HvJ EU, 21-12-2011, nr. C-411/10, nr. C-493/10

Het op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen [Recueil des traités des Nations Unies, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954); hierna: ‘Verdrag van Genève’], is in werking getreden op 22 april 1954. Het is aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen van 31 januari 1967 (hierna: ‘Protocol van 1967’), dat in werking is getreden op 4 oktober 1967.

Alle lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Genève en het Protocol van 1967. Ook de Republiek IJsland, het Koninkrijk Noorwegen, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein zijn partij. De Unie is geen partij bij het Verdrag van Genève en het Protocol van 1967, maar artikel 78 VWEU en artikel 18 van het Handvest bepalen dat het recht op asiel wordt gegarandeerd met inachtneming van met name de voorschriften van dit verdrag en dit protocol.

Artikel 33 van het Verdrag van Genève (‘Verbod tot uitzetting en terugzending’), bepaalt in lid 1:

Ter verwezenlijking van de op 8 en 9 december 1989 door de Europese Raad van Straatsburg vastgestelde doelstelling, het asielbeleid te harmoniseren, hebben de lidstaten op 15 juni 1990 te Dublin de Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend (PB 1997, C 254, blz. 1; hierna: ‘Overeenkomst van Dublin’) ondertekend. Die overeenkomst is op 1 september 1997 in werking getreden voor de twaalf aanvankelijke ondertekenende landen, op 1 oktober 1997 voor de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden en op 1 januari 1998 voor de Republiek Finland.

In de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 was met name voorzien in de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève, om zo te garanderen dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd, dat wil zeggen het verbod tot uitzetting of terugleiding (non-refoulement) te handhaven.

Het Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997 heeft artikel 63 in het EG-Verdrag ingevoegd, waarbij de Europese Gemeenschap de bevoegdheid werd verleend om de door de Europese Raad van Tampere aanbevolen maatregelen vast te stellen. Bij dat verdrag is ook Protocol (nr. 24) inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie (PB 2010, C83, blz. 305) aan het EG-Verdrag gehecht. Volgens dat protocol beschouwen de lidstaten elkaar als veilige landen van oorsprong voor juridische en praktische vraagstukken in verband met het recht op asiel.

Door de vaststelling van artikel 63 EG kon met name tussen de lidstaten, met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken, de Overeenkomst van Dublin worden vervangen door verordening nr. 343/2003, die op 17 maart 2003 in werking is getreden. Ook op die rechtsgrondslag zijn de richtlijnen die van toepassing zijn op de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde zaken vastgesteld met het oog op de invoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel waarin de conclusies van de Europese Raad van Tampere voorzien.

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn de relevante bepalingen inzake asiel artikel 78 VWEU, dat voorziet in de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, en artikel 80 VWEU, dat herinnert aan het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten.

De voor de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde zaken relevante Unieregelgeving omvat:

Bovendien moet richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (PB L 212, blz. 12) worden vermeld. Blijkens punt 20 van de considerans ervan is een van de doelstellingen van die richtlijn een solidariteitsmechanisme in te stellen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden in geval van massale toestroom.

Aan de hand van de opslag van vingerafdrukgegevens van vreemdelingen die illegaal een buitengrens van de Unie overschrijden, kan worden bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor een asielverzoek. In die opslag is voorzien bij verordening (EG) nr. 2725/2000 van de Raad van 11 december 2000 betreffende de instelling van ‘Eurodac’ voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van de Overeenkomst van Dublin (PB L 316, blz. 1).

Verordening nr. 343/2003 en de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 verwijzen in punt 1 van de considerans naar het feit dat een gemeenschappelijk asielbeleid, dat een gemeenschappelijk Europees asielstelsel omvat, een wezenlijk aspect is van de doelstelling van de Unie om geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen, die openstaat voor diegenen die onder druk van de omstandigheden op wettige wijze in de Gemeenschap bescherming zoeken. Zij verwijzen voorts in punt 2 van de considerans naar de conclusies van de Europese Raad van Tampere.

Al die teksten vermelden dat zij de grondrechten en de beginselen die met name in het Handvest worden erkend, in acht nemen. In het bijzonder preciseert punt 15 van de considerans van verordening nr. 343/2003 dat deze verordening er met name op gericht is het recht op asiel dat in artikel 18 van het Handvest wordt gegarandeerd, volledig te waarborgen, verduidelijkt punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/9 dat deze richtlijn meer bepaald beoogt te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en te bevorderen dat de artikelen 1 en 18 van het Handvest worden toegepast, en preciseert punt 10 van de considerans van richtlijn 2004/83 dat deze richtlijn in het bijzonder tracht de menselijke waardigheid en het recht op asiel van asielzoekers en hun begeleidende familieleden ten volle te eerbiedigen.

In artikel 1 van verordening nr. 343/2003 is bepaald dat deze verordening de criteria en instrumenten vaststelt om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten is ingediend.

Artikel 3, leden 1 en 2, van die verordening luidt:

Ter bepaling van de ‘verantwoordelijke lidstaat’ in de zin van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 343/2003 bevat hoofdstuk III van deze verordening een lijst van objectieve en hiërarchisch opgebouwde criteria die betrekking hebben op niet begeleide minderjarigen, de eenheid van het gezin, de afgifte van een verblijfstitel of een visum, de illegale binnenkomst of het illegale verblijf in een lidstaat, de legale binnenkomst in een lidstaat en de verzoeken die in de internationale transitzone van een luchthaven worden gedaan.

