HvJ EU, 15-10-2024, nr. C-144/23

In de tweede alinea van artikel 267 VWEU is bepaald dat een nationale rechterlijke instantie waarvoor een vraag over de uitlegging van bepalingen van Unierecht wordt opgeworpen, ‘indien zij een beslissing op dit punt noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, het Hof [kan] verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen’.20. In de derde alinea van deze bepaling staat echter dat ‘[i]ndien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een [rechterlijke instantie in laatste aanleg], […] deze instantie gehouden [is] zich tot het Hof te wenden’.21.

In het licht van de bewoordingen van deze bepaling heeft het Hof steeds verklaard dat artikel 267 VWEU de nationale rechterlijke instanties de meest uitgebreide bevoegdheid toekent om zich tot het Hof te wenden indien zij menen dat een bij hen aanhangig geding vragen over de uitlegging van het Unierecht doet rijzen waarover moet worden beslist met het oog op de beslechting van het bij hen aanhangige geding. In het geval van rechterlijke instanties in laatste aanleg ‘wordt deze mogelijkheid om het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen […] een verplichting, onder voorbehoud van de in de rechtspraak van het Hof erkende uitzonderingen’.22.

In dit verband mag niet uit het oog worden verloren dat de nationale rechters hun prejudiciële verwijzingsbevoegdheid aan het Verdrag zelf ontlenen. Artikel 267 VWEU verleent elke rechter in elke lidstaat de bevoegdheid om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof en legt, wanneer het om een uitspraak in laatste aanleg gaat, de verplichting op om dit te doen. Deze bevoegdheid en de daarmee samenhangende verplichting kunnen niet door het nationale recht worden beperkt.23.

Hieruit volgt dat een nationale rechtsregel een nationale rechterlijke instantie niet kan beletten om overeenkomstig artikel 267 VWEU gebruik te maken van deze mogelijkheid dan wel te voldoen aan deze verplichting, aangezien deze kenmerken inherent zijn aan het bij die bepaling ingevoerde stelsel van samenwerking. Bovendien kan volgens het Hof een nationale regel die tot gevolg heeft dat de nationale rechterlijke instanties worden ontmoedigd om prejudiciële vragen aan het Hof te stellen, onverenigbaar zijn met het Unierecht wanneer afbreuk wordt gedaan aan de door artikel 267 VWEU aan de nationale rechterlijke instanties toegekende prerogatieven, en dus aan deze samenwerking.24.

Mijns inziens kunnen filtermechanismen die de nationale rechterlijke instanties in meer of mindere mate toestaan om naar eigen inzicht zaken te kiezen, hun in bepaalde omstandigheden beletten om een zaak te verwijzen, of dit op zijn minst ontmoedigen, wanneer een zaak niet aan de in het nationale recht vastgestelde filtercriteria voldoet.

In het kader van een mechanisme als het onderhavige zal de nationale rechter de door een partij opgeworpen Unierechtelijke vraag bijvoorbeeld enkel ten gronde onderzoeken, en zodoende nagaan of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 267, derde alinea, VWEU, indien hij tot de conclusie komt dat de opgeworpen vragen ‘belangrijk’ zijn. In de overige gevallen zal de nationale rechter zelfs niet nagaan of de in deze bepaling neergelegde verplichting kan zijn ontstaan — en die beslissing vloeit grotendeels voort uit een door de nationale rechter zelf gemaakte keuze. Algemene criteria voor de toelating van beroepen, zoals het belang van de zaak, leiden immers onvermijdelijk tot beoordelingen die tot op zekere hoogte discretionair zijn.

Zoals rechtsfilosoof Ronald Dworkin terecht schreef: ‘een beoordelingsmarge bestaat, net als het gat in een donut, uitsluitend wanneer een omringende gordel van beperkingen ruimte openlaat, [en] is derhalve een relatief begrip’.25. Het feit dat de beoordelingsbevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties niet absoluut is, aangezien zij tot op zekere hoogte gebonden zijn aan de in de nationale wetgeving vastgestelde criteria, doet er echter niet aan af dat zelfs deze relatieve beoordelingsbevoegdheid — om te beslissen of een opgeworpen vraag voldoende belangrijk is — strijdig is met het Verdrag.

Zoals ik heb uiteengezet, maakt artikel 267 VWEU een duidelijk onderscheid tussen rechterlijke instanties in laatste aanleg en andere rechterlijke instanties. De laatste beschikken over een (ruime) discretionaire bevoegdheid om een prejudiciële vraag te stellen, maar bij de eerste is dat niet het geval. In wezen geeft het nationale recht via een filtermechanisme aan de nationale rechters in laatste aanleg de beoordelingsbevoegdheid terug die het Verdrag van de Unie heeft willen uitsluiten.

In dit verband is echter aangevoerd dat de in artikel 267, derde alinea, VWEU neergelegde verplichting tot verwijzing beperkt is tot vragen waarvoor de verwijzende rechter — zoals in de tweede alinea van deze bepaling staat — ‘een beslissing […] noodzakelijk acht voor het wijzen van [zijn] vonnis’. Indien de nationale rechter van oordeel is dat de opgeworpen vragen niet van belang zijn, dan zou deze rechter — zo luidt dit betoog — voor de beslechting van de zaak geen antwoord van het Hof nodig hebben.

