CBb, 19-03-2010, nr. AWB 06/706 AWB 07/628

Appellante sub 1 heeft bij brief van 20 september 2006, bij het College binnengekomen op 22 september 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 augustus 2006, waarbij verweerder heeft beslist op het bezwaarschrift tegen een op grond van de Verordening PT heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci oogstjaar 2005 (hierna: de Verordening Dd 2005) aan haar opgelegde heffingnota van 11 januari 2006.

Appellante sub 2 heeft bij brief van 23 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 24 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 juli 2007. Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift tegen een op grond van de Verordening PT heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci oogstjaar 2006 (hierna: de Verordening Dd 2006) aan haar opgelegde heffingnota van 11 mei 2007.

Bij brief van 20 september 2007 heeft appellante sub 2 haar beroep aangevuld.

Bij brief van 19 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend in de zaak van appellante sub 1 (AWB 06/706).

Bij brief van 6 november 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend in de zaak van appellante sub 2 (AWB 07/628).

Op 8 april 2008 heeft met betrekking tot de toelaatbaarheid van de terugwerkende kracht van artikel 128a van de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) een onderzoek ter zitting plaatsgehad in het kader van de gevoegde behandeling van een aantal zaken, waaronder de onderhavige. Bij beschikking van 4 juni 2008 (LJN BD4081) heeft het College beslist dat de gevoegde zaken wederom worden gesplitst en dat het onderzoek in alle zaken, waaronder derhalve de onderhavige, wordt heropend.

Bij brief van 29 januari 2009 hebben appellanten een aantal nadere stukken overgelegd.

Bij brief van 5 februari 2009 hebben appellanten een kopie overgelegd van hun brief van gelijke datum aan verweerder met betrekking tot onder meer de totstandkoming van de Verordening Dd 2005 en de Verordening Dd 2006 (hierna gezamenlijk aangeduid als: de Verordeningen).

Op 11 februari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellanten zijn daarbij verschenen hun gemachtigde en drs. G. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden, alsmede C en D, beiden werkzaam bij verweerder.

Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat.

Bij griffiersbrief van 23 februari 2009 zijn aan verweerder vragen gesteld over onder meer de totstandkoming van de Verordeningen.

Verweerder heeft daarop gereageerd bij brief van 6 maart 2009.

Bij brieven van 30 maart en 2 april 2009 heeft verweerder aanvullend een aantal stukken overgelegd.

Op 3 april 2009 heeft wederom een onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellanten zijn daarbij verschenen hun gemachtigde en drs. G. van Malkenhorst. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden en E, werkzaam bij verweerder.

De Wbo luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:

“Artikel 71

De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.

Artikel 93

Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.

Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)

In de verordening staat een maximumbedrag per bolsoort per oppervlakte gele krokus, tulp en narcis. Per jaar wordt bekeken of er een heffing moet worden opgelegd.

(…)

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de heffingen gehandhaafd.

In de bestreden besluiten heeft verweerder, voor zover thans nog van belang, het volgende overwogen:

“Ik ben van mening dat elke tulpenteler dient bij te dragen in de bestrijding van deze ziekte, ongeacht of in enig jaar een aantasting op haar bedrijf zich daadwerkelijk zou hebben voorgedaan.

Met de bestrijding van D.d. wordt een algemeen belang gediend. Voor bloembollen die met deze quarantaineziekte zijn besmet, zouden andere landen hun grenzen kunnen gaan sluiten, waardoor een gehele productgroep in de problemen kan komen. Daarom kan ook het voorkómen van dit risico niet geheel afhankelijk worden gesteld van de verantwoordelijkheid van de individuele teler. (…)”

Daarnaast heeft verweerder in het besluit van 14 augustus 2006, naar aanleiding van het bezwaar van appellante sub 1 en voor zover thans nog van belang, het volgende overwogen:

“Ik ben van mening dat genoemde verordening alleen goedgekeurd hoefde te worden door de minister van LNV en door de Bestuurskamer van de SER, overeenkomstig het bepaalde in de Wet op de bedrijfsorganisatie en nader uitgewerkt in de “afspraken omtrent de verdeling van verantwoordelijkheden en werkwijze van de betrokken ministers mede in relatie met de SER”. (…) Op verzoek van het ministerie van SZW heeft de SER de afspraken tussen de ministers van SZW, EZ en LNV omtrent de verdeling van verantwoordelijkheden en werkwijze in relatie tot de SER gepubliceerd in het Mededelingenblad Bedrijfsorganisatie.