Artikel 13 van die verordening bepaalt dat wanneer op basis van de vastgestelde criteria geen lidstaat kan worden aangewezen die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, de lidstaat waar het verzoek het eerst werd ingediend, verantwoordelijk is voor de behandeling ervan.

Overeenkomstig artikel 17 van verordening nr. 343/2003 kan de lidstaat waarbij een asielverzoek is ingediend en die van mening is dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van dit verzoek, zo spoedig mogelijk deze andere staat om overname verzoeken.

In artikel 18, lid 7, van die verordening is bepaald dat wanneer de aangezochte lidstaat de termijn van twee maanden, of van een maand bij spoed, zonder reactie laat verstrijken, dit gelijkstaat met aanvaarding van het overnameverzoek en voor deze lidstaat de verplichting inhoudt om de betrokkene over te nemen en te zorgen voor passende regelingen voor de aankomst.

Artikel 19 van verordening nr. 343/2003 luidt:

Het Verenigd Koninkrijk past alle verordeningen en de vier richtlijnen die in de punten 11 tot en met 13 van het onderhavige arrest vermeld zijn toe. Ierland past daarentegen wel de verordeningen en de richtlijnen 2004/83, 2005/85 en 2001/55 toe, maar niet richtlijn 2003/9.

Het Koninkrijk Denemarken is gebonden aan de met de Europese Gemeenschap gesloten Overeenkomst houdende uitbreiding tot Denemarken van de bepalingen van verordening nr. 343/2003 en van verordening nr. 2725/2003, die is goedgekeurd bij besluit 2006/188/EG van de Raad van 21 februari 2006 (PB L 66, blz. 37). Het is niet gebonden aan de in punt 11 van het onderhavige arrest vermelde richtlijnen.

De Gemeenschap heeft ook een Overeenkomst met de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen gesloten betreffende de criteria en de mechanismen voor de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat in een lidstaat, in IJsland of in Noorwegen wordt ingediend, die is goedgekeurd bij besluit 2001/258/EG van de Raad van 15 maart 2001 (PB L 93, blz. 38).

Evenzo heeft de Gemeenschap een Overeenkomst met de Zwitserse Bondsstaat gesloten inzake de criteria en mechanismen voor de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat in een lidstaat of in Zwitserland wordt ingediend, die is goedgekeurd bij besluit 2008/147/EG van de Raad van 28 januari 2008 (PB L 53, blz. 3), alsook het Protocol met de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein bij de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de criteria en mechanismen voor de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat in een lidstaat of in Zwitserland wordt ingediend, dat is goedgekeurd bij besluit 2009/487/EG van de Raad van 24 oktober 2008 (PB 2009, L161, blz. 6).

Richtlijn 2003/9 stelt minimumnormen vast voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten. Deze betreffen met name de verplichtingen inzake de informatie en de documenten die aan asielzoekers moet worden verstrekt, de beslissingen die de lidstaten kunnen nemen over het verblijf en de bewegingsvrijheid van asielzoekers op hun grondgebied, de gezinnen, het medisch onderzoek, het onderwijs aan minderjarigen, de werkgelegenheid voor asielzoekers en hun toegang tot een beroepsopleiding, de algemene bepalingen betreffende de materiële opvang en gezondheidszorg voor asielzoekers, nadere bepalingen betreffende de opvangvoorzieningen en de gezondheidszorg voor asielzoekers.

Die richtlijn bepaalt ook dat het niveau van de opvangvoorzieningen moet worden gecontroleerd en dat een rechtsmiddel kan worden ingesteld in verband met de aangelegenheden en beslissingen waarop zij betrekking heeft. Bovendien bevat zij voorschriften over de opleiding van de autoriteiten en over de middelen die nodig zijn voor de uitvoering van de krachtens deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen.

Richtlijn 2004/83 bevat minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en voor de inhoud van de verleende bescherming. Hoofdstuk II bevat diverse bepalingen over de beoordeling van de verzoeken. Hoofdstuk III preciseert de voorwaarden voor de verkrijging van de vluchtelingenstatus. Hoofdstuk IV gaat over de vluchtelingenstatus. De hoofdstukken V en VI hebben betrekking op de voorwaarden om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming en de subsidiaire-beschermingsstatus. Hoofdstuk VII bevat diverse preciseringen over de kenmerken van de internationale bescherming. Overeenkomstig artikel 20, lid 1, van die richtlijn geldt hoofdstuk VII onverminderd de in het Verdrag van Genève neergelegde rechten.

Richtlijn 2005/85 preciseert de rechten van asielzoekers en de procedures voor de behandeling van asielverzoeken.

Artikel 36 van richtlijn 2005/85, getiteld ‘Europees veilig derde land’, bepaalt in lid 1:

De in dat lid 2 neergelegde voorwaarden zijn met name:

Artikel 39 van richtlijn 2005/85 gaat over de effectieve rechtsmiddelen die moeten kunnen worden ingesteld voor de rechters van de lidstaten. Overeenkomstig artikel 39, lid 1, sub a-iii moet een effectief rechtsmiddel kunnen worden ingesteld tegen de beslissingen om een behandeling niet uit te voeren overeenkomstig artikel 36 van deze richtlijn.