Ik ben het daar niet mee eens. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat het begrip ‘wijzen van haar vonnis’ in de zin van artikel 267, tweede alinea, VWEU ‘ruim moet worden uitgelegd, teneinde te voorkomen dat tal van procedurekwesties niet-ontvankelijk worden geacht en door het Hof niet kunnen worden uitgelegd. Dat begrip moet derhalve aldus worden begrepen dat het betrekking heeft op de gehele procedure die leidt tot het vonnis van de verwijzende rechter, zodat het Hof in staat is uitspraak te doen over de uitlegging van de Unierechtelijke procedurevoorschriften die de verwijzende rechter dient toe te passen om zijn vonnis te wijzen.’26.

Het feit dat de door een partij opgeworpen vraag een procedurekwestie kan betreffen, bijvoorbeeld een vraag die in limine litis moet worden behandeld alvorens de verwijzende rechter ten gronde uitspraak doet27. (in casu de beslissing of toestemming voor het instellen van beroep moet worden verleend), en dat de beslissing van de verwijzende rechter dienaangaande niet de vorm aanneemt van een ‘rechterlijke beslissing’ of een beslissing ten gronde28., doet bijgevolg geen afbreuk aan de ‘noodzaak’ van de vraag.

Evenmin kan worden gesteld dat een uitspraak van het Hof over een door een partij opgeworpen uitleggingsvraag niet noodzakelijk is omdat de nationale rechter in laatste aanleg heeft beslist dat deze vraag volgens de nationaalrechtelijke criteria niet van voldoende belang is om een beroep te rechtvaardigen. Zoals ik hierna zal toelichten, moet ‘noodzaak’ worden opgevat als het vermogen van de vraag om de uitkomst van de zaak te beïnvloeden (zeer eenvoudig uitgedrukt: wie wint, wie verliest, en waarom). Het omgekeerde zou erop neerkomen dat, zoals in punt 41 is aangegeven, de nationale rechter de bevoegdheid wordt verleend om te beslissen welke vragen krachtens artikel 267 VWEU naar het Hof moeten worden verwezen en welke niet, zelfs wanneer die vragen bepalend kunnen zijn voor de uitkomst van de betrokken zaak.

De uitlegging van het criterium ‘noodzaak’ is door het Hof ontwikkeld in zijn Cilfit-rechtspraak, die ik nu zal bespreken.

Het Hof heeft in zijn rechtspraak erkend dat er drie uitzonderingen zijn op de in artikel 267 VWEU neergelegde verplichting tot verwijzing. Deze uitzonderingen zijn voor het eerst ‘gecodificeerd’ in het bekende arrest Cilfit: i) de opgeworpen vraag is niet relevant (‘noodzaak’), ii) de betrokken bepaling van Unierecht is reeds door het Hof uitgelegd (‘acte éclairé’), of iii) de juiste uitlegging ervan is zo evident dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan (‘acte clair’).29.

De reikwijdte van deze uitzonderingen is in latere rechtspraak van het Hof verduidelijkt en verfijnd.

Wat de uitzondering met betrekking tot de noodzaak betreft, heeft het Hof steeds verklaard dat de rechtvaardiging van de prejudiciële verwijzing niet is gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geding. Bij de door de verwijzende rechter te geven beslissing moet dan ook rekening kunnen worden gehouden met het antwoord dat in de prejudiciële beslissing is gegeven.30. Bijgevolg is een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, niet verplicht een prejudiciële vraag te stellen wanneer zij meent dat de vraag niet ter zake dienend is, ‘dat wil zeggen wanneer het antwoord erop, hoe het ook luidt, geen invloed kan hebben op de oplossing van het geschil’.31. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer het geschil enkel op basis van het nationale recht kan worden opgelost, of wanneer de ingeroepen bepalingen van Unierecht betrekking hebben op een bijkomstig aspect van het geding, dat niet bepalend is voor de uitkomst.32.

Met betrekking tot de ‘acte éclairé’-uitzondering heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijke situatie zich zowel voordoet wanneer de opgeworpen vraag zakelijk gelijk is aan een vraag welke reeds in een gelijksoortig geval voorwerp van een prejudiciële beslissing is geweest, als wanneer er al vaste rechtspraak van het Hof bestaat over het punt waarop het geding betrekking heeft, waarbij het niet van belang is welke de aard was van de procedures die aanleiding tot die rechtspraak hebben gegeven, en evenmin dat de vraagpunten in geschil niet volstrekt identiek zijn.33.

Ten slotte heeft het Hof met betrekking tot de ‘acte clair’-uitzondering uiteengezet dat de nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, alvorens tot de conclusie te komen dat de juiste toepassing van een bepaling van Unierecht zo evident is dat redelijkerwijze geen twijfel kan bestaan, zich ervan dient te overtuigen dat ‘die oplossing even evident zou zijn voor de rechterlijke instanties van de andere lidstaten en voor het Hof’.34. Bij de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen moeten de nationale rechterlijke instanties rekening houden met ‘de kenmerken van het [Unierecht], de bijzondere moeilijkheden bij de uitlegging ervan en het gevaar van uiteenlopende rechtspraak binnen de [Unie]’.35.

