HvJ EU, 17-12-2015, nr. C-239/14

Abdoulaye Amadou Tall, Senegalees onderdaan, diende in België een asielaanvraag in, die werd geweigerd bij beslissing van 12 november 2013. Tegen deze weigering stelde hij beroep in bij de Raad van State, die dit beroep bij beslissing van 10 januari 2014 niet-ontvankelijk verklaarde.

Op 16 januari 2014 heeft hij een tweede asielaanvraag ingediend, die op 23 januari 2014 is afgesloten met een beslissing tot niet-inoverwegingneming van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en Staatlozen, waarbij Tall op 10 februari 2014 het bevel kreeg om het Belgische grondgebied te verlaten.

Tall kreeg vanaf 17 maart 2011 sociale bijstand van het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn van Hoei (hierna: ‘OCMW van Hoei’). Naar aanleiding van de niet-inoverwegingneming van de tweede asielaanvraag besliste het OCMW van Hoei om die steun met ingang van 10 januari 2014 in te trekken.

Tall stelde twee beroepen in. Een eerste beroep, van 19 februari 2014, was gericht tegen de niet-inoverwegingneming van zijn tweede asielaanvraag. Een tweede beroep, van 27 februari 2014, was gericht tegen de beslissing van het OCMW van Hoei. Daarin kwam hij op tegen de ongelijke behandeling van de beroepen tegen de niet-inoverwegingnemingen van asielaanvragen naargelang het gaat om eerste aanvragen dan wel opeenvolgende aanvragen, en stelde hij dat hij in dit tweede geval niet beschikte over een daadwerkelijk rechtsmiddel.

Het tribunal du travail de Liège, division Huy, heeft het beroep tegen de beslissing van het OCMW van Hoei op een niet nader gepreciseerde datum toegewezen op grond dat de sociale bijstand pas kon worden ingetrokken vanaf het verstrijken van de bij het bevel om het nationale grondgebied te verlaten toegestane termijn voor het vrijwillig verlaten van dit grondgebied. Het OCMW van Hoei werd dan ook veroordeeld om Tall de sociale bijstand voor de periode van 10 januari 2014 tot en met 17 februari 2014 uit te keren.

Wat de sociale bijstand vanaf 18 februari 2014 betreft, is het tribunal du travail van oordeel dat Tall tegen de beslissing tot niet-inoverwegingneming van zijn twee asielaanvraag enkel beschikt over een beroep tot nietigverklaring en over de mogelijkheid tot het verzoeken om maatregelen tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid, die niet volstaan ter waarborging van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, aangezien de verzoekers tijdens die gerechtelijke procedures noch een verblijfsrecht noch recht op materiële hulp hebben.

In deze omstandigheden verzoekt het tribunal du travail om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

De verwijzende rechter is van oordeel dat Tall overeenkomstig de op het onderhavige geval toepasselijke nationale wetgeving met ingang van 18 februari 2014 niet langer in aanmerking komt voor de materiële hulp waarop hij tot dan toe recht had als asielzoeker. Dit is één van de gevolgen van beroepen tegen beslissingen tot weigering van een tweede asielaanvraag, die in dit opzicht verschillen van beroepen tegen de weigering van een eerste asielaanvraag, hetgeen kan impliceren dat degenen die beroep instellen tegen weigeringen van opeenvolgende asielaanvragen in vergelijking met degenen die beroep instellen tegen de weigering van de eerste asielaanvraag worden gediscrimineerd en bovendien hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel aangetast zien, aangezien hun het recht op verblijf en op de noodzakelijke materiële hulp om het betrokken beroep in te stellen, wordt ontzegd.

Bij de procedure zijn betrokken Tall, het OCMW van Hoei, het Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (hierna: ‘Fedasil’), de Belgische en de Hongaarse regering, en de Europese Commissie. Met uitzondering van de Hongaarse regering en het OCMW van Hoei zijn zij allen verschenen ter terechtzitting van 6 mei 2015, tijdens dewelke het Hof van Justitie hen heeft uitgenodigd om opmerkingen in te dienen over de mogelijke gevolgen van de zaak Abdida5. voor het antwoord op de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter.