N. S., verzoeker in het hoofdgeding, is een Afghaanse staatsburger die naar het Verenigd Koninkrijk is gekomen en daarbij onder meer door Griekenland is gereisd. In Griekenland is hij op 24 september 2008 aangehouden, maar hij heeft niet om asiel verzocht.

Hij stelt dat de Griekse autoriteiten hem gedurende vier dagen in hechtenis hebben gehouden en dat hij bij zijn vrijlating is gelast het Griekse grondgebied binnen 30 dagen te verlaten. Hij beweert dat hij, toen hij Griekenland probeerde te verlaten, door de politie is aangehouden en uitgezet naar Turkije. Daar is hij naar eigen zeggen gedurende twee maanden in nare omstandigheden in hechtenis gehouden. Hij houdt staande dat hij uit zijn detentieplaats in Turkije is ontsnapt en van deze staat naar het Verenigd Koninkrijk is gereisd. Hij is daar op 12 januari 2009 aangekomen en heeft er diezelfde dag om asiel verzocht.

Op 1 april 2009 heeft de Secretary of State for the Home Department (hierna: ‘Secretary of State’) de Helleense Republiek op basis van artikel 17 van verordening nr. 343/2003 verzocht verzoeker in het hoofdgeding ter behandeling van zijn asielverzoek over te nemen. De Helleense Republiek heeft dit verzoek niet binnen de in artikel 18, lid 7, van die verordening bepaalde termijn beantwoord en werd krachtens deze bepaling dus op 18 juni 2009 geacht de verantwoordelijkheid voor de behandeling van verzoekers verzoek te hebben aanvaard.

Op 30 juli 2009 heeft de Secretary of State verzoeker in het hoofdgeding meegedeeld dat instructies waren gegeven om hem op 6 augustus 2009 naar Griekenland terug te sturen.

Hij heeft verzoeker in het hoofdgeding op 31 juli 2009 in kennis gesteld van een beslissing waarbij verzoekers stelling dat zijn overdracht aan Griekenland in strijd zou zijn met zijn door het EVRM verleende rechten, ingevolge bijlage 3, deel 2, punt 5, lid 4, van de Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc) Act 2004 [asiel- en immigratiewet van 2004 (behandeling van de verzoekers en andere aspecten); hierna: ‘asielwet van 2004’] kennelijk ongegrond is verklaard omdat de Helleense Republiek op de ‘lijst van veilige landen’ van deel 2 van bijlage 3 bij de asielwet van 2004 staat.

Die beslissing hield overeenkomstig punt 5, lid 4, van deel 2 van bijlage 3 bij de asielwet van 2004 in dat verzoeker in het hoofdgeding in het Verenigd Koninkrijk geen ‘immigration appeal’ (beroep in immigratiezaken), dat opschortende werking heeft, mocht instellen tegen de beslissing waarbij zijn overdracht aan Griekenland werd gelast. Anders had hij wel het recht gehad om een dergelijk beroep in te stellen.

Op 31 juli 2009 heeft verzoeker in het hoofdgeding de Secretary of State verzocht om krachtens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 de verantwoordelijkheid voor de behandeling van zijn asielverzoek op zich te nemen. Daarbij heeft hij betoogd dat zijn door het Unierecht, het EVRM en/of het Verdrag van Genève verleende grondrechten zouden kunnen worden geschonden indien hij naar Griekenland werd teruggestuurd. Bij brief van 4 augustus 2009 heeft de Secretary of State meegedeeld dat hij bleef bij zijn beslissing om verzoeker in het hoofdgeding aan Griekenland over te dragen en bij zijn beslissing waarbij de op het EVRM gebaseerde stelling van verzoeker in het hoofdgeding kennelijk ongegrond is verklaard.

Verzoeker in het hoofdgeding heeft op 6 augustus 2009 een verzoek ingediend om een beroep tot rechterlijke toetsing (‘judicial review’) te kunnen instellen tegen de beslissingen van de Secretary of State. Die heeft de instructies voor de overdracht van verzoeker in het hoofdgeding dan ook ingetrokken. Op 14 oktober 2009 heeft verzoeker toestemming gekregen om dat beroep tot rechterlijke toetsing in te stellen.

Het beroep is van 24 tot 26 februari behandeld door de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court). Bij vonnis van 31 maart 2010 heeft rechter Cranston dat beroep verworpen, maar verzoeker in het hoofdgeding toestemming gegeven om hoger beroep tegen zijn vonnis in te stellen bij de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division).

Verzoeker in het hoofdgeding heeft op 21 april 2010 hoger beroep ingesteld bij die rechter.

Volgens de verwijzingsbeslissing, waarin die rechter verwijst naar de uitspraak van de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court):

De High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), was van oordeel dat niet is aangetoond dat personen die op basis van verordening nr. 343/2003 worden teruggestuurd, in Griekenland risico lopen op refoulement naar Afghanistan of Turkije, maar verzoeker in het hoofdgeding betwist deze beoordeling voor de verwijzende rechter.

Voor de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) heeft de Secretary of State toegegeven dat ‘de in het Handvest verankerde grondrechten kunnen worden aangevoerd tegen het Verenigd Koninkrijk en […] dat de Administrative Court ten onrechte anders heeft geoordeeld’. Volgens de Secretary of State bevestigt het Handvest slechts rechten die reeds deel uitmaken van het EU-recht en roept het geen nieuwe rechten in het leven. Hij heeft echter betoogd dat de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), ten onrechte heeft geoordeeld dat hij bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003, verplicht is de grondrechten van de Unie in aanmerking te nemen. Die discretionaire bevoegdheid valt niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht.