In het bijzonder heeft het Hof de nationale rechterlijke instanties er met klem op gewezen dat onder meer in aanmerking moet worden genomen dat het Unierecht i) in verscheidene talen is opgesteld en dat de verschillende taalversies gelijkelijk authentiek zijn en naast elkaar moeten worden gelezen, aangezien de bepalingen niet aan de hand van één enkele taalversie kunnen worden uitgelegd, en ii) een eigen terminologie bezigt en rechtsbegrippen die niet noodzakelijkerwijs dezelfde inhoud hebben als de overeenkomstige begrippen zoals die in de rechtsstelsels van de lidstaten kunnen voorkomen. Bovendien heeft het Hof beklemtoond dat volgens de in de Unie geldende uitleggingscriteria de uitlegger de bepaling van Unierecht in haar context moet plaatsen en moet onderzoeken in het licht van het relevante Unierecht en van de doelstellingen en de ontwikkelingsstand daarvan op het ogenblik waarop de betrokken bepaling moet worden toegepast.36.

Voorts heeft het Hof aangegeven dat het feit dat andere nationale rechterlijke instanties tegenstrijdige beslissingen hebben gegeven met betrekking tot de betrokken Unierechtelijke bepalingen, op zichzelf beschouwd niet beslissend is voor de vraag of de verplichting tot verwijzing bestaat. Het bestaan van tegenstrijdige lijnen van rechtspraak op nationaal en/of pan-Europees niveau kan er echter op wijzen dat de nationale rechterlijke instanties in de verschillende lidstaten vaak met uitleggingsproblemen worden geconfronteerd, waardoor een rechter in laatste aanleg zich genoodzaakt kan zien een prejudiciële vraag te stellen.37.

Tegen deze achtergrond zie ik niet in hoe filtermechanismen als het onderhavige netjes binnen een van die uitzonderingen kunnen ‘passen’. Het komt mij voor dat de nationale rechter die in laatste aanleg uitspraak doet, in al deze scenario's eerst de door de partij opgeworpen vraag van Unierecht moet onderzoeken, om te kunnen beslissen of een van de uitzonderingen van toepassing is. In wezen verplicht Cilfit de nationale rechterlijke instanties om zich het volgende af te vragen. Is het voor de definitieve beslechting van het geding noodzakelijk is om de opgeworpen vraag te behandelen? Hoeft deze vraag niet te worden behandeld, aangezien de betekenis en de reikwijdte van de ingeroepen Unierechtelijke bepaling duidelijk genoeg is of voldoende is verduidelijkt in de rechtspraak van het Hof?

Wanneer echter een mechanisme als het onderhavige wordt toegepast, bereikt een nationale rechter in laatste aanleg mogelijk nooit het stadium waarin deze vragen worden onderzocht. In de redenering die hij volgt, zit een tussenstap: nagaan of de opgeworpen vraag ‘belangrijk’ is (of voldoet aan de andere filtercriteria in het nationale recht). Indien het antwoord ontkennend is, hoeft de rechter niet na te gaan of een van de Cilfit-uitzonderingen van toepassing is en wordt de procedure afgesloten.

Een aantal regeringen is evenwel van mening dat de Cilfit-rechtspraak zich niet tegen een dergelijke uitkomst verzet en beroept zich daartoe op het arrest Aquino. Op deze argumentatie zal ik nu ingaan.

In de zaak Aquino heeft het Hof geoordeeld dat een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie het Hof in beginsel geen prejudiciële vraag hoeft te stellen wanneer een cassatieberoep wordt verworpen wegens redenen van niet-ontvankelijkheid die eigen zijn aan de procedure bij die rechterlijke instantie. In een dergelijk geval zou de opgeworpen vraag van Unierecht immers niet relevant zijn, aangezien het antwoord op die vraag geen invloed kan hebben op de oplossing van het geschil.38.

Op het eerste gezicht lijkt het standpunt van de regeringen die pleiten voor een relatief ruime uitlegging van artikel 267, derde alinea, VWEU, te worden bevestigd door het arrest van het Hof. Zo zijn de filtercriteria in de betrokken nationale regeling geformuleerd in termen van ‘ontvankelijkheid’ van de beroepen.

Dit zou volgens mij echter een onjuiste lezing van het arrest Aquino zijn.

Het geding dat tot de prejudiciële verwijzing in de zaak Aquino heeft geleid, betrof een situatie waarin het verzoek van een verzoeker om krachtens artikel 267 VWEU het Hof aan te zoeken, in eerste aanleg was neergelegd in een processtuk dat de nationale rechter niet in aanmerking kon nemen omdat het te laat was ingediend. Voorts heeft de verzoeker zijn verzoek in het cassatieberoep herhaald, maar dit beroep is niet ten gronde (en zelfs niet op zijn ontvankelijkheid) beoordeeld, aangezien overeenkomstig de toepasselijke procedureregels een wettelijk vermoeden van afstand van geding werd vastgesteld.39.

De niet-ontvankelijkheidsgronden die het Hof in het arrest Aquino heeft onderzocht, waren dus formeel van aard en beletten de nationale rechter in beginsel om de inhoudelijke argumenten van partijen te onderzoeken. Het arrest van het Hof volgde een vaste lijn van rechtspraak, waarin duidelijk is gemaakt dat nationale regels die voorzien in formele vereisten voor de ontvankelijkheid van beroepen — bijvoorbeeld met betrekking tot termijnen, vertegenwoordiging door advocaten, voorbereidende procedurestappen, proceskosten enzovoort — over het algemeen verenigbaar zijn met het Unierecht, mits zij voldoen aan de genoemde vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.40.