Tall betoogt dat het beroep dat naar Belgisch recht openstaat tegen weigeringen van opeenvolgende asielaanvragen niet de waarborgen van doeltreffendheid biedt als vereist door artikel 47 van het Handvest en artikel 39 van richtlijn 2005/85, te weten: schorsende werking, volledige rechtsmacht en toegankelijkheid in de praktijk.

Het Belgische Grondwettelijk Hof zou in die zin hebben geoordeeld in arrest nr. 1/2014 van 16 januari 2014, dat de nationale wetgever bracht tot vaststelling van de wet van 2014, krachtens dewelke beroepen tegen weigeringen van opeenvolgende asielaanvragen met ingang van 31 mei 2014 schorsende werking hebben en volledige rechtsmacht impliceren.

Aangaande de gevolgen voor het onderhavige geval van de in de Abdida-zaak ontwikkelde leer, beantwoordt Tall de vraag in bevestigende zin op grond dat zowel de aan de wet van 2014 voorafgaande wetgeving als de wet van 2014 zelf overeenkomstig die rechtspraak onverenigbaar zijn met het Unierecht.

Het OCMW van Hoei voert aan dat de prejudiciële vraag ten gevolge van de wet van 2014 zonder voorwerp is geworden, aangezien de overgangsbepalingen van die wet bepalen dat de nieuwe regeling ook van toepassing is op vóór de inwerkingtreding van die wet ingestelde beroepen waarop nog niet definitief is beslist, zoals het beroep van Tall.

Zowel Fedasil als de Belgische regering scharen zich achter het standpunt van het OCMW van Hoei, waarbij de Belgische regering stelt dat de prejudiciële vraag overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Voorts geeft deze regering aan dat Tall op 4 juli 2014 werd uitgenodigd om een nieuw beroep in te stellen, waarvan de behandeling zou worden afgestemd op de wet van 2014, en waarbij hem werd meegegeven dat indien hij geen ander beroep zou instellen, het nog aanhangige beroep in ieder geval ook overeenkomstig de wet van 2014 zou worden behandeld.

Aangaande de in de Abdida-zaak ontwikkelde leer meent de Belgische regering dat deze geen toepassing kan vinden, aangezien het in dat geval niet ging om richtlijn 2005/85 maar om de zogeheten ‘terugkeerrichtlijn’6., terwijl Tall een asielzoeker was en nog steeds is.

De Hongaarse regering betoogt dat de litigieuze nationale wetgeving niet onverenigbaar is met het Unierecht. Naar haar mening ontnemen de kenmerken van het betrokken beroep Tall geen daadwerkelijk rechtsmiddel, aangezien rekening is te houden met het feit dat de in richtlijn 2005/85 vastgestelde procedures, zoals is geoordeeld in de zaak Samba Diouf7., minimumnormen uitmaken, waarbij de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om deze aan te passen aan de bijzonderheden van het nationale recht.

Voorts voert de Hongaarse regering aan dat richtlijn 2013/32 preciezere bepalingen bevat inzake het recht op een doeltreffend rechtsmiddel bij opeenvolgende asielaanvragen, door te voorzien in voorschriften die volgens deze regering bevestigen dat opeenvolgende aanvragen op het punt van de regeling van beroepen, in tegenstelling tot initiële aanvragen, een bijzonder karakter vertonen.

Subsidiair verwijst de Commissie naar de onderliggende vraag door aan te geven dat de in punt 61 van het arrest Samba Diouf8. ontwikkelde leer naar haar oordeel volledig toepassing vindt bij het voorafgaande onderzoek van een latere aanvraag en bij de beslissing tot niet-inoverwegingneming van deze aanvraag op de gronden van artikel 32, leden 3 en 4, van richtlijn 2005/85. Volgens de Commissie vereist de doeltreffendheid van de beroepsprocedure dat de nationale rechter de rechtmatigheid — in feite en rechtens — van de beslissing kan toetsen, door de onderbouwing te verifiëren van de motieven die de bevoegde overheidsdienst ertoe hebben gebracht de aanvraag ongegrond of als misbruik te verklaren.

Anderzijds is de Commissie van mening dat niettegenstaande de verschillen tussen de situatie van Abdida en die van Tall, de beginselen die het Hof van Justitie heeft toegepast bij de beslechting van de Abdida-zaak kunnen worden toegepast bij de beslechting van de onderhavige zaak.