Subsidiair heeft de Secretary of State betoogd dat de verplichting om de grondrechten van de Unie te eerbiedigen, niet meebrengt dat hij rekening moet houden met bewijs dat er een ernstig risico bestaat dat de door het Unierecht verleende grondrechten van de verzoeker, indien hij naar Griekenland wordt teruggestuurd, zullen worden geschonden. Gelet op de opzet van verordening nr. 343/2003 kan hij zich namelijk beroepen op het onweerlegbare vermoeden dat Griekenland (of eender welke lidstaat) de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen zal nakomen.

Tot slot heeft verzoeker in het hoofdgeding voor de verwijzende rechter aangevoerd dat de door het Handvest geboden bescherming ruimer is en verder gaat dan met name die welke artikel 3 EVRM garandeert, wat in de onderhavige zaak tot een andere oplossing zou kunnen leiden.

Ter terechtzitting van 12 juli 2010 heeft de verwijzende rechter geoordeeld dat een stellingname over bepaalde vraagstukken van Unierecht noodzakelijk was om uitspraak te kunnen doen over het hoger beroep.

In die omstandigheden heeft de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Deze zaak betreft vijf verzoekers in het hoofdgeding, tussen wie onderling geen band bestaat, die uit Afghanistan, Iran en Algerije afkomstig zijn. Zij zijn allen door het Griekse grondgebied gereisd en daar aangehouden wegens illegale binnenkomst. Zij zijn vervolgens naar Ierland gegaan, waar zij om asiel hebben verzocht. Drie van de verzoekers in het hoofdgeding dienden dit verzoek in zonder hun eerdere aanwezigheid op het Griekse grondgebied bekend te maken, terwijl de overige twee toegaven voorheen in Griekenland te zijn geweest. Uit het Eurodacsysteem bleek dat de vijf verzoekers tevoren het Griekse grondgebied waren binnengekomen, maar dat geen van hen er om asiel had verzocht.

Alle verzoekers in het hoofdgeding verzetten zich tegen een terugkeer naar Griekenland. Blijkens de verwijzingsbeslissing is niet aangevoerd dat de overdracht van verzoekers in het hoofdgeding aan Griekenland krachtens verordening nr. 343/2003, in strijd zou zijn met artikel 3 EVRM wegens mogelijke uitzetting (‘refoulement’), kettinguitzetting (‘chain refoulement’), mishandeling of onderbreking van de asielprocedure. Evenmin is betoogd dat de overdracht schending van een ander artikel van het EVRM zou opleveren. Verzoekers in het hoofdgeding hebben aangevoerd dat de procedures en voorzieningen voor asielzoekers in Griekenland ongeschikt zijn en dat Ierland bijgevolg gebruik dient te maken van de bevoegdheid die hem door artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 wordt verleend om de verantwoordelijkheid voor de behandeling en beoordeling van hun asielverzoeken op zich te nemen.

In die omstandigheden heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Bij beschikking van de president van het Hof van 16 mei 2011 zijn de zaken C-411/10 en C-493/10 gevoegd voor de mondelinge behandeling en voor het arrest.

Met zijn eerste vraag in zaak C-411/10 wenst de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) in wezen te vernemen of een op basis van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 genomen beslissing van een lidstaat om een asielverzoek waarvoor hij volgens de criteria van hoofdstuk III van deze verordening niet verantwoordelijk is, al dan niet te behandelen, valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht in de zin van artikel 6 VEU en/of artikel 51 van het Handvest.

Met de tweede vraag in zaak C-411/10 en de eerste vraag in zaak C-493/10 wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen of de lidstaat die de asielzoeker moet overdragen aan de door artikel 3, lid 1, van verordening nr. 343/2003 aangewezen verantwoordelijke lidstaat, dient na te gaan of deze laatste lidstaat de grondrechten van de Unie, de richtlijnen 2003/9, 2004/83 en 2005/85 en verordening nr. 343/2003 naleeft.

Met de derde vraag in zaak C-411/10 wenst de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) in wezen te vernemen of de op de lidstaat die de asielzoeker moet overdragen rustende verplichting om de grondrechten te eerbiedigen, in de weg staat aan de toepassing van een onweerlegbaar vermoeden dat de verantwoordelijke lidstaat de grondrechten die het Unierecht de asielzoeker verleent en/of de uit voormelde richtlijnen voortvloeiende minimumnormen eerbiedigt.

Met de vierde vraag in zaak C-411/10 en de tweede vraag in zaak C-493/10 wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen of de lidstaat die de asielzoeker moet overdragen, de verantwoordelijkheid om het asielverzoek te behandelen krachtens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 op zich moet nemen wanneer wordt vastgesteld dat de verantwoordelijke lidstaat de grondrechten niet eerbiedigt.

Tot slot wenst de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) met de zesde vraag in zaak C-411/10 in wezen te vernemen of een bepaling van nationaal recht op basis waarvan de rechter, om uit te maken of een persoon legaal kan worden uitgezet naar een andere lidstaat op grond van verordening nr. 343/2003, deze lidstaat als een ‘veilige staat’ moet beschouwen, verenigbaar is met de in artikel 47 van het Handvest verankerde rechten.

Die vragen moeten samen worden behandeld.

Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève en op de garantie dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd. In artikel 18 van het Handvest en in artikel 78 VWEU is bepaald dat het Verdrag van Genève en het Protocol van 1967 in acht worden genomen (zie arresten van 2 maart 2010, Salahadin Abdulla e.a., C-175/08, C-176/08 en C-179/08, Jurispr. blz. I-1493, punt 53, en 17 juni 2010, Bolbol, C-31/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 38).

Zoals in punt 15 van het onderhavige arrest is opgemerkt, vermelden de diverse voor de hoofdgedingen relevante verordeningen en richtlijnen dat zij de grondrechten en de in het Handvest erkende beginselen in acht nemen.

Voorts is het vaste rechtspraak dat de lidstaten niet alleen hun nationale recht conform het Unierecht moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten of met de andere algemene beginselen van Unierecht (zie in die zin arresten van 6 november 2003, Lindqvist, C-101/01, Jurispr. blz. I-12971, punt 87, en 26 juni 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C-305/05, Jurispr. blz. I-5305, punt 28).

Uit een onderzoek van de teksten die het gemeenschappelijk Europees asielstelsel vormen blijkt dat dit stelsel is uitgedacht in een context waarin kan worden aangenomen dat alle staten die aan dit stelsel deelnemen, ongeacht of het om lidstaten of derde landen gaat, de grondrechten eerbiedigen, daaronder begrepen de rechten die het Verdrag van Genève, het Protocol van 1967 of het EVRM als grondslag hebben, en dat er in dit opzicht wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten kan bestaan.

De Uniewetgever heeft juist wegens dat beginsel van wederzijds vertrouwen verordening nr. 343/2003 vastgesteld en de in de punten 24 tot en met 26 van het onderhavige arrest bedoelde overeenkomsten gesloten om de behandeling van asielverzoeken te stroomlijnen en te voorkomen dat het stelsel verstopt raakt doordat de autoriteiten van de staten talrijke asielverzoeken van één verzoeker dienen te behandelen, om meer rechtszekerheid te bieden met betrekking tot de bepaling van de staat die verantwoordelijk is om het asielverzoek te behandelen en om aldus ‘forum shopping’ te voorkomen. Het geheel heeft hoofdzakelijk tot doel om in het belang van zowel de asielzoekers als de deelnemende staten de behandeling van asielverzoeken sneller te laten verlopen.

Bijgevolg moet worden aangenomen dat de behandeling van asielzoekers in elke lidstaat in overeenstemming is met de eisen van het Handvest, met het Verdrag van Genève en met het EVRM.

Toch kan niet worden uitgesloten dat de werking van dit stelsel in de praktijk in een bepaalde lidstaat grote moeilijkheden ondervindt, zodat een ernstig risico bestaat dat asielzoekers, wanneer zij aan deze lidstaat worden overgedragen, worden behandeld op een wijze die hun grondrechten schendt.

Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat elke schending van een grondrecht door de verantwoordelijke lidstaat gevolgen heeft voor de verplichtingen van de overige lidstaten om verordening nr. 343/2003 na te leven.

De bestaansreden van de Unie en de verwezenlijking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en meer bepaald van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat berust op wederzijds vertrouwen en een vermoeden dat de overige lidstaten het Unierecht en meer in het bijzonder de grondrechten eerbiedigen, staan namelijk op het spel.

Bovendien zou het niet in overeenstemming zijn met de doelstellingen en het systeem van verordening nr. 343/2003 indien de geringste schending van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 of 2005/85 zou volstaan om de overdracht van een asielzoeker aan de normaal gesproken bevoegde lidstaat te verhinderen. Door het vermoeden te vestigen dat de grondrechten van de asielzoeker zullen worden geëerbiedigd in de lidstaat die normaal gesproken bevoegd is om zijn asielverzoek te behandelen, beoogt verordening nr. 343/2003 namelijk een duidelijke en hanteerbare methode in te voeren om snel te kunnen bepalen welke lidstaat bevoegd is voor de behandeling van een asielverzoek, zoals uit met name de punten 124 en 125 van de conclusie in zaak C-411/10 blijkt. Daartoe voorziet verordening nr. 343/2003 in een regeling die inhoudt dat slechts één lidstaat, die op basis van objectieve criteria wordt aangewezen, bevoegd is om een in een Unieland ingediend asielverzoek te behandelen.

Indien iedere niet-naleving van afzonderlijke bepalingen van de richtlijnen 2003/9, 2004/83 of 2005/85 door de bevoegde lidstaat tot gevolg zou hebben dat de lidstaat waarin een asielverzoek wordt ingediend, de asielzoeker niet aan die eerste staat kan overdragen, zou aan de in hoofdstuk III van verordening nr. 343/2003 neergelegde criteria om de bevoegde lidstaat te bepalen, een extra uitsluitingscriterium worden toegevoegd, volgens hetwelk onbeduidende schendingen van voormelde richtlijnen in een bepaalde lidstaat, ertoe kunnen leiden dat deze staat wordt ontslagen van de in deze verordening bepaalde verplichtingen. Dit zou die verplichtingen elke inhoud ontnemen en de verwezenlijking van het doel, snel te bepalen welke lidstaat bevoegd is om een in de Unie ingediend asielverzoek te behandelen, in gevaar brengen.

Ingeval ernstig moet worden gevreesd dat het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in de verantwoordelijke lidstaat tekort schieten, waardoor asielzoekers die aan deze lidstaat worden overgedragen, er onmenselijk of vernederend worden behandeld in de zin van artikel 4 van het Handvest, is deze overdracht echter in strijd met die bepaling.

Wat de situatie in Griekenland betreft, staat tussen de partijen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend vast dat deze lidstaat in 2010 de plaats van binnenkomst in de Unie was voor bijna 90 % van de illegale migranten, zodat de wegens die toestroom op deze lidstaat rustende last onevenredig is aan de belasting van de overige lidstaten en het voor de Griekse autoriteiten materieel onmogelijk is om daaraan het hoofd te bieden. De Helleense Republiek heeft te kennen gegeven dat de lidstaten niet hadden ingestemd met het voorstel van de Commissie om de toepassing van verordening nr. 343/2003 op te schorten en deze verordening te wijzigen in die zin dat het criterium inzake de eerste binnenkomst zou worden afgezwakt.

In een situatie die met de situatie in de hoofdgedingen vergelijkbaar is, te weten de overdracht, in juni 2009, van een asielzoeker aan Griekenland, die de verantwoordelijke lidstaat in de zin van verordening nr. 343/2003 was, heeft het Europees Hof voor de rechten van de mens met name geoordeeld dat het Koninkrijk België artikel 3 EVRM had geschonden door de verzoeker bloot te stellen aan de risico's die de tekortkomingen in de asielprocedure in Griekenland meebrachten, aangezien de Belgische autoriteiten wisten of moesten weten dat de verzoeker geen garanties had dat de Griekse autoriteiten zijn asielverzoek serieus zouden behandelen, en door de verzoeker bewust bloot te stellen aan detentie- en leefomstandigheden die vernederende behandelingen vormden (Cour eur. D. H., arrest M. S. S./België en Griekenland van 21 januari 2011, nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions, §§ 358, 360 en 367).

Het in dat arrest beschreven niveau van aantasting van de grondrechten toont aan dat het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in Griekenland tekort schoot ten tijde van de overdracht van de verzoeker M. S. S.

Bij zijn oordeel dat de door de verzoeker gelopen risico's voldoende vaststonden, heeft het Europees Hof voor de rechten van de mens rekening gehouden met de regelmatige en overeenstemmende rapporten van internationale niet-gouvernementele organisaties waarin melding werd gemaakt van de praktische problemen die de toepassing van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in Griekenland oplevert, de correspondentie die de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties aan de bevoegde Belgische minister heeft gestuurd, maar ook de rapporten van de Commissie over de evaluatie van het Dublin-systeem en de voorstellen voor hervorming van verordening nr. 343/2003 ter versterking van de doeltreffendheid van dit systeem en de effectieve bescherming van de grondrechten (arrest M. S. S./België en Griekenland, reeds aangehaald, §§ 347–350).

Anders dan wordt betoogd door de Belgische, de Italiaanse en de Poolse regering, die van mening zijn dat de lidstaten niet over geschikte instrumenten beschikken om te beoordelen of de verantwoordelijke lidstaat de grondrechten eerbiedigt en dus in te schatten welke risico's een asielzoeker daadwerkelijk loopt indien hij aan deze lidstaat wordt overgedragen, kunnen de lidstaten dan ook op basis van informatie zoals die welke het Europees Hof voor de rechten van de mens aanhaalt, de werking van het asielstelsel in de verantwoordelijke lidstaat beoordelen, waardoor die risico's zullen kunnen worden ingeschat.

Er dient te worden gewezen op de relevantie van de door de Commissie opgestelde rapporten en voorstellen voor wijziging van verordening nr. 343/2003. De lidstaat die de asielzoeker moet overdragen, heeft deelgenomen aan de werkzaamheden van de Raad van de Europese Unie, die een van de geadresseerden van die rapporten en voorstellen is, en kan dus niet onkundig zijn van het bestaan ervan.

Bovendien bepaalt artikel 80 VWEU dat aan het asielbeleid en de uitvoering daarvan de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, ten grondslag liggen. Richtlijn 2001/55 vormt een voorbeeld van die solidariteit, maar de daarin vervatte solidariteitsmechanismen gelden, zoals ter terechtzitting is vermeld, enkel voor volkomen uitzonderlijke situaties die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, te weten de massale toestroom van ontheemden.

Bijgevolg mogen de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, in situaties zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn een asielzoeker niet aan de ‘verantwoordelijke lidstaat’ in de zin van verordening nr. 343/2003 overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de tekortkomingen in het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest, en dit opdat de Unie en haar lidstaten hun verplichtingen inzake de bescherming van de grondrechten van asielzoekers kunnen nakomen.

Met betrekking tot de vraag of de lidstaat die de asielzoeker niet aan de ‘verantwoordelijke’ lidstaat in de zin van verordening nr. 343/2003 kan overdragen, zelf het verzoek dient te behandelen, moet in herinnering worden gebracht dat hoofdstuk III van deze verordening een aantal criteria opsomt en dat deze criteria overeenkomstig artikel 5, lid 1, van deze verordening van toepassing zijn in de volgorde waarin zij voorkomen in dit hoofdstuk.

Onder voorbehoud van de door artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geboden mogelijkheid om het verzoek zelf te behandelen moet, wanneer een asielzoeker niet kan worden overgedragen aan Griekenland en deze staat op basis van de criteria van hoofdstuk III van deze verordening de verantwoordelijke lidstaat is, de lidstaat die de asielzoeker diende over te dragen de criteria van dit hoofdstuk verder onderzoeken, teneinde na te gaan of een andere lidstaat volgens een van de latere criteria verantwoordelijk is om het asielverzoek te behandelen.

Artikel 13 van verordening nr. 343/2003 bepaalt dat wanneer op basis van de in deze verordening vastgestelde criteria geen lidstaat kan worden aangewezen die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek, de lidstaat waar het verzoek het eerst werd ingediend verantwoordelijk is voor de behandeling ervan.

Van belang is echter dat de lidstaat waar de asielzoeker zich bevindt, erop toeziet dat hij een situatie waarin de grondrechten van de asielzoeker worden geschonden, niet erger maakt door de procedure om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, onredelijk lang te laten duren. Zo nodig dient hij het verzoek zelf te behandelen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003.

Zoals de advocaat-generaal in punt 131 van haar conclusie in zaak C-411/10 heeft opgemerkt, is toepassing van verordening nr. 343/2003 op basis van een onweerlegbaar vermoeden dat de grondrechten van de asielzoeker in de lidstaat die normaal gesproken bevoegd is om zijn asielverzoek te behandelen worden geëerbiedigd, bijgevolg onverenigbaar met de verplichting van de lidstaten om verordening nr. 343/2003 conform de grondrechten uit te leggen en toe te passen.

Indien verordening nr. 343/2003 een onweerlegbaar vermoeden zou vestigen dat de grondrechten worden geëerbiedigd, zou deze verordening, zoals N. S. heeft benadrukt, daarenboven zelf kunnen worden geacht de garanties die beogen te waarborgen dat de Unie en haar lidstaten de grondrechten beschermen en eerbiedigen, op losse schroeven te zetten.

Dit zou met name het geval zijn indien een voorschrift volgens hetwelk bepaalde staten ‘veilige staten’ zijn wat de eerbiediging van de grondrechten betreft, aldus moest worden uitgelegd dat er sprake is van een onweerlegbaar vermoeden en het tegendeel dus niet kan worden bewezen.

Artikel 36 van richtlijn 2005/85, dat het begrip Europees veilig derde land betreft, bepaalt in lid 2, sub a en c, dat een derde land slechts als ‘veilig derde land’ kan worden beschouwd indien het niet alleen het Verdrag van Genève en het EVRM heeft geratificeerd, maar ook de bepalingen ervan naleeft.

Die formulering wijst erop dat het loutere feit dat een staat de verdragen heeft geratificeerd, niet het onweerlegbare vermoeden vestigt dat deze staat die verdragen naleeft. Hetzelfde beginsel geldt zowel voor de lidstaten als voor derde landen.

Het — in punt 80 van het onderhavige arrest vastgestelde — vermoeden dat aan de regelingen ter zake ten grondslag ligt, dat asielzoekers zullen worden behandeld op een wijze die de mensenrechten eerbiedigt, is dan ook weerlegbaar.

Bijgevolg dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat het Unierecht in de weg staat aan de toepassing van een onweerlegbaar vermoeden dat de op basis van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 343/2003 verantwoordelijke lidstaat de grondrechten van de Unie eerbiedigt.

Artikel 4 van het Handvest moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, een asielzoeker niet aan de ‘verantwoordelijke lidstaat’ in de zin van verordening nr. 343/2003 mogen overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de tekortkomingen in het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van deze bepaling.

Onder voorbehoud van de door artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003 geboden mogelijkheid om het verzoek zelf te behandelen moet, wanneer een asielzoeker niet kan worden overgedragen aan een andere lidstaat van de Unie en deze staat op basis van de criteria van hoofdstuk III van deze verordening de verantwoordelijke lidstaat is, de lidstaat die de asielzoeker diende over te dragen de criteria van dit hoofdstuk verder onderzoeken, teneinde na te gaan of een andere lidstaat volgens een van de latere criteria verantwoordelijk is om het asielverzoek te behandelen.

Van belang is echter dat de lidstaat waar de asielzoeker zich bevindt, erop toeziet dat hij een situatie waarin de grondrechten van de asielzoeker worden geschonden, niet erger maakt door de procedure om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, onredelijk lang te laten duren. Zo nodig dient hij het verzoek zelf te behandelen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 343/2003.

Met zijn vijfde vraag in zaak C-411/10 wenst de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) in wezen te vernemen of de bescherming die een persoon op wie verordening nr. 343/2003 van toepassing is, wordt verleend door de algemene beginselen van Unierecht en met name artikel 1, inzake de menselijke waardigheid, artikel 18, inzake het recht op asiel, en artikel 47, inzake het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, van het Handvest, ruimer is dan de bescherming die artikel 3 EVRM biedt.

Volgens de Commissie dienen op basis van het antwoord op die vraag de bepalingen van het Handvest te kunnen worden geïdentificeerd waarvan de schending door de verantwoordelijke lidstaat zal leiden tot een bijkomende verantwoordelijkheid voor de lidstaat die over de overdracht moet beslissen.