De situatie in de zaak Aquino was dus anders dan die in casu, die, zoals uiteengezet, betrekking heeft op een discretionaire beslissing van de nationale rechter over de vraag of een zaak moet worden behandeld, gelet op het ‘belang’ van de door een partij in het kader van haar beroep tot herziening opgeworpen rechtsvraag. Bijgevolg is er mijns inziens een kwalitatief verschil tussen formele ontvankelijkheidscriteria die, indien zij niet in acht worden genomen, de betrokken nationale rechter volledig beletten om de door de verzoeker opgeworpen vraag van Unierecht te onderzoeken, en materiële ontvankelijkheidscriteria (zoals het belang van de zaak) waarvoor de betrokken rechter — daarentegen — die vraag tot op zekere hoogte moet onderzoeken teneinde te bepalen of hij erover uitspraak wil doen.

In het eerste geval is het feit dat de opgeworpen vraag van Unierecht niet door de nationale rechter zal worden onderzocht, doorgaans het gevolg van een gebrek aan zorgvuldigheid van de verzoeker, aangezien hij de relevante procedureregels niet in acht heeft genomen. In het tweede geval heeft de verzoeker echter als het ware alles gedaan wat hij kon doen om ervoor te zorgen dat de nationale rechter de opgeworpen vraag kan onderzoeken en deze vraag, indien aan de voorwaarden van artikel 267, derde alinea, VWEU is voldaan, aan het Hof kan voorleggen. De nationale rechter neemt dus de verantwoordelijkheid om — op basis van de criteria in het nationale recht (filtermechanisme) en niet op basis van de criteria in het Unierecht (Cilfit-rechtspraak) — te beslissen of hij een prejudiciële vraag stelt.

Ik voeg hier terloops aan toe dat ik mij ook moeilijk kan vinden in het argument dat een nationale rechter die moet beoordelen of een zaak voldoet aan de criteria voor het verlenen van toestemming voor het instellen van beroep, elk onderzoek ten gronde van de door de verzoeker opgeworpen vraag van Unierecht uit de weg kan gaan.

Ik begrijp dat de nationale rechter in een dergelijke voorbereidende fase van de procedure enkel wordt geacht vast te stellen welke rechtsvraag de zaak opwerpt, en niet wordt geacht het antwoord daarop te vinden. Naar mijn idee zal het echter vaak moeilijk zijn om het belang van de vraag vast te stellen zonder, op zijn minst voorlopig, rekening te houden met het antwoord van de lagere rechter op deze vraag.

Zou de Vrhovno sodišče zich bij de toepassing van het betrokken filtermechanisme bijvoorbeeld kunnen uitspreken over de vraag of i) een door een verzoeker opgeworpen vraag van Unierecht ‘van belang is voor het waarborgen van de rechtszekerheid, de uniforme toepassing van het recht of de ontwikkeling van het recht door middel van de rechtspraak’, of ii) ‘de beslissing van de lagere rechter afwijkt van de rechtspraak van de hoogste rechter’, of iii) ‘geen rechtspraak van de hoogste rechter bestaat’, en of iv) ‘de rechtspraak van de hoogste rechter niet uniform is’, zonder daarbij inhoudelijke overwegingen te maken? Ik moet zeggen dat ik dit betwijfel.

Uit het voorgaande blijkt dat het uit het arrest Aquino voortvloeiende beginsel in de onderhavige omstandigheden niet kan worden toegepast. Anders dan in de onderhavige zaak was in de zaak Aquino de nuttige werking van artikel 267, derde alinea, VWEU niet in het geding.

Dit verschil blijkt ook uit de tekst van het arrest Aquino. Het Hof heeft opgemerkt dat het ‘niet zinvol was een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen, aangezien het antwoord op die vraag geen invloed kon hebben op de oplossing van het geschil’.41. Dit zou duidelijk niet het geval zijn bij een geding dat wordt beslecht op basis van een bepaalde uitlegging van het Unierecht en waartegen daadwerkelijk beroep kan worden ingesteld, maar dat eenvoudigweg niet wordt geacht vragen op te werpen die belangrijk genoeg zijn om opnieuw te worden bekeken. In een dergelijk geval kan het antwoord van het Hof op de door de verzoeker opgeworpen vraag, anders dan in de zaak Aquino, bepalend zijn voor de oplossing van het geding.

Bovendien heeft het Hof in het arrest Aquino duidelijk en ondubbelzinnig aangegeven dat de reikwijdte van zijn arrest beperkt is: ‘[n]ationale procedureregels [zoals die over de gronden voor niet-ontvankelijkheid van beroepen] mogen echter geen afbreuk doen aan de bevoegdheid die een nationale rechterlijke instantie aan artikel 267 VWEU ontleent of haar ontslaan van de verplichtingen die krachtens deze bepaling op haar rusten’.42.

Er mag niet uit het oog worden verloren dat het arrest Aquino is gewezen zonder een conclusie van de advocaat-generaal, hetgeen betekent dat het Hof overeenkomstig artikel 20, vijfde alinea, van het Statuut van oordeel was dat ‘in de zaak geen nieuwe rechtsvraag aan de orde [was]’. Als het arrest Aquino zou moeten worden uitgelegd zoals sommige regeringen voorstellen, zou de zaak mijns inziens een conclusie van de advocaat-generaal hebben vereist, aangezien het om een aanzienlijke uitbreiding van de werkingssfeer van een van de Cilfit-uitzonderingen zou zijn gegaan.

