CRvB, 17-07-2012, nr. 10/924 WWB, nr. 10/925 WWB

De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

Appellante ontving bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Op 4 februari 2007 is haar inwonende jongste zoon 18 jaar geworden. In verband daarmee heeft het college de bijstand van appellante per 4 februari 2007 herzien naar de norm voor een alleenstaande. Bij besluit van 8 augustus 2007 heeft het college appellante over de periode van 4 februari 2007 tot 1 februari 2008 bijzondere bijstand toegekend in de vorm van een toeslag voormalig alleenstaande ouder (garantie-toeslag).

Op 31 juli 2008 heeft appellante opnieuw bijzondere bijstand aangevraagd in de vorm van een garantietoeslag. Daarnaast heeft zij bijzondere bijstand aangevraagd voor de premies zorgverzekering voor zichzelf en haar zoon. Bij besluit van 5 december 2008 heeft het college appellante over de periode van 1 februari 2008 tot en met 3 februari 2008 bijzondere bijstand verleend in de vorm van een garantietoeslag. Bij datzelfde besluit heeft het college de aanvraag voor bijzondere bijstand voor de kosten van de ziektekostenpremie afgewezen onder verwijzing naar zijn besluiten van 20 maart 2008 en 22 september 2005 en de uitspraak van de rechtbank van 13 november 2007.

Bij besluit van 2 juni 2009 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 5 december 2008 ongegrond verklaard. Wat betreft de bijzondere bijstand voor de premie van de ziektekostenverzekering heeft het college zijn besluit van 5 december 2008 gehandhaafd op de grond dat er geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zijn die van zodanige aard zijn dat zij tot een andere beschikking aanleiding geven, als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor wat betreft de garantietoeslag heeft het college het besluit van 5 december 2008 herroepen en de garantietoeslag verleend op basis van de geldende bestuurspraktijk die met ingang van 23 januari 2008 is gewijzigd. Bij besluit van 11 september 2009 (bestreden besluit 2) heeft het college bestreden besluit 1 gewijzigd voor wat betreft de berekening van de toegekende garantietoeslag en op alle overige punten in stand gelaten.

Bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Ten aanzien van de garantietoeslag

In artikel 35, eerste lid, van de WWB is bepaald dat, onverminderd paragraaf 2.2, de alleenstaande of het gezin recht heeft op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat het met de normwijziging samenhangende verschil in inkomen op zichzelf geen grond voor toekenning van bijzondere bijstand kan vormen. De rechtbank heeft daarbij terecht opgemerkt dat volgens de systematiek van de WWB met ingang van de datum dat het (laatste) ten laste van de alleenstaande ouder komende kind de leeftijd van 18 jaar bereikt voor de toepassing van de WWB geen sprake meer is van een eenoudergezin maar van twee zelfstandige rechtssubjecten. Vanaf dat moment komt de voormalige alleenstaande ouder nog slechts voor extra bijstand boven de norm voor een alleenstaande in aanmerking indien en voor zover aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 35, eerste lid, van de WWB is voldaan.

Het college hanteert in gevallen van een alleenstaande ouder van wie het (jongste) kind 18 jaar wordt de vaste gedragslijn dat, mits aan bepaalde (inkomens)voorwaarden wordt voldaan, de inkomensachteruitgang door middel van de bijzondere bijstand in de vorm van de toeslag wordt gecompenseerd. Met ingang van 23 januari 2008 is deze gedragslijn in die zin gewijzigd dat, voor zover hier van belang, de garantietoeslag voor de periode van maximaal één jaar wordt toegekend. In de vóór die datum gehanteerde gedragslijn was er geen maximale duur vastgelegd.

De rechtbank heeft de onder 4.3 bedoelde vaste gedragslijn terecht gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid voor zover met de toepassing daarvan een garantietoeslag wordt verleend in andere gevallen of tot een hoger bedrag dan met toepassing van artikel 35 van de WWB mogelijk is. Dit betekent dat de aanwezigheid en de toepassing van dit beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of het beleid op consistente wijze wordt toegepast (CRvB 10 januari 2012, LJN BV0744).