(…)

In punt II van het bezwaar heeft u gesteld dat het PT het goedkeuringsregime ontwijkt. Ik ben van mening dat met de speciale besluiten wordt tegemoetgekomen aan de wens van de bedrijven om de hoogte van de heffing toe te snijden op de uitgaven. In de verordening zijn de maximale tarieven opgenomen. Met het genoemde besluit wordt dit maximum niet overschreden. Het PT gaaat niet uit boven het door de minister goedgekeurde tarief, maar blijft daar onder. Er is dan ook geen sprake van het ontwijken van het goedkeuringsregime.”

Verweerder heeft voorts in aanvulling op het voorgaande het volgende verweer gevoerd.

Bij wet van 8 november 2007 is artikel 128a in de Wbo gevoegd. Dit artikel bewerkstelligt met terugwerkende kracht dat voor zover de goedkeuring van verordeningen niet overeenkomstig artikel 126, vierde lid, van de Wbo heeft plaatsgevonden, de betreffende verordeningen niet enkel op die grond onverbindend zijn. In de beschikking van 4 juni 2008 heeft het College beslist dat artikel 128a van de Wbo niet in strijd is met artikel 6 EVRM en/of artikel 1 van het Eerste Protocol en dat er daarom geen reden is waarom van toepassing van artikel 128a van de Wbo zou moeten worden afgezien.

De teksten van de Verordeningen die door het bestuur van verweerder zijn vastgesteld, zijn gelijk aan de teksten die aan de Raad ter goedkeuring zijn voorgelegd. De Verordeningen hebben derhalve verbindende kracht. Daaraan doet niet af dat de door het bestuur van verweerder vastgestelde teksten afwijkingen bevatten ten opzichte van de voorgehangen ontwerpteksten.

De besluiten Dd 2005 en Dd 2006 strekken zowel tot instelling van de heffing als tot het bepalen van de hoogte daarvan. De Verordeningen zijn goedgekeurd overeenkomstig het bepaalde in artikel 126, vierde lid, juncto artikel 128a, eerste lid, van de Wbo. Deze goedkeuring strekt zich uit tot de daarin opgenomen maximale tarieven. Voorts ziet deze goedkeuring op de bevoegdheid van het bestuur om te bepalen of en tot welk bedrag een heffing zal worden opgelegd. Niet valt in te zien dat voor de aanwending van deze bevoegdheid, door vaststelling van een lagere heffing, opnieuw goedkeuring nodig is.

De bedrijfsgenoten worden alleen belast indien de ziekte zich daadwerkelijk heeft voorgedaan en het daarvoor gereserveerde bedrag uit de vakheffing ontoereikend is. Vanwege de onzekere factor dienen bedrijfsgenoten er rekening mee te houden dat de maximale heffingen als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Verordeningen kunnen worden opgelegd. De Verordeningen zijn in overeenstemming met het rechtszekerheidsbeginsel.

Met de opbrengst van de heffing worden de kosten gedekt van de maatregelen die ter bestrijding van de ziekte Ditylenchus dipsaci (hierna: Dd, ook genoemd: stengelaaltje) worden getroffen. De aanpak van deze besmettelijke ziekte is in het gemeenschappelijk belang van de bloembollentelers. Op grond van de artikelen 71 en 126, eerste lid, Wbo is verweerder bevoegd ter behartiging van dit algemeen belang heffingen op te leggen. De achterliggende gedachte van de Verordeningen is om door middel van de terbeschikkingstelling van een vergoeding telers te bewegen hun zieke bloembollen ter vernietiging aan te bieden. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat zieke bloembollen niet in de handel komen en andere bloembollen met de ziekte besmetten. De Verordeningen dragen aldus bij aan het voorkomen van verspreiding van de ziekte.

Het bepaalde in de Plantenziektenwet staat niet aan het vaststellen van de Verordeningen in de weg. De Plantenziektenwet sluit niet uit dat de sector zelf het initiatief neemt bij het vaststellen van een publiekrechtelijke verzekering als de onderhavige. De Verordeningen betreffen niet een onderwerp dat exclusief is voorbehouden aan de minister van LNV of de Bloembollenkeuringsdienst. Van een schending van artikel 93, tweede lid, Wbo is dan ook geen sprake, nog daargelaten dat de Verordeningen niet op artikel 93, maar op artikel 126 Wbo zijn gebaseerd.

Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat door toepassing van de Verordeningen de nuttige functie van de concurrentie wordt uitgeschakeld. Er is voldoende ruimte voor een gezonde mededinging, al was het maar omdat met de heffing niet een volledige schadeloosstelling wordt bekostigd, maar maximaal 50% van de marktwaarde. Ondernemingen houden dus een voldoende prikkel om een zodanige bedrijfsvoering te kiezen dat de kans op een uitbraak van de besmettelijke ziekte zo gering mogelijk is. Bovendien zijn de Verordeningen en de schadevergoedingsregeling goedgekeurd door de Europese Commissie, laatstelijk op 22 oktober 1996. Van strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo is derhalve geen sprake.

Het standpunt van appellanten

Appellanten hebben – samengevat weergegeven – aangevoerd dat de bestreden besluiten om de volgende redenen dienen te worden vernietigd.

De Verordeningen zijn onverbindend omdat zij – in strijd met artikel 126, vierde lid Wbo – niet zijn goedgekeurd door alle betrokken ministers.

De door het bestuur van verweerder vastgestelde Verordeningen wijken af van de voorgehangen ontwerpteksten. Uit de verslagen van de vergaderingen waarin de Verordeningen werden vastgesteld, blijkt niet dat die afwijkingen het gevolg zijn van door derden ingediende bedenkingen of van door het bestuur vastgestelde wijzigingen.

In de besluiten Dd 2005 en 2006 is slechts het tarief van de heffing vastgesteld, maar met die besluiten is geen heffing ingesteld. Voor zover ervan moet worden uitgegaan dat in deze besluiten besluiten tot instelling van de heffing besloten liggen, geldt volgens appellanten het volgende. In de Verordeningen is niet vermeld dat deze besluiten niet ter goedkeuring aan de SER en de betrokken ministers behoeven te worden voorgelegd. Aangezien de besluiten in dat geval zowel de instelling van de heffing als het tarief, één van de essentialia van de heffing, betreffen, mochten de toezichthouders ervan uitgaan dat deze aan hen ter goedkeuring zouden worden voorgelegd. De besluiten zijn echter niet aan de SER en de betrokken ministers ter goedkeuring voorgelegd en zijn daarom onverbindend.

De gekozen systematiek staat op gespannen voet met het legaliteitsbeginsel. Het bestuur stelt niet alleen Verordeningen vast ter regeling van een heffing waarvan op het moment van afkondiging niet vaststaat of de heffing ook daadwerkelijk zal worden ingesteld en voor welke soorten bloembollen dit zal gaan gelden, maar ook worden in de Verordeningen tarieven genoemd waarvan bij voorbaat vaststaat dat deze veel te hoog zijn. De “echte” tarieven worden vervolgens later bij afzonderlijke besluiten vastgesteld.

De tekst van de Verordeningen suggereert dat met de opbrengst de bestrijding van de ziekte Dd wordt gefinancierd. In werkelijkheid echter wordt een fonds gevoed om steunmaatregelen te bekostigen voor bedrijven die door een uitbraak van Dd zijn getroffen. De heffing heeft daarmee het karakter van een verplichte verzekering. Verweerder is niet bevoegd een dergelijke heffing in te stellen. Appellanten vinden het onjuist dat er geen opting-out mogelijkheid is voor bedrijven die niet willen meedoen en zien niet in welk algemeen belang wordt gediend door de Verordeningen. Aangezien telers reeds verplicht zijn om door Dd aangetaste partijen planten te vernietigen, bestrijden appellanten dat er een extra financiële prikkel nodig is om aangetaste planten van de markt te houden. Op grond van artikel 126 Wbo is de bevoegdheid tot heffen primair gegeven om kosten te verhalen. Hier gaat het echter niet om kostenverhaal, maar om een regulerende heffing, die moet voorkomen dat er besmette partijen op de markt komen.

De Verordeningen zijn bovendien in strijd met het bepaalde in artikel 93, tweede lid, Wbo, omdat daarin een onderwerp wordt geregeld dat bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten. De Plantenziektenwet kent immers in artikel 4 een eigen schadevergoedingsregeling.

Appellanten hebben ter zitting verklaard, dat ook voor hen vast staat dat de Europese Commissie de onderhavige schadevergoedingsregeling heeft goedgekeurd.

De Verordeningen moeten worden beschouwd als een steunregeling die de concurrentie negatief beïnvloedt. De Verordeningen zijn in strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo omdat zij aan een gezonde mededinging in de weg staan. De ziekte Dd kan grotendeels worden voorkomen door een goede bedrijfsvoering.