Mijn lezing van de rechtspraak lijkt ook te worden gestaafd door twee andere elementen. In zijn conclusie in de zaak Wiener SI heeft advocaat-generaal Jacobs het Hof in overweging gegeven om de reikwijdte van het arrest Cilfit te beperken43. door de nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, enkel te verplichten een prejudiciële vraag te stellen wanneer ‘algemene uitleggingsvragen’ of vragen van ‘algemeen belang’ rijzen44.. Een dergelijk criterium — dat tot op zekere hoogte lijkt op het criterium betreffende het belang van de zaak in het betrokken filtermechanisme — werd echter niet door het Hof onderschreven.

Meer recentelijk heeft het Hof, in het arrest Consorzio, verwezen naar het arrest Aquino en heeft het dit bevestigd met betrekking tot een nationale procedureregel op grond waarvan het voorwerp van het geschil werd bepaald door de middelen die op het moment van de instelling van het beroep waren aangevoerd.45. Ook in de zaak die tot dat arrest heeft geleid had de nationale procedureregel betrekking op een formele grond voor de ontvankelijkheid van het beroep en ging het niet om een regel die de nationale rechter bij de keuze van de zaken een zekere beoordelingsmarge verleende.

Gelet op het voorgaande ben ik niet overtuigd door de argumenten die de regeringen aan het arrest Aquino ontlenen. Nu ik deze vraag heb behandeld, zal ik uitleggen waarom ik van mening ben dat hun uitlegging van artikel 267, derde alinea, VWEU ook niet strookt met de vaste rechtspraak van het Hof over de aard en het doel van de prejudiciële procedure.

Zoals het Hof steeds heeft verklaard, wordt de hoeksteen van het door de opstellers van de Verdragen opgezette rechterlijke systeem gevormd door de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU. Deze procedure heeft tot doel de eenvormige uitlegging van het Unierecht te verzekeren door specifiek tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties een dialoogmechanisme van rechter tot rechter tot stand te brengen en biedt aldus de mogelijkheid om de coherentie, de volle werking en de autonomie van het Unierecht te verzekeren en, in laatste instantie, de eigenheid van het door de Verdragen geschapen recht in acht te nemen.46. Zoals het Hof heeft aangegeven, moet de procedure ervoor zorgen dat het Unierecht in alle omstandigheden dezelfde werking heeft in alle lidstaten en dient zij aldus te voorkomen dat er divergenties ontstaan bij de uitlegging van het Unierecht, dat de nationale rechterlijke instanties dienen toe te passen.47.

Het ingevoerde stelsel omvat derhalve een rechtstreekse samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, in het kader waarvan deze laatste nauwlettend deelnemen aan de juiste toepassing en de uniforme uitlegging van het Unierecht en aan de bescherming van de door dat recht aan particulieren verleende rechten.48. Met betrekking tot dit tweede aspect wil ik benadrukken dat de prejudiciële procedure integraal deel uitmaakt van het door de opstellers van de Verdragen ingevoerde stelsel van rechtsmiddelen dat, zoals is bepaald in artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest, beoogt te verzekeren dat eenieder wiens op het Unierecht gebaseerde rechten door een handelen (of nalaten) van de instellingen van de Unie of de nationale autoriteiten worden geschonden, daadwerkelijke rechtsbescherming kan verkrijgen.49.

Uiteraard ben ik mij ervan bewust dat de prejudiciële procedure een vorm van dialoog tussen rechterlijke instanties is en niet kan worden beschouwd als een ‘rechtsmiddel […] ten behoeve van de partijen in een bij de nationale rechter aanhangig geschil’.50. De partijen in de nationale procedure hebben immers geen subjectief recht om een nationale rechter te verzoeken een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof. Het enkele feit dat een partij stelt dat het geschil een vraag van uitlegging van het Unierecht doet rijzen, is voor de betrokken rechter dus geen dwingende reden om aan te nemen dat er een dergelijke vraag is ‘opgeworpen’ in de zin van artikel 267 VWEU.51.

Desondanks volgt mijns inziens uit artikel 267, derde alinea, VWEU, gelezen in het licht van artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest, dat er steeds a priori ‘een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep’ moet kunnen worden aangewezen. Alle rechtzoekenden moeten immers, wanneer aan de passende voorwaarden is voldaan, de mogelijkheid hebben om de vragen over de uitlegging van het Unierecht die zij in de nationale procedure naar behoren hebben opgeworpen en waarvan de uitkomst van hun geding kan afhangen, te doen behandelen door de gezaghebbende uitlegger van het Unierecht: het Hof. Om die reden moet er binnen het nationale rechterlijke systeem altijd een rechterlijke instantie zijn die in laatste aanleg uitspraak doet en er aldus voor verantwoordelijk is om in een bepaald geding na te gaan of aan de voorwaarden van artikel 267, derde alinea, VWEU is voldaan.

In dit verband moet worden benadrukt dat factoren als de geldelijke waarde van het geding, een geringe omvang van de gestelde schending van het recht of het belang van de in de zaak gerezen rechtsvragen niet ter zake doen voor de toepassing van artikel 267, derde alinea, VWEU. Het enige dat ertoe doet, is of de Cilfit-uitzonderingen al dan niet van toepassing zijn met betrekking tot de opgeworpen vraag van Unierecht.

