te wijzigen (in de zin van artikel 293, lid 1, VWEU). Tegelijkertijd mag de Raad naarmate de procedure van artikel 218 VWEU vordert, zijn recht van wijziging natuurlijk niet uitoefenen op een wijze die rechtstreeks indruist tegen eerdere besluiten en handelingen die hij in het kader van die procedure heeft vastgesteld.

In casu is duidelijk dat de Raad het voorstel van de Commissie, met name de rechtsgrondslag ervan, heeft gewijzigd.

Alle partijen zijn het er in wezen over eens dat het voorstel van de Commissie en het door de Raad vastgestelde aangepaste voorstel beide betrekking hebben op een handeling waarbij de Unie Venezolaanse vaartuigen toegang tot EU-wateren verleent. Het punt van geschil betreft de kwalificatie van die handeling volgens artikel 43 VWEU en bijgevolg ook de rechtsgrondslag ervan.

Indien het besluit terecht is gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU en artikel 218 VWEU, is wat de Raad heeft gedaan in wezen de in het voorstel van de Commissie gebruikte rechtsgrondslag corrigeren.

De rechtsgrondslag van een Uniehandeling moet worden gebaseerd op objectieve factoren, met name het doel en de inhoud van de handeling, die door de rechter kunnen worden getoetst.92. Het kan echter zo zijn dat die factoren hetzelfde blijven, maar niettemin resulteren in een verschil van mening wat de juiste rechtsgrondslag aangaat. Indien de Raad in dergelijke omstandigheden (in de context van de premisse van dit middel terecht) de rechtsgrondslag wijzigt, volgt daaruit niet automatisch dat de Raad de strekking van het voorstel van de Commissie op het punt van het voorwerp en de doelstelling heeft gewijzigd (zoals hier klaarblijkelijk het geval is).

Ik meen op basis van het voorgaande dat de Raad zijn bevoegdheid om het voorstel van de Commissie te wijzigen, niet heeft overschreden. Het derde middel in zaak C-165/12 treft daarom geen doel.