Dit laatste is hier het geval. Appellante heeft immers over de periode van 4 februari 2007 tot 4 februari 2008 een garantietoeslag ontvangen. Appellante heeft ook in hoger beroep betoogd dat zij erop mocht vertrouwen dat de garantietoeslag ook na een jaar zou worden voortgezet. Daartoe heeft zij aangevoerd dat ten tijde van de toekenning van de toeslag in 2007 geen sprake was van een maximale duur en dat het college zelf in de toekenningsbeschikking van 8 augustus 2007 heeft vermeld dat appellante in 2008 opnieuw een aanvraag kon indienen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zijn vaste gedragslijn mag wijzigen. Nu appellante voorts ruim een half jaar na de wijziging van de gedragslijn haar aanvraag heeft ingediend, heeft het college terecht de gewijzigde gedragslijn toegepast bij de beoordeling van haar aanvraag. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken van onvoorwaardelijke toezeggingen van de zijde van het college. Aan de vermelding in het besluit van 8 augustus 2007 dat appellante bij ongewijzigde omstandigheden op 1 februari 2008 een nieuwe aanvraag kon indienen, kon appellante niet de rechtens te honoreren verwachting ontlenen dat haar opnieuw een garantietoeslag zou worden toegekend.

Appellante heeft subsidiair aangevoerd dat het op de weg van het college had gelegen de aanvraag te beschouwen als een aanvraag van haar of van haar zoon om bijzondere bijstand. Voor zover appellante hiermee beoogt compensatie te verkrijgen voor de gestelde inkomensachteruitgang die samenhangt met dan wel voortvloeit uit kosten die ten behoeve van haar meerderjarige, inwonende jongste zoon worden gemaakt, kan appellante voor deze kosten aan artikel 35, eerste lid, van de WWB geen recht op bijzondere bijstand ontlenen, reeds omdat deze kosten niet op haar zelf betrekking hebben. Zoals het college ter zitting van de Raad terecht heeft opgemerkt, ligt het op de weg van de zoon om, indien hij kosten heeft als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de WWB, desgewenst zelf een aanvraag om bijzondere bijstand in te dienen. Dat appellante jegens haar jongste zoon nog onderhoudsplichtig was in de zin van het Burgerlijk Wetboek maakt dit niet anders. Dat overigens nog sprake zou zijn van kosten van appellante zelf die voor bijzondere bijstand ingevolge artikel 35, eerste lid, van de WWB in aanmerking komen, is gesteld noch gebleken.

Gelet op hetgeen in 4.1 tot en met 4.7 is overwogen, heeft het college de garantietoeslag terecht toegekend tot 4 februari 2008. In zoverre slaagt het hoger beroep niet en dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.

Ten aanzien van de kosten voor de ziektekostenverzekering

Naar appellante ter zitting heeft verkaard, beoogt zij met haar aanvraag van 31 juli 2008 vanaf 1 januari 2006 in aanmerking te komen voor bijzondere bijstand voor de kosten van de premie voor de ziektekostenverzekering van haarzelf en van haar zoon.

Appellante heeft eerder op onderscheidenlijk 12 juli 2005, 29 december 2005 en 3 januari 2008 bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van haar ziektekostenpremie. Deze aanvragen zijn afgewezen bij besluiten van onderscheidenlijk 22 september 3005, 13 april 2006 en 20 maart 2008. Tegen de besluiten van 22 september 2005 en 20 maart 2008 heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend, zodat deze besluiten in rechte onaantastbaar zijn geworden. Tegen de uitspraak van de rechtbank van 13 november 2007 heeft appellante evenmin rechtsmiddelen aangewend. Daarmee is ook het besluit van 13 april 2006 onherroepelijk geworden.

Gelet op hetgeen in 4.8 en 4.9 is overwogen, bestaat er aanleiding bij de beoordeling van de aanvraag een onderscheid te maken in drie periodes, gelet op het verschil in toetsingskader bij die te onderscheiden periodes. De eerste periode heeft betrekking op een periode waarover reeds besluitvorming heeft plaatsgevonden. In een dergelijk geval ligt het op de weg van de aanvrager nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb aan te voeren op grond waarvan er voor het bestuursorgaan aanleiding moet zijn op zijn eerdere besluitvorming terug te komen. De volgende periode betreft de periode waarover nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden, maar die ligt voor de datum van aanvraag. Volgens vaste rechtspraak inzake toepassing van de artikelen 43 en 44 van de WWB wordt over deze periode in beginsel geen bijstand verleend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken wanneer bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. De laatste periode ziet op de datum van aanvraag tot en met de datum van het primaire besluit. Hiervoor geldt volgens vaste rechtspraak van de Raad dat na afwijzing van een eerdere aanvraag om periodieke bijstand het op de weg van de aanvrager ligt om aan te tonen dat sprake is van een wijziging in de omstandigheden in die zin dat op dat latere tijdstip wel wordt voldaan aan de vereisten om voor bijstand in aanmerking te komen.