In deze context wil ik er nogmaals op wijzen dat de nationale rechterlijke instanties bij het stellen van een prejudiciële vraag niet alleen als nationale rechterlijke instanties handelen, maar ook als ‘Unierechters’, op basis van de bevoegdheden die zij aan artikel 267 VWEU ontlenen (en, in voorkomend geval, uit hoofde van de in die bepaling neergelegde verplichting). Zoals ik heb toegelicht, heeft de procedure die deze rechterlijke instanties in gang zetten een tweeledig doel: i) een macrodoel, dat duidelijk een openbaar karakter heeft en erin bestaat de eenheid, samenhang en autonomie van het Unierecht te verzekeren, en, onlosmakelijk daarmee verbonden, ii) een microdoel, dat hoofdzakelijk een privékarakter heeft en erin bestaat de daadwerkelijke rechtsbescherming van de justitiabelen op het gebied van het Unierecht te waarborgen.52.

Tegen deze achtergrond lijkt het mij vrij duidelijk dat filtermechanismen die nationale rechters in laatste aanleg speelruimte laten met betrekking tot de zaken en/of de rechtsvragen die in beroep zullen worden behandeld, eraan in de weg kunnen staan dat deze beide doelstellingen ‘in alle omstandigheden’ worden verwezenlijkt.53. Beslissingen van lagere rechters worden bevestigd door de hogere rechters zonder dat wordt nagegaan of hun uitlegging van de toepasselijke bepalingen van Unierecht juist was, ondanks het feit dat een verzoeker naar behoren kan hebben aangevoerd en bewezen dat andere uitleggingen van die bepalingen plausibel zijn.

Dit leidt ertoe dat een onjuiste uitlegging van het Unierecht zich kan vestigen in de nationale rechtspraak, waardoor rechterlijke beslissingen binnen de Unie van elkaar gaan verschillen. Bovendien wordt een partij in het geding de mogelijkheid ontnomen om haar argumenten betreffende de juiste uitlegging van de toepasselijke bepalingen van Unierecht, waarop haar betoog berust, te laten toetsen door het Hof.

Aan mijn bevindingen hierover wordt niet afgedaan door het ter terechtzitting door enkele partijen aangevoerde argument dat deze problemen kunnen worden vermeden door in aanmerking te nemen dat, wanneer geen toestemming voor het instellen van beroep wordt verleend, de lagere rechter zou moeten worden beschouwd als de rechter in laatste aanleg in de zin van artikel 267 VWEU. Deze partijen beroepen zich op de rechtspraak van het Hof, volgens welke een lagere rechterlijke instantie kan worden geacht als zodanig op te treden wanneer haar beslissing in een bepaald geding definitief is, aangezien deze niet vatbaar is voor hoger beroep.54.

Deze rechtspraak is echter niet van toepassing op situaties als de onderhavige. Zoals het Hof in het arrest Lyckeskog heeft geoordeeld, kan een lagere rechter niet worden geacht op te treden als ‘rechter in laatste aanleg’ wanneer tegen die beslissing beroep kan worden ingesteld, maar voor de beoordeling ten gronde door de hogere rechter voorafgaande toestemming vereist is.55. Dit is een verstandige benadering, want hoe kan de lagere rechter immers bij de beoordeling ten gronde van een zaak weten of de hogere rechter in de toekomst een beroep al dan niet zal toestaan?

Gelet op het voorgaande ben ik het met de Letse, de Nederlandse, de Sloveense en de Finse regering eens dat de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de invoering en de opzet van filtermechanismen die hun rechterlijke instanties in laatste aanleg in staat stellen om de zaken te selecteren waarvan zij kennis willen nemen en waarin zij in beroep willen beslissen. Ik deel ook het standpunt van deze regeringen dat, gelet op het beginsel van procedurele autonomie, de verenigbaarheid van dergelijke mechanismen met het Unierecht hoofdzakelijk afhangt van de eerbiediging van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Ten slotte kan redelijkerwijs worden betoogd dat het gelijkwaardigheidsbeginsel in deze context van eminent belang is: bij beslissingen over de verlening van toestemming voor het instellen van beroep moeten nationale rechters kwesties van nationaal recht en kwesties van Unierecht gelijk behandelen.

Om de hierboven uiteengezette redenen betwijfel ik echter of het doeltreffendheidsbeginsel altijd in acht wordt genomen wanneer filtermechanismen de nationale rechters in laatste aanleg een zekere beoordelingsmarge geven om naar eigen inzicht zaken te kiezen. Dergelijke mechanismen kunnen deze rechterlijke instanties de ruimte bieden om de toetsing of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 267, derde alinea, VWEU, achterwege te laten. Deze mechanismen hebben dan ook feitelijk tot gevolg dat de in deze bepaling neergelegde verwijzingsverplichting wordt vervangen door een louter discretionaire bevoegdheid.56.

Volgt hieruit dat filtermechanismen als het onderhavige per definitie onverenigbaar zijn met het Unierecht?

Het proces van verduidelijking van de uitzonderingen op de in artikel 267 VWEU neergelegde verplichting tot verwijzing heeft geleid tot het recente arrest van de Grote kamer van het Hof in de zaak Consorzio. Dit arrest is bijzonder opmerkelijk, en wel om een aantal redenen.

Om te beginnen heeft het Hof, na een grondige analyse en ondanks het feit dat een aantal advocaten-generaal het in overweging had gegeven om zijn benadering geheel of gedeeltelijk te herzien57., besloten de Cilfit-rechtspraak in grote lijnen te bevestigen.