De beoordeling van het geschil

Het College verwerpt het betoog van appellanten dat de Verordeningen onverbindend zijn omdat – in strijd met artikel 126, vierde lid, Wbo – niet alle betrokken ministers bij de goedkeuring daarvan betrokken zijn geweest. Het College verwijst hiertoe naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van de reparatiewet is overwogen in de in rubriek 1 genoemde heropeningsbeschikking van 4 juni 2008. Het College ziet geen reden hierover thans anders te oordelen.

Met betrekking tot het betoog van appellanten dat de door het bestuur van verweerder vastgestelde Verordeningen afwijkingen vertonen ten opzichte van de voorgehangen ontwerpteksten, overweegt het College dat geen rechtsregel kan worden aangewezen die er in het algemeen aan in de weg staat dat het bestuur van verweerder een verordening vaststelt die is gewijzigd ten opzichte van het overeenkomstig artikel 100, eerste lid, Wbo gepubliceerde ontwerp. Dat uit de verslagen van de vergaderingen, waarin het bestuur van verweerder de Verordeningen heeft vastgesteld, niet blijkt waarom tot wijziging van de voorgehangen tekst is overgegaan, maakt de Verordeningen evenmin onverbindend.

Uit artikel 2, derde lid, van de Verordeningen volgt dat verweerder tijdens het lopende oogstjaar, vóór 1 december, besluit of en zo ja, tot welk bedrag voor dat jaar een heffing ten behoeve van de bestrijding van Dd wordt opgelegd. In bij de Verordeningen behorende toelichtingen is voorts verduidelijkt dat de in (artikel 4 van) de Verordeningen vermelde heffingsbedragen zijn bedoeld als maximumbedragen en dat per jaar wordt bekeken of er een heffing moet worden opgelegd.

Het College volgt appellanten niet in hun stelling dat de besluiten Dd 2005 en Dd 2006 slechts de vaststelling van het tarief voor de heffing inhouden en niet (mede) de beslissing om daadwerkelijk tot het opleggen van de heffing over te gaan. Die beslissing moet voor de te onderscheiden oogstjaren 2005 en 2006 worden geacht besloten te liggen in de tekst van de respectieve artikelen 1, eerste lid, van deze besluiten. De verwijzing naar artikel 2 van de Verordening Dd 2005, respectievelijk Verordening Dd 2006 in de consideransen van beide besluiten ondersteunt dit oordeel.

Nu de Verordeningen rechtsgeldig zijn goedgekeurd door de minister van LNV en de SER, derhalve met inbegrip van het voorschrift waarin de invoering van de daarin voorziene heffing afhankelijk is gesteld van een daartoe strekkend nader besluit van het bestuur van PT, bestaat geen grond voor het oordeel dat de besluiten Dd 2005 en Dd 2006 afzonderlijk hadden dienen te worden goedgekeurd.

In hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot de wijze van invoering van de heffing op grond van de Verordening Dd 2005 en de vaststelling bij nader besluit van het daarvoor geldende tarief, ziet het College geen grond voor het oordeel dat aan deze verordening verbindende kracht moet worden ontzegd wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verordening Dd 2005 is met de bijbehorende toelichting gepubliceerd in het Pbo-blad van 15 juli 2005. Op dat moment was niet zeker of het bestuur van verweerder voor het oogstjaar 2005 (1 juni 2005 tot en met 31 mei 2005) tot het opleggen van de in deze verordening voorziene heffing zou besluiten, maar kon voor de in deze verordening als heffingplichtigen aangemerkte bedrijfsgenoten, gelet op de artikelen 2 en 4, duidelijk zijn dat zij er tot 1 december 2005 rekening mee moesten houden dat verweerder een daartoe strekkend besluit zou kunnen nemen voor de in de Verordening genoemde soorten bloembollen en tegen ten hoogste de in artikel 4, tweede lid, neergelegde tarieven. Daarbij is nog van belang dat de toelichting uitdrukkelijk vermeldt dat de in artikel 4, tweede lid, genoemde bedragen maximumbedragen zijn.