In het licht van het onder 4.10 overwogene, moet bij de aanvraag van appellante een onderscheid worden gemaakt tussen de periode van 1 januari 2006 tot en met 20 maart 2008, van 21 maart 2008 tot en met 30 juli 2008 en van 31 juli 2008 tot en met 5 december 2008. In het geval van appellante geldt dat alleen voor wat betreft de periode van 1 januari 2006 tot en met 20 maart 2008 sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Het college heeft dan ook ten onrechte de hele aanvraag onder verwijzing naar artikel 4:6 van de Awb afgewezen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Uit hetgeen onder 4.11 is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover dat besluit ziet op de kosten voor de ziektekostenverzekering. De Raad zal vervolgens nagaan of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen deel van bestreden besluit 1 in stand kunnen blijven.

Voor wat betreft de periode 1 januari 2006 tot en met 20 maart 2008 dient de aanvraag van appellante te worden aangemerkt als een verzoek aan het college om terug te komen van zijn eerdere besluiten tot afwijzing van bijzondere bijstand. Niet gebleken is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb op grond waarvan het college aanleiding had moeten zien om op (één van) de eerdere besluiten terug te komen. Dat de jongste zoon van appellante op 4 februari 2007 achttien jaar is geworden, kan niet als een nieuw feit worden aangemerkt, nu dit feit dateert van vóór het besluit van 20 maart 2008 en bij het nemen van dat besluit bekend was.

Ten aanzien van de periode van 21 maart 2008 tot 31 juli 2008 dient de aanvraag van appellante te worden aangemerkt als een aanvraag om bijzondere bijstand met terugwerkende kracht. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat over die periode bijzondere bijstand diende te worden verleend.

Voor wat betreft de periode van 31 juli 2008 tot en met 15 december 2008 is de Raad van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een wijziging in de omstandigheden in die zin dat zij over die periode - anders dan voorheen - wel voldoet aan de vereisten om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen. Daarbij is van belang dat vanaf 1 januari 2006 geldt dat de kosten voor de nominale ziektekostenpremie dienen te worden voldaan uit de bijstandsnorm. Voor de overige kosten van de ziektekostenpremie dient de zorgtoeslag in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening te worden aangemerkt. Dat betekent dat artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de WWB in de weg staat aan verlening van bijzondere bijstand (CRvB van 13 september 2011, LJN BT1740).

Voor zover de aanvraag van appellante ook ziet op de kosten van de ziektekostenpremie van haar zoon, kan appellante reeds daarom voor deze kosten aan artikel 35, eerste lid, van de WWB geen recht op bijzondere bijstand ontlenen, omdat deze kosten geen betrekking hebben op appellante zelf. Ook hier geldt dat het feit dat appellante jegens haar jongste zoon nog onderhoudsplichtig was in de zin van het Burgerlijk Wetboek, dit niet anders maakt.

Appellante heeft subsidiair aangevoerd dat het op de weg van het college had gelegen haar aanvraag om bijzondere bijstand te beschouwen als ware deze gedaan door de zoon. Deze beroepsgrond slaagt niet. Met het bereiken van de leeftijd van 18 jaar is de zoon voor de toepassing van de WWB te beschouwen als een zelfstandig rechtssubject en ligt het op zijn weg om, indien hij kosten heeft als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de WWB, desgewenst, zelf een aanvraag om bijzondere bijstand in te dienen.

Uit hetgeen onder 4.13 tot en met 4.17 is overwogen volgt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van de bestreden besluiten 1 in stand kunnen blijven.

De Raad ziet aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 644, in beroep en op € 437, in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 2 juni 2009 ongegrond is verklaard;

verklaart het beroep tegen het besluit van 2 juni 2009 gegrond;

vernietigt het besluit van 2 juni 2009 voor zover dat ziet op de kosten van de ziektekostenverzekering;

bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit voor zover dat ziet op de kosten van de ziektekostenverzekering in stand blijven;

veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.081,-- te betalen aan de griffier van de Raad;

bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 151,-- vergoedt;

bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten.

Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en W.F. Claessens en E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van V.C. Hartkamp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2012.

(get.) R.H.M. Roelofs.

(get.) V.C. Hartkamp.

HD