Voorts heeft het Hof — waarschijnlijk geïnspireerd door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)58. — geoordeeld dat uit het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, volgt dat wanneer een rechterlijke instantie in laatste aanleg van oordeel is dat zij niet gehouden is door de verplichting om prejudiciële vragen te stellen omdat er sprake is van een van de Cilfit-uitzonderingen, ‘uit de motivering van haar beslissing moet blijken dat de opgeworpen vraag van Unierecht niet relevant is voor de beslechting van het geschil, dat de uitlegging van de betrokken bepaling van Unierecht blijkt uit de rechtspraak van het Hof, of — bij gebreke daarvan — dat de uitlegging van het Unierecht […] zo evident is dat er redelijkerwijs geen twijfel over kan bestaan’59..

Ten slotte heeft het Hof de gelegenheid benut om bepaalde aspecten van de ‘acte clair’-uitzondering nader uit te werken. Hoewel deze ontwikkelingen over het algemeen in overeenstemming zijn met de belangrijkste beginselen die ten grondslag liggen aan zijn eerdere arresten, zijn zij geenszins van minder belang. Ik wil de aandacht vestigen op vijf aspecten van het betrokken arrest.

Ten eerste heeft het Hof in zekere zin de omvang beperkt van de verplichting van de rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen om erop toe te zien dat het volgens hen zo voor de hand liggende antwoord op een vraag van Unierecht ook voor de andere rechterlijke instanties van de Unie evident is. In punt 40 van het arrest Consorzio staat ‘voor de rechterlijke instanties van de andere lidstaten die in laatste aanleg uitspraak doen, en voor het Hof’.60.

Ten tweede heeft het Hof ook de omvang aangegeven van de verplichting van de nationale rechterlijke instanties om rekening te houden met het feit dat de bepalingen van het Unierecht in verscheidene talen zijn opgesteld en dat alle taalversies authentiek zijn. Zoals het Hof heeft uiteengezet, kan van een rechterlijke instantie die uitspraak doet in laatste aanleg niet worden verlangd dat zij ‘alle taalversies van de betrokken bepaling van Unierecht onderzoekt’. Zij dient echter wel ‘rekening [te] houden met de verschillen tussen de taalversies van deze bepaling waarvan zij op de hoogte is, met name wanneer die verschillen door de partijen naar voren zijn gebracht en onderbouwd zijn’.61.

Ten derde heeft het Hof ook getracht de mate van onzekerheid te verduidelijken die vereist is om de verplichting tot verwijzing te doen ontstaan. Het Hof heeft verklaard dat ‘[h]et feit dat een bepaling van Unierecht op een andere manier of op meerdere, verschillende manieren kan worden gelezen, […] niet [volstaat] om aan te nemen dat er redelijke twijfel bestaat over de juiste uitlegging van die bepaling wanneer geen van deze verschillende lezingen voor de betrokken nationale rechter voldoende aannemelijk lijkt’.62.

Ten vierde heeft het Hof licht geworpen op het belang dat moet worden gehecht aan het bestaan van uiteenlopende lijnen van rechtspraak over de betrokken uitleggingsvraag. Het heeft dienaangaande het volgende verklaard: ‘[d]oen de rechterlijke instanties van een lidstaat of van verschillende lidstaten […] uiteenlopende uitspraken over de uitlegging van een op het hoofdgeding toepasselijke bepaling van het Unierecht en wordt de nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet hiervan in kennis gebracht, dan moet deze rechterlijke instantie bijzonder zorgvuldig te werk gaan bij de beoordeling of er redelijkerwijs toch geen twijfel bestaat over de juiste uitlegging van de betrokken bepaling van Unierecht […]’.63.

Ten vijfde heeft het Hof bij een aantal eerdere beslissingen weliswaar van de nationale rechterlijke instanties verlangd dat zij vaststellen ‘of de juiste toepassing van het Unierecht zodanig voor de hand ligt dat geen redelijke twijfel mogelijk is’64., maar is in het arrest Consorzio gewezen op de noodzaak om vast te stellen dat ‘de juiste uitlegging van het Unierecht zo evident is dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan’65.. De term ‘toepassing’ komt, waarschijnlijk door de overwegingen dienaangaande van advocaat-generaal Bobek66., nauwelijks voor in de tekst van het arrest67., waarin ook uitdrukkelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de activiteiten van toepassing en uitlegging van het recht68..

Ik zal nu toelichten waarom bepaalde aspecten van dat arrest uiterst relevant zijn voor de onderhavige rechtsvraag.

Het komt mij voor dat, met name wanneer rekening wordt gehouden met de verduidelijkingen die het Hof in het arrest Consorzio heeft gegeven, de rechtspraak over de uitzonderingen op de in artikel 267, derde alinea, VWEU neergelegde verplichting grotendeels ‘ruimte kan bieden’ aan filtermechanismen als het onderhavige.

In de eerste plaats ben ik, in tegenstelling tot sommige commentatoren69., niet van mening dat de herformulering van een aantal passages uit de bestaande rechtspraak door het Hof in het arrest Consorzio — waarbij het accent werd verlegd van de toepassing naar de uitlegging van het Unierecht — een stilistische oefening is geweest. Mijns inziens duidt dit veeleer op een geleidelijke herconceptualisering van het voorwerp en doel van de prejudiciële procedure en, bijgevolg, van de omvang van de in artikel 267, derde alinea, VWEU neergelegde verplichting.