De opzet en uitwerking van de heffing ingevolge Verordening 2006 zijn identiek aan die van Verordening 2005. Tegen de achtergrond van de totstandkoming en uitvoering van de Verordening 2005 en het feit dat over de oogstjaren 2002 tot en met 2004 ook reeds sprake was van naar opzet en uitwerking soortgelijke heffingen als geregeld in de Verordening 2005, ziet het College evenmin grond voor het oordeel dat de bij en krachtens Verordening 2006 in het leven geroepen heffing niet voorzienbaar was voor de daarin aangewezen heffingplichtige bedrijfsgenoten. Het feit dat Verordening Dd 2006 eerst is gepubliceerd in het Pbo-blad van 30 maart 2007, derhalve na de in artikel 3 van deze verordening genoemde datum van 1 december 2006 waarvoor uiterlijk door verweerder een besluit over het opleggen van een heffing voor het oogstjaar 2006 (1 juni 2006 tot en met 31 mei 2007) kon worden genomen, acht het College daarvoor ontoereikend, temeer nu in het Pbo-blad van 13 januari 2006 reeds een ontwerp van de Verordening Dd 2006 was gepubliceerd, waarin voor onder meer tulpenbollen is voorzien in de mogelijkheid om een heffing op te leggen van ten hoogste € 4,53 per are.

Appellanten hebben aangevoerd, dat verweerder bij het vaststellen van de Verordeningen de grenzen heeft overschreden, die artikel 93, tweede en vijfde lid, Wbo hem daarbij oplegt.

Het College overweegt dat dit betoog voorbijgaat aan de rechtsgrondslag van de Verordeningen, die niet in artikel 93 Wbo is gelegen, maar in artikel 126 Wbo.

Artikel 93 Wbo bepaalt de algemene verordenende bevoegdheid van bedrijfslichamen. De beperkingen die daaraan bij of krachtens artikel 93 Wbo zijn gesteld, raken niet de bevoegdheid ingevolge artikel 126 Wbo om bij verordening heffingen op te leggen. Evenmin sluit artikel 93 Wbo uit dat verweerder binnen het kader van zijn taak zoals bepaald bij artikel 71 Wbo, activiteiten ontplooit, die vallen buiten de onderwerpen die verweerder bij verordening (nader) kan regelen krachtens het tweede lid van artikel 93 Wbo (zie de uitspraak van het College van 26 november 1991, nrs. 89/2275/47/003 e.a.). Dat in de Plantenziektenwet een aantal zaken met betrekking tot de bestrijding van plantenziekten is geregeld, waarbij verweerder geen taak is opgedragen, brengt naar het oordeel van het College niet met zich mee, dat de verweerder bij artikel 71 toebedeelde taak op dit gebied niets meer kan inhouden. Of de concrete vorm, die verweerder bij de schadevergoedingsregeling 1997 voor zijn bemoeienis gekozen heeft met de Plantenziektenwet verenigbaar is, staat in dit geding bij de beoordeling van de vraag of de Verordeningen verbindend moeten worden geacht, niet ter discussie.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond moeten worden verklaard.

Appellante sub 2 heeft bij haar aanvullend beroepschrift verzocht om verweerder in ieder geval te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten en teruggave van het griffierecht “gezien de omissies in de bezwaarprocedure”. Appellante sub 2 heeft niet aangegeven waaruit deze omissies bestaan, maar het College neemt op grond van het in het aanvullend beroepschrift geschetste procedureverloop aan dat gedoeld wordt op het feit dat verweerder, nadat de gemachtigde bij faxbericht van 5 juli 2007 had aangegeven dat hij vanaf die datum de belangen van appellante sub 2 zou behartigen en om aanhouding van het bezwaarschrift had verzocht, bij besluit van 18 juli 2007, zonder appellante sub 2 te doen horen, op het bezwaarschrift heeft beslist en dat besluit bovendien uitsluitend aan appellante sub 2 heeft verzonden.

Appellanten hebben in de voor de zitting van 11 februari 2009 opgestelde pleitnota bovendien verzocht om verweerder in ieder geval te veroordelen in de kosten “in verband met de onvoorzienbare terugwerkende kracht van de noodwet”.

Het College ziet in hetgeen appellanten hebben gesteld geen aanleiding om een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat in beginsel slechts bij gegrondverklaring van een beroep tot een veroordeling van verweerder in de proceskosten wordt overgegaan. Daarvoor bestaat te minder aanleiding nu appellante sub 2 in het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van het ten aanzien van haar genomen bestreden besluit geen grieven heeft aangedragen tegen de gang van zaken in de bezwaarprocedure waarop zij zich in dit verband kennelijk beroept en de bestreden besluiten blijkens de overwegingen in rubriek 5.1 niet onrechtmatig zijn bevonden in verband met de in die rubriek genoemde reparatiewet.

Het College ziet ook overigens geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2010.

w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken