Aanhef

Om nieuwe initiatieven op het gebied van fiscale transparantie op het niveau van de Unie te faciliteren, is de afgelopen paar jaren een reeks wijzigingen aangebracht in Richtlijn 2011/16/EU van de Raad (3). Bij Richtlijn 2014/107/EU van de Raad (4) is de door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) ontwikkelde gezamenlijke rapportagestandaard (Common Reporting Standard — ‘CRS’) voor inlichtingen over financiële rekeningen binnen de Unie ingevoerd. De CRS voorziet in de automatische uitwisseling van inlichtingen over financiële rekeningen van niet-fiscale inwoners en vormt het mondiale kader voor die uitwisseling. Richtlijn 2011/16/EU is vervolgens gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2015/2376 van de Raad (5), die voorziet in de automatische uitwisseling van inlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende fiscale rulings, en bij Richtlijn (EU) 2016/881 van de Raad (6), die voorziet in de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen tussen belastingautoriteiten met betrekking tot landenrapporten van multinationale ondernemingen. Gezien het nut dat antiwitwasinlichtingen kunnen hebben voor de belastingautoriteiten, is de lidstaten bij Richtlijn (EU) 2016/2258 van de Raad (7) een verplichting opgelegd om belastingautoriteiten toegang te geven tot de customer due diligence-procedures die door financiële instellingen worden verricht op grond van Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad (8). Hoewel Richtlijn 2011/16/EU herhaaldelijk is gewijzigd om de belastingautoriteiten meer middelen te verschaffen om te reageren op agressieve fiscale planning, is het nog altijd nodig bepaalde specifieke transparantieaspecten van het huidige fiscale kader te versterken.

Het is voor de lidstaten almaar moeilijker om hun nationale belastinggrondslagen tegen uitholling te beschermen nu fiscale planningsstructuren steeds geraffineerder worden en vaak profiteren van de toegenomen mobiliteit van kapitaal en personen binnen de interne markt. Dergelijke structuren bestaan gewoonlijk uit constructies die zich over meerdere rechtsgebieden uitstrekken, waarbij belastbare winsten worden verschoven naar gunstigere belastingregimes of de totale belastingdruk op een belastingplichtige wordt verlaagd. Daardoor lopen de lidstaten vaak aanzienlijke belastinginkomsten mis en kunnen zij moeilijker een groeivriendelijk fiscaal beleid voeren. Het is dan ook van wezenlijk belang dat de belastingautoriteiten van de lidstaten volledige en relevante informatie over mogelijk agressieve fiscale constructies krijgen. Daarmee zouden deze autoriteiten onverwijld kunnen reageren op schadelijke fiscale praktijken en mazen dichten door wetgeving vast te stellen of door passende risicobeoordelingen en belastingcontroles te verrichten. Dat belastingautoriteiten niet reageren op een gemelde constructie dient echter niet te impliceren dat ze de geldigheid of belastingbehandeling van die constructie aanvaarden.

Aangezien het merendeel van de mogelijk agressieve fiscale planningsconstructies zich over meer dan één rechtsgebied uitstrekt, zou de melding van inlichtingen over dergelijke constructies nog meer resultaat opleveren als die inlichtingen ook tussen de lidstaten zouden worden uitgewisseld. Met name de automatische uitwisseling van inlichtingen tussen belastingautoriteiten is van wezenlijk belang om die autoriteiten de informatie te bezorgen die zij nodig hebben om op te treden wanneer zij agressieve fiscale praktijken vaststellen.

Vanuit het inzicht dat een transparant kader voor de ontplooiing van bedrijfsactiviteiten kan bijdragen aan de bestrijding van belastingontwijking en -ontduiking op de interne markt, is aan de Commissie gevraagd om initiatieven te nemen voor de verplichte melding van informatie over mogelijk agressieve fiscale planningsconstructies overeenkomstig actiepunt 12 van het OESO-project inzake grondslaguitholling en winstverschuiving (BEPS). In dit verband heeft het Europees Parlement aangedrongen op strengere maatregelen tegen intermediairs die hun medewerking verlenen aan constructies die tot belastingontwijking en -ontduiking kunnen leiden. Het is tevens belangrijk erop te wijzen dat de OESO in de G7-verklaring van Bari van 13 mei 2017 inzake de bestrijding van fiscale criminaliteit en andere illegale geldstromen is gevraagd zich te buigen over manieren om constructies aan te pakken die zijn bedacht om rapportering overeenkomstig de CRS te omzeilen of die bedoeld zijn om uiteindelijk begunstigden af te schermen met niet-transparante structuren en zich daarbij te beraden op modelvoorschriften voor verplichte openbaarmaking die voortbouwen op de voor ontwijkingsconstructies gevolgde benadering die is beschreven in het verslag over BEPS-actie 12.

Er dient op te worden gewezen dat bepaalde financiële intermediairs en andere aanbieders van belastingadvies hun cliënten kennelijk actief hebben geholpen om geld in het buitenland te verbergen. En hoewel de bij Richtlijn 2014/107/EU ingevoerde CRS een belangrijke stap voorwaarts is naar de totstandbrenging van een kader van fiscale transparantie in de Unie, althans wat inlichtingen over financiële rekeningen betreft, is er nog ruimte voor verbetering.

De melding van mogelijk agressieve grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies kan daadwerkelijk bijdragen aan de inspanningen die worden geleverd om een eerlijk belastingklimaat op de interne markt te scheppen. In dit verband zou een verplichting voor intermediairs om de belastingautoriteiten te informeren over bepaalde grensoverschrijdende constructies die kunnen worden gebruikt voor agressieve fiscale planning, een stap in de goede richting betekenen. Om dit in te bedden in een meer omvattend beleid zou het ook nodig zijn dat de belastingautoriteiten deze inlichtingen in een volgende fase, dat wil zeggen na de melding, delen met hun gelijken in andere lidstaten. Dergelijke regelingen moeten ook de CRS doeltreffender maken. Voorts zou het van wezenlijk belang zijn dat de Commissie toegang krijgt tot voldoende inlichtingen zodat zij kan toezien op de goede werking van deze richtlijn. Deze toegang tot inlichtingen voor de Commissie ontheft een lidstaat niet van zijn verplichtingen inzake het melden van staatssteun bij de Commissie.

Onderkend wordt dat de kans groter is dat het afschrikeffect dat met de melding van mogelijk agressieve grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies wordt beoogd, wordt bereikt wanneer de belastingautoriteiten de relevante informatie vroegtijdig ontvangen, dat wil zeggen vóórdat dergelijke constructies daadwerkelijk geïmplementeerd zijn. Om het werk van de belastingdiensten van de lidstaten te vergemakkelijken, kan de daaropvolgende automatische uitwisseling van inlichtingen over dergelijke constructies om het kwartaal plaatsvinden.

Om de goede werking van de interne markt te garanderen en leemten in de voorgestelde regelgeving te voorkomen, moet de meldingsplicht worden opgelegd aan alle spelers die doorgaans betrokken zijn bij het bedenken, aanbieden, opzetten of beheren van de implementatie van een meldingsplichtige grensoverschrijdende transactie of een reeks van dergelijke transacties, alsmede aan diegenen die bijstand of advies verlenen. Er mag ook niet worden voorbijgegaan aan het feit dat de meldingsplicht bij een intermediair soms niet kan worden gehandhaafd omdat er een wettelijk verschoningsrecht bestaat of omdat er geen sprake is van een intermediair, bijvoorbeeld wanneer de belastingplichtige zelf een regeling bedenkt en implementeert. Het is dus van wezenlijk belang dat de belastingautoriteiten in die omstandigheden toch informatie kunnen blijven krijgen over belastinggerelateerde constructies die mogelijk verband houden met agressieve fiscale planning. Daarom dient de meldingsplicht in dergelijke gevallen te verschuiven naar de belastingplichtige die van de constructie profiteert.

In de loop der jaren zijn agressieve fiscale planningsconstructies steeds complexer geworden, en zij worden ook constant gewijzigd en aangepast in reactie op defensieve tegenmaatregelen van de belastingautoriteiten. Daarom is het doeltreffender om te proberen grip te krijgen op mogelijk agressieve fiscale planningsconstructies door een lijst samen te stellen van de kenmerken en elementen van transacties die een sterke aanwijzing voor belastingontwijking of -misbruik vormen, dan een definitie te geven van agressieve fiscale planning. Deze aanwijzingen worden ‘wezenskenmerken’ genoemd.

Aangezien deze richtlijn inzake het melden van mogelijk agressieve grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies in de eerste plaats gericht moet zijn op de goede werking van de interne markt, is het zaak op Unieniveau geen voorschriften vast te stellen die verder gaan dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Daarom dienen gemeenschappelijke voorschriften inzake melding uitsluitend te gelden voor grensoverschrijdende situaties, dat wil zeggen situaties waarbij meer dan één lidstaat of een lidstaat en een derde land betrokken zijn. Vanwege de mogelijke gevolgen voor de werking van de interne markt is het in die omstandigheden te verantwoorden dat gemeenschappelijke voorschriften worden vastgesteld, in plaats dat de lidstaten deze aangelegenheid op nationaal niveau regelen. Een lidstaat zou verdere soortgelijke rapportagemaatregelen kunnen treffen, maar inlichtingen die zijn verzameld in aanvulling op de te melden inlichtingen uit hoofde van deze richtlijn, zouden niet automatisch gemeld moeten worden aan de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten. Die inlichtingen kunnen op verzoek dan wel spontaan worden uitgewisseld volgens de geldende regels.

Aangezien de te melden constructies een grensoverschrijdende dimensie moeten hebben, is het belangrijk dat de relevante inlichtingen worden gedeeld met de belastingautoriteiten in andere lidstaten, zodat het afschrikeffect van deze richtlijn ten aanzien van agressieve fiscale planningpraktijken zo doeltreffend mogelijk is. Het mechanisme voor de uitwisseling van inlichtingen in het kader van voorafgaande grensoverschrijdende rulings en voorafgaande prijsafspraken moet ook worden gebruikt voor de verplichte en automatische uitwisseling van te melden inlichtingen over mogelijk agressieve grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies tussen belastingautoriteiten in de Unie.

Teneinde de automatische inlichtingenuitwisseling te vergemakkelijken en middelen efficiënter in te zetten, dienen de uitwisselingen te gebeuren via het door de Unie opgezette gemeenschappelijke communicatienetwerk (‘CCN-netwerk’). Hierbij zullen de inlichtingen worden opgeslagen in een beveiligd centraal gegevensbestand betreffende administratieve samenwerking op belastinggebied. De lidstaten dienen een reeks praktische regelingen te treffen, waaronder maatregelen om de verstrekking van alle vereiste inlichtingen te uniformeren door middel van de invoering van een standaardformulier. Daarbij dienen ook de taaleisen voor de beoogde inlichtingenuitwisseling te worden vastgesteld en dient het CCN-netwerk dienovereenkomstig te worden aangepast.

Teneinde de kosten en administratieve lasten voor zowel belastingdiensten als intermediairs tot een minimum te beperken en deze richtlijn tot een doeltreffend afschrikmiddel tegen agressieve fiscale planningpraktijken te maken, dient de automatische uitwisseling van inlichtingen in verband met meldingsplichtige grensoverschrijdende constructies binnen de Unie in lijn te zijn met internationale ontwikkelingen. Er moet worden voorzien in een specifiek wezenskenmerk ter bestrijding van constructies die tot doel hebben de meldingsplicht in verband met de automatische uitwisseling van inlichtingen te omzeilen. Voor de toepassing van dat wezenskenmerk moeten overeenkomsten inzake de automatische uitwisseling van inlichtingen over financiële rekeningen in het kader van de CRS worden beschouwd als gelijkwaardig aan de rapportageverplichtingen in artikel 8, lid 3 bis, van Richtlijn 2014/107/EU en in bijlage I daarbij. Bij de toepassing van de delen van deze richtlijn betreffende het tegengaan van constructies ter omzeiling van de CRS en constructies waarbij rechtspersonen, wettelijke regelingen of andere soortgelijke structuren zijn betrokken, kunnen lidstaten het werk van de OESO gebruiken, met name haar modelvoorschriften voor verplichte openbaarmaking ter bestrijding van constructies ter omzeiling van de CRS en ondoorzichtige offshorestructuren en het bijbehorende commentaar, als bron van voorbeelden of voor interpretatie, teneinde de consistente toepassing in alle lidstaten te waarborgen, voor zover die teksten op de bepalingen van Unierecht zijn afgestemd.

Hoewel de directe belastingen tot de bevoegdheid van de lidstaten blijven behoren, is het dienstig een vennootschapsbelastingtarief van nul of bijna-nul te vermelden, uitsluitend met de bedoeling een duidelijke omschrijving te geven van het toepassingsgebied van het wezenskenmerk dat betrekking heeft op constructies met grensoverschrijdende transacties, die uit hoofde van Richtlijn 2011/16/EU door intermediairs of, naargelang het geval, belastingplichtigen moeten worden gemeld en waarover de bevoegde autoriteiten automatisch inlichtingen moeten uitwisselen. Voorts is het dienstig te memoreren dat agressieve grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies, waarvan het voornaamste doel of een van de voornaamste doelen erin bestaat een belastingvoordeel te verkrijgen dat het doel of de toepassing van de toepasselijke belastingwetgeving ondermijnt, onderworpen zijn aan de algemene antimisbruikregel van artikel 6 van Richtlijn (EU) 2016/1164 van de Raad (9).

Om de mogelijkheden voor de doeltreffendheid van deze richtlijn te verbeteren, dienen de lidstaten sancties vast te stellen voor overtredingen van de nationale omzettingsbepalingen. Dergelijke sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

Om uniforme voorwaarden te waarborgen voor de uitvoering van deze richtlijn, en met name de automatische inlichtingenuitwisseling tussen de belastingautoriteiten, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend voor de vaststelling van een standaardformulier met een beperkt aantal rubrieken, met inbegrip van de talenregeling. Om dezelfde reden moeten aan de Commissie ook uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend voor de vaststelling van de nodige praktische regelingen voor de opwaardering van het centrale gegevensbestand betreffende administratieve samenwerking op belastinggebied. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (10).

De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming is overeenkomstig artikel 28, lid 2, van Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad geraadpleegd (11). De verwerking van persoonsgegevens in het kader van deze richtlijn dient in overeenstemming te zijn met Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad (12) en Verordening (EG) nr. 45/2001.

Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk de werking van de interne markt verbeteren door het gebruik van agressieve grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies te ontmoedigen, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt doordat zij gericht is op regelingen die worden opgezet om te kunnen profiteren van marktinefficiënties die voortvloeien uit de wisselwerking tussen uiteenlopende nationale belastingregels, maar beter op Unieniveau kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken, met name gelet op het feit dat zij uitsluitend geldt voor grensoverschrijdende constructies die ofwel meer dan één lidstaat ofwel een lidstaat en een derde land betreffen.

Richtlijn 2011/16/EU moet derhalve dienovereenkomstig worden gewijzigd,