Aangaande de schorsende werking van het beroep voert de Commissie aan dat artikel 39, lid 3, onder a) en b), van richtlijn 2005/85 het aan de lidstaten overlaat om de regels vast te stellen in overeenstemming met hun internationale verplichtingen, waarbij zij kunnen beslissen of het beroep tegen de weigering van een opeenvolgende aanvraag al dan niet automatisch schorsende werking zal hebben. Volgens de Commissie vindt het niet-automatische karakter van de schorsende werking daarin rechtvaardiging dat de eerste asielaanvraag van de asielzoeker niet het voorwerp uitmaakte van een eerste volledige behandeling in het kader van een normale procedure en hij over alle rechtsmiddelen beschikte tegen de weigering van die aanvraag, waarbij het bij de opeenvolgende aanvragen enkel gaat om de indiening van relevante elementen of gegevens die hij niet had kunnen aanbrengen in het kader van de eerste aanvraag.

Daarbij zij aangetekend dat de aan de lidstaten verleende marge moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 47 van het Handvest en de in de rechtspraak ontwikkelde beginselen. In dit verband brengt de Commissie in herinnering dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft benadrukt dat de doeltreffendheid van een rechtsmiddel tegen een beslissing tot uitwijzing, in geval van risico op schending van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM), vereist dat dit rechtsmiddel in beginsel schorsende werking heeft, hoewel het aanvaardt dat de schorsende werking in bepaalde omstandigheden niet automatisch geldt en dus niet is opgelegd door de wet, maar wordt verleend door de bevoegde rechter. Volgens de Commissie is die rechtspraak overgenomen in artikel 46 van richtlijn 2013/32. Zij stelt dan ook voor om artikel 39 van richtlijn 2005/85 in overeenstemming met dat voorschrift uit te leggen, zodat de slotsom luidt dat de lidstaten kunnen bepalen dat het beroep tegen de niet-inoverwegingneming van een opeenvolgende asielaanvraag geen schorsende werking heeft, op voorwaarde dat dit niet resulteert in een risico op uitzetting, hetgeen een rechter op verzoek van de betrokkene of ambtshalve moet kunnen beoordelen, waarbij die betrokkene moet worden toegestaan op het grondgebied te blijven tot het einde van de procedure.

Zowel het OCMW van Hoei en Fedasil als de Belgische regering en de Europese Commissie zijn van mening dat het feit dat de nationale wetgeving na de indiening van het prejudiciële verzoek is gewijzigd, ertoe heeft geleid dat dit verzoek zonder voorwerp is geraakt. Volgens hen heeft de inwerkingtreding van de wet van 2014 tot gevolg gehad dat de prejudiciële vraag zonder voorwerp is geworden, aangezien de tegen de niet-inoverwegingnemingen van opeenvolgende asielaanvragen ingestelde beroepen krachtens die wetswijziging thans schorsende werking hebben, hetgeen impliceert dat de materiële hulp gehandhaafd blijft gedurende de behandeling van die aanvragen. Bovendien is de nieuwe regeling volgens de overgangsbepalingen van de wet van 2014 van toepassing op de beroepen die ten tijde van de inwerkingtreding van die wet reeds aanhangig waren. Feitelijk werd Tall, zoals de Belgische regering aanvoert, in de gelegenheid gesteld om na de inwerkingtreding van de wet van 2014 een nieuw beroep in te stellen, waarbij hem werd meegegeven dat bij het niet-instellen van een nieuw beroep het vóór de inwerkingtreding van die wet ingestelde en nog niet beslechte beroep in ieder geval overeenkomstig de nieuwe regeling zou worden behandeld.

De verwijzende rechter werd door het Hof van Justitie uitgenodigd om standpunt in te nemen met betrekking tot de gevolgen van de nieuwe wetgeving op het hoofdgeding. Op 19 januari 2015 heeft het tribunal du travail geantwoord dat het geschil nog aanhangig was wat de periode tussen 18 februari 2014 en 31 mei 2014 betreft, en zijn verzoek om een prejudiciële beslissing overeind bleef.9.

Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat ingevolge zowel de bewoordingen als de systematiek van artikel 267 VWEU ‘de nationale rechters slechts bevoegd zijn om het Hof prejudiciële vragen te stellen, indien bij hen een geding aanhangig is in het kader waarvan zij een beslissing moeten geven waarbij rekening kan worden gehouden met het prejudiciële arrest’.10.

Daarbij is het juist dat ‘[i]n het kader van de in artikel 267 VWEU georganiseerde samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, […] het uitsluitend een zaak [is] van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt.’11.

Niettemin is het eveneens juist dat het in casu bijzonder moeilijk is om zich niet te scharen achter het door het OCMW van Hoei, Fedasil, de Belgische regering en de Europese Commissie ingenomen standpunt volgens hetwelk de door de verwijzende rechter gestelde vraag hypothetisch is geworden omdat Tall thans recht heeft op een beroep met de kenmerken die hij verlangde voor het beroep dat hij vóór de inwerkingtreding van de wet van 2014 instelde, te weten een beroep met schorsende werking en volledige rechtsmacht, dat qua doeltreffendheid versterkt wordt door de mogelijkheid van toegang tot materiële hulp gedurende de behandeling van dit beroep.

Overeenkomstig de wijziging bij de wet van 2014 worden beroepen tegen weigeringen van opeenvolgende asielaanvragen thans — vanaf de inwerkingtreding van die wet op 31 mei 2014 — gekenmerkt door volledige rechtsmacht en schorsende werking, waarbij de asielzoekers gedurende de procedure nog steeds materiële hulp gewaarborgd krijgen. Deze nieuwe regeling is niet enkel van toepassing op aanvragen die zijn ingediend vanaf 31 mei 2014, maar krachtens de overgangsbepalingen van die wet van 2014 ook op aanvragen die op die datum op grond van de voormalige wetgeving in behandeling waren.

Bijgevolg is de door het tribunal du travail gestelde vraag of de voorafgaandelijk aan de wet van 2014 toepasselijke wettelijke regeling verenigbaar is met het Unierecht, volledig irrelevant geworden, aangezien net deze regeling niet meer kan worden toegepast op het hoofdgeding. Het door Tall ingestelde beroep waarop in dat geding nog uitspraak moet worden gedaan, moet krachtens de wet van 2014 worden behandeld als een beroep met volledige rechtsmacht en schorsende werking, waarbij Tall tijdens de procedure in voorkomend geval recht heeft op gepaste materiële hulp.

Niettemin benadrukt het tribunal du travail de relevantie van de voorgelegde vraag. Het doet dit evenwel zonder dit te verantwoorden en beperkt zich ertoe aan te geven dat het geschil nog steeds aanhangig is ‘wat het tijdvak van 18 februari 2014 tot 31 mei 2014, te weten de datum van inwerkingtreding van de wet van 10 april 2014, betreft’ en dat de zaak ‘in afwachting [is] van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie’.

In een poging om hoogte te krijgen van de gronden die aan de beslissing van de verwijzende rechter ten gronde kunnen liggen, is misschien af te gaan op het gegeven dat Tall de materiële hulp ontnomen werd voor het tijdvak van 18 februari 2014 tot en met 31 mei 2014, dus voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet van 2014 en dat de terugwerkende kracht van de wet van 2014 zich niet dermate ver kan uitstrekken dat zij ook voorziet in de toegang tot die hulp aan degenen die op grond van de tot 31 mei 2014 van kracht zijnde wettelijke regeling beroep hadden ingesteld.

Met andere woorden staat buiten kijf dat het door Tall ingestelde beroep sinds de inwerkingtreding van de wet van 2014 is te behandelen overeenkomstig deze nieuwe wetgeving, hieronder begrepen de mogelijkheid van materiële hulp vanaf 31 mei 2014, maar kan onduidelijkheid bestaan over de vraag of Tall overeenkomstig de nieuwe wet eveneens aanspraak kan maken op de hulp waarop hij niet langer recht had overeenkomstig de vorige wetgeving. Indien dit het geval is, zou de vraag of de aan de wet van 2014 voorafgaande wetgeving verenigbaar is met het Unierecht relevant zijn, aangezien Tall bij een ontkennend antwoord op die vraag recht zou kunnen hebben op de steun die hem krachtens die wetgeving gedurende de litigieuze periode werd ontzegd.