Ook al heeft de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) in de verwijzingsbeslissing niet uitdrukkelijk gemotiveerd waarom het antwoord op de vraag noodzakelijk is om uitspraak te kunnen doen, kan bij lezing van die beslissing echter worden vermoed dat deze vraag wordt verklaard door de uitspraak van 2 december 2008, K. R. S./Verenigd Koninkrijk, nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions, waarin het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft geoordeeld dat de klacht dat artikel 3 EVRM en artikel 13 EVRM zouden worden geschonden indien het Verenigd Koninkrijk de verzoeker aan Griekenland zou overdragen, niet-ontvankelijk was. Voor de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) hebben bepaalde partijen betoogd dat de door het Handvest verleende bescherming ruimer is dan die welke het EVRM biedt en dat de inaanmerkingneming van het Handvest tot gevolg dient te hebben dat hun verzoek om verzoeker in het hoofdgeding niet aan Griekenland over te dragen, wordt toegewezen.

Sinds de uitspraak van de verwijzingsbeslissing heeft het Europees Hof voor de rechten van de mens zijn standpunt in het licht van nieuw bewijs herzien en in voormeld arrest M. S. S./België en Griekenland niet alleen geoordeeld dat de Helleense Republiek artikel 3 EVRM had geschonden wegens de detentie- en leefomstandigheden van de verzoeker in Griekenland alsmede artikel 13 EVRM gelezen in samenhang met artikel 3 EVRM wegens de tekortkomingen in de voor de verzoeker gevolgde asielprocedure, maar ook dat het Koninkrijk België artikel 3 EVRM had geschonden door de verzoeker bloot te stellen aan risico's in verband met de tekortkomingen in de asielprocedure in Griekenland en aan met dit artikel strijdige detentie- en leefomstandigheden in Griekenland.

Zoals uit punt 106 van het onderhavige arrest blijkt, zou een lidstaat artikel 4 van het Handvest schenden indien hij in de in punt 94 van het onderhavige arrest beschreven omstandigheden een asielzoeker zou overdragen aan de verantwoordelijke lidstaat in de zin van verordening nr. 343/2003.

De artikelen 1, 18 en 47 van het Handvest kunnen niet leiden tot een ander antwoord dan op de tweede tot en met de vierde en de zesde vraag in zaak C-411/10 en op de twee vragen in zaak C-493/10 is gegeven.

Bijgevolg dient op de vijfde vraag in zaak C-411/10 te worden geantwoord dat de artikelen 1, 18 en 47 van het Handvest niet leiden tot een ander antwoord dan op de tweede tot en met de vierde en de zesde vraag in zaak C-411/10 en op de twee vragen in zaak C-493/10 is gegeven.

Met zijn zevende vraag in zaak C-411/10 wenst de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) in wezen te vernemen of, voor zover de bovenstaande vragen rijzen in verband met verplichtingen van het Verenigd Koninkrijk, de tweede tot en met de zesde vraag in enig opzicht anders moeten worden beantwoord wanneer rekening wordt gehouden met Protocol (nr. 30).

Zoals EHRC in herinnering heeft gebracht, vindt die vraag zijn oorsprong in het standpunt van de Secretary of State voor de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), dat de bepalingen van het Handvest niet gelden voor het Verenigd Koninkrijk.

Ook al heeft de Secretary of State dit standpunt niet langer verdedigd voor de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division), dient eraan te worden herinnerd dat Protocol (nr. 30) in artikel 1, lid 1, bepaalt dat het Handvest het Hof noch enige rechterlijke instantie van de Republiek Polen of het Verenigd Koninkrijk de bevoegdheid verleent te bepalen dat de wetten, regelgeving of administratieve bepalingen, praktijken of maatregelen van de Republiek Polen of het Verenigd Koninkrijk in strijd zijn met de grondrechten, vrijheden en beginselen die in het Handvest zijn herbevestigd.

Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dat, zoals de advocaat-generaal in met name de punten 169 en 170 van haar conclusie in zaak C-411/10 heeft opgemerkt, de gelding van het Handvest voor het Verenigd Koninkrijk of Polen door Protocol (nr. 30) niet wordt aangetast, wat door de considerans van dit protocol wordt bevestigd. Zo wordt in de derde overweging van de considerans van Protocol (nr. 30) benadrukt dat artikel 6 VEU bepaalt dat het Handvest door de rechtbanken van de Republiek Polen en het Verenigd Koninkrijk moet worden toegepast en uitgelegd in strikte overeenstemming met de in dit artikel bedoelde toelichtingen. In de zesde overweging van de considerans van dat protocol staat bovendien dat het Handvest de in de Unie erkende rechten, vrijheden en beginselen herbevestigt en deze rechten zichtbaarder maakt, maar geen nieuwe rechten of beginselen schept.

Artikel 1, lid 1, van Protocol (nr. 30) licht dan ook artikel 51 van het Handvest, dat het toepassingsgebied van dit laatste betreft, toe en heeft niet tot doel de Republiek Polen en het Verenigd Koninkrijk vrij te stellen van de verplichting om de bepalingen van het Handvest na te leven en evenmin om een rechtbank van een van deze lidstaten te verhinderen toe te zien op de naleving van deze bepalingen.

De in de hoofdgedingen aan de orde zijnde rechten maken geen deel uit van titel IV van het Handvest. Er hoeft dan ook geen uitspraak te worden gedaan over de uitlegging van artikel 1, lid 2, van Protocol (nr. 30).

Bijgevolg dient op de zevende vraag in zaak C-411/10 te worden geantwoord dat, voor zover de bovenstaande vragen rijzen in verband met verplichtingen van het Verenigd Koninkrijk, de tweede tot en met de zesde vraag in zaak C-411/10 niet anders moeten worden beantwoord wanneer rekening wordt gehouden met Protocol (nr. 30).