Ik ben mij ervan bewust dat het onderscheid tussen uitlegging en toepassing niet altijd gemakkelijk te maken is en deze twee activiteiten vaak met elkaar verweven zijn.70. Niettemin ben ik ervan overtuigd dat er een begripsmatig verschil bestaat tussen beide. Aan een nauwkeurige, wetenschappelijke omschrijving van deze begrippen waag ik mij niet. Voor deze conclusie is slechts van belang dat ‘uitlegging’ een vorm van intellectuele activiteit is71., die in wezen bestaat in het op een bepaald abstractieniveau bepalen van de betekenis en de reikwijdte van een rechtsregel72.. Daarentegen is ‘toepassing’ het in een bepaald geding operationeel maken van een rechtsregel waarvan de betekenis en de reikwijdte zijn bepaald, door er de specifieke gevolgen voor een bepaalde reeks feiten uit te trekken.73.

Er mag niet uit het oog worden verloren dat het Hof juist in deze context zelf een onderscheid tussen deze twee begrippen heeft gemaakt. Volgens vaste rechtspraak hebben de nationale rechterlijke instanties en het Hof onderscheiden, maar elkaar aanvullende taken binnen het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel: de nationale rechter dient het Unierecht toe te passen in het geding, terwijl het Hof het Unierecht moet uitleggen om die rechter bij te staan. Beide rollen zijn — zo heeft het Hof benadrukt — van essentieel belang voor het behoud van de aard van het bij de Verdragen ingevoerde recht.74.

Uit de bewoordingen van artikel 267 VWEU blijkt immers duidelijk dat de prejudiciële procedure (de geldigheid van handelingen buiten beschouwing gelaten) tot doel heeft uitspraak te doen over de ‘uitlegging van de Verdragen’. Een verdere verruiming van de werkingssfeer van de procedure is ook niet nodig om het tweeledige doel van de procedure te bereiken. Enerzijds doen gevallen waarin de regels van de Unie mogelijk onjuist zijn toegepast, geen afbreuk aan de eenheid, de samenhang en de autonomie van het Unierecht. Anderzijds zou het veel te ver gaan om aan te nemen dat het Hof, om de daadwerkelijke rechtsbescherming van de justitiabelen te waarborgen, op grond van artikel 267 VWEU een soort microtoezicht op de dagelijkse toepassing van het Unierecht door duizenden nationale rechterlijke instanties moet uitoefenen.

Het feit dat het Hof in bepaalde gevallen bereid is de uit hoofde van artikel 267 VWEU opgedragen taak ruim uit te oefenen teneinde de verwijzende rechters zo goed mogelijk bij te staan, en dus bereid is een antwoord te geven dat is toegesneden de feiten van de zaak, kan niet worden opgevat als een aanwijzing voor het werkelijke voorwerp en doel van de procedure.75. Het Hof kan antwoorden geven die betrekking hebben op de uitkomst van specifieke zaken, maar is daar niet toe gehouden. Dit betekent dat ook nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, in dergelijke zaken een prejudiciële vraag kunnen stellen, maar daar niet toe gehouden zijn.76.

In de tweede plaats is het duidelijk dat het arrest Consorzio de rol van de partijen in de prejudiciële procedure heeft versterkt.77. Het is bovenal aan hen om een Unierechtelijke kwestie aan de orde te stellen en de bevoegde nationale rechter voldoende informatie (en in voorkomend geval bewijs) te verstrekken waaruit blijkt dat er gerede twijfel bestaat over de uitlegging van de Unieregels waarover de nationale rechter wordt verzocht een prejudiciële vraag te stellen.78. De verzoeker moet dienaangaande niet alleen aantonen dat een — als ik het zo mag zeggen — redelijk geïnformeerde en normaal voorzichtige rechterlijke instantie de relevante bepaling van de Unie op meerdere manieren zou kunnen lezen. In het arrest Consorzio is de lat hoger gelegd: er moeten meerdere uitleggingen zijn die ‘voldoende aannemelijk’ lijken voor een bijzonder ervaren rechtsprekende formatie (aangezien ‘de rechterlijke instanties van de andere lidstaten die in laatste aanleg uitspraak doen, en het Hof’ hier de norm zijn).

Rechtzoekenden kunnen niet verwachten dat de nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, regelmatig ambtshalve vragen van Unierecht opwerpen die zij niet hebben opgeworpen. Zij kunnen evenmin verwachten dat deze rechterlijke instanties ingaan op verzoeken om het Hof aan te zoeken die vaag, verwarrend of niet onderbouwd zijn. Het beginsel vigilantibus non dormientibus jura succurrunt (de wet is er voor degenen die waakzaam zijn en niet voor degenen die slapen) is in deze context zeker van toepassing. Bovendien kan van de nationale rechterlijke instanties niet worden verlangd dat zij ingaan op argumenten en verwijzingsverzoeken die niet oprecht zijn, misbruik van de procedure inhouden of louter bedoeld zijn om de procedure te vertragen.79.

Bijgevolg is de ruimte waarbinnen eventueel wrijving tussen nationale filtermechanismen als het onderhavige en artikel 267 VWEU kan bestaan, beperkt tot beroepen waarin een partij naar behoren een echte vraag van Unierecht heeft opgeworpen, haar argumenten inzake het bestaan van meerdere aannemelijke uitleggingen van de relevante bepalingen van Unierecht heeft onderbouwd en de nationale rechter uitdrukkelijk om een prejudiciële verwijzing heeft verzocht.