Uit de uiteenzettingen van partijen ter terechtzitting valt echter voldoende duidelijk op te maken dat de wet van 2014 in elk opzicht — en dus ook voor de materiële hulp — terugwerkende kracht heeft, zodat Tall vanaf de inwerkingtreding van die wet niet alleen recht heeft op een beroep met volledige rechtsmacht en schorsende werking, maar ook op de steun die hem in voorkomend geval voor de periode tussen 18 februari 2014 en 31 mei 2014 had kunnen toekomen.

Dit blijkt namelijk uit de door de Belgische regering bevestigde informatie die Fedasil ter terechtzitting heeft aangebracht. Uit de door partijen over dit punt gevoerde discussies blijkt dat het probleem zich uiteindelijk niet zozeer toespitst op de vraag of de terugwerkende kracht van de wet van 2014 ook de steun betreft — dienaangaande werd niets aangevoerd waaruit het tegendeel blijkt — maar veeleer ziet op de berekening van het bedrag van de in de litigieuze periode misgelopen steun waarop Tall krachtens de nieuwe regeling thans recht zou hebben. Per saldo richt het probleem zich dus op de bepaling van het bestanddeel van de materiële hulp dat naar zijn aard thans niet in natura maar enkel bij equivalent restitueerbaar is en bijgevolg noopt tot een berekening die rekening houdt met de specifieke situatie van Tall. Het staat aan de verwijzende rechter om dit te beoordelen en te beslechten.

Tall is het als enige partij oneens met dat standpunt. Ter terechtzitting voerde hij ten eerste aan dat de bij de wet van 2014 ingevoerde schorsende werking van het beroep geen terugwerkende kracht heeft en ten tweede dat artikel 4 van de opvangwet, krachtens hetwelk de autoriteiten elke steun kunnen ontnemen aan degenen die een tweede asielaanvraag indienen, nog steeds van toepassing is. Niettemin wijst alles erop dat de nieuwe wettelijke regeling in alle opzichten, zowel wat de schorsende aard van het beroep als het recht op steunverkrijging betreft, een einde heeft gemaakt aan de verschillen die voorheen bestonden tussen degenen die een eerste asielaanvraag indienden en degenen die opeenvolgende asielaanvragen indienden.

Deze conclusie, die is gebaseerd op de informatie die partijen ter terechtzitting hebben meegedeeld en op het ter terechtzitting gevoerde debat, vindt bovendien steun in het arrest van het Belgische Grondwettelijk Hof van 7 mei 2015, waarin is geoordeeld dat de wet van 2014 een einde heeft gemaakt aan het verschil in behandeling tussen beide categorieën asielzoekers.12.

Tot slot is het duidelijk dat indien, waarop alles wijst, de terugwerkende kracht van de wet van 2014 ook gevolgen heeft voor de tijdens de litigieuze periode niet langer verkregen steun, de door het tribunal du travail voorgelegde prejudiciële vraag zonder voorwerp is geworden, aangezien zijn vraag verwijst naar een nationale regeling die zoals gezegd in geen enkel opzicht nog van toepassing is op de situatie van Tall, die sinds 31 mei 2014 beschikt over een beroep waarvan de kenmerken volgens het tribunal du travail overeenkomen met die welke zijn opgelegd door richtlijn 2005/85 en artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Daarenboven ligt het voor de hand dat de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter niet aldus kan worden verruimd dat hij eveneens ziet op de wet van 2014. Tall lijkt dit na te streven door ter terechtzitting kritiek op die wet te geven en te betogen dat ook de nieuwe wettelijke regeling onverenigbaar is met het Unierecht. Dat standpunt is uiteraard volledig onaanvaardbaar, aangezien de vraag moet worden beperkt tot de strikte termen waarin hij door het tribunal du travail is voorgelegd, waarin de wet van 2014 nooit ter discussie is gesteld.

Derhalve geef ik het Hof in overweging te oordelen dat de onderhavige prejudiciële vraag zonder voorwerp is geraakt en niet ten gronde behoeft te worden beantwoord.

Gelet op een en ander geef ik het Hof van Justitie in overweging om de onderhavige prejudiciële vraag niet-ontvankelijk te verklaren, omdat hij zonder voorwerp is geraakt.