HvJ EU, 17-03-2016, nr. C-112/15

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 27, lid 4, onder a), en bijlage VI, punten 1 en 2, van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (PB L 165, blz. 1, met rectificaties in PB 2004, L 191, blz. 1).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Kødbranchens Fællesråd (brancheorganisatie van de rundvleessector), die optreedt namens zeven slachterijen, te weten Århus Slagtehus A/S, Danish Crown A.m.b.A. Oksekødsdivisionen, Hadsund Kreaturslagteri A/S, Hjalmar Nielsens Eksportslagteri A/S, Kjellerup Eksportslagteri A/S, Mogens Nielsen Kreaturslagteri A/S en Vejle Eksportslagteri A/S (hierna gezamenlijk: ‘slachterijen’), en anderzijds het Ministerium for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (ministerie van Voedselvoorziening, Landbouw en Visserij) alsook de Fødevarestyrelse (Deens voedselagentschap), over de inning van vergoedingen ter dekking van de kosten van officiële controles op diervoeders en levensmiddelen.

Sinds 2000 moeten alle Deense slachterijen vergoedingen betalen voor vleescontroles. Bij de vaststelling van het bedrag daarvan wordt rekening gehouden met de uitgaven die de Fødevarestyrelse doet voor de opleiding van hulpcontroleurs. Voordien werden deze uitgaven gedragen in het kader van verschillende regelingen. Volgens een van deze regelingen werden zij als overheidsuitgaven opgenomen in de overheidsbegroting.

Personen die een opleiding tot hulpcontroleur in de levensmiddelensector wensen te volgen, worden door de Fødevarestyrelse als ‘controleassistenten’ in dienst genomen krachtens een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd. Om in dienst te kunnen worden genomen, moeten zij een opleiding van 36 weken volgen. Blijkens de verwijzingsbeslissing hebben de controleassistenten tevoren nooit vleescontroles uitgevoerd, maar kunnen zij niettemin slechts tot deze opleiding worden toegelaten indien zij aantonen dat zij drie jaar relevante ervaring hebben of dat zij een relevante beroepsopleiding tot slager, bereider van fijne vleeswaren of darmenwasser hebben gevolgd. Tijdens die opleiding tot hulpcontroleur moeten zij stage lopen in een slachthuis en vervolgens slagen voor een proef om als hulpcontroleurs in dienst te kunnen worden genomen. Daarna kunnen zij bij verschillende slachthuizen worden ingezet voor vleescontroles.

Uit de feiten zoals die door de verwijzende rechter zijn vastgesteld, blijkt dat de totale kosten van de opleiding, onder meer de kosten van de aan de aspiranten betaalde salarissen, worden omgeslagen over de slachterijen, waaronder deze waar geen enkele hulpcontroleur of slechts een beperkt aantal hulpcontroleurs wordt ingezet. Aldus moeten de slachterijen alle kosten voor de opleiding van nieuwe hulpcontroleurs dragen als gemeenschappelijke kosten, ook al slagen de controleassistenten niet voor de proef en kunnen zij bijgevolg niet als hulpcontroleurs in dienst worden genomen. Zij zijn eveneens verplicht om te betalen voor de assistenten die bij de Fødevarestyrelse als hulpcontroleurs met een voltooide opleiding in dienst worden genomen voor andere taken dan vleescontroles, of die buiten de Fødevarestyrelse gaan werken. Voorts moeten alle slachterijen betalen voor de opleiding van nieuwe hulpcontroleurs, ongeacht of dezen bij hen worden ingezet.

Op 5 januari 2009 heeft Kødbranchens Fællesråd namens zeven Deense slachterijen een beroep ingesteld dat ertoe strekt dat het Ministerium for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri erkent dat bij de vaststelling van de vergoeding die wordt geïnd ter dekking van de kosten van officiële controles, geen rekening mag worden gehouden met opleidingsuitgaven voor personen die in dienst worden genomen met het oog op de opleiding tot hulpcontroleur, noch met de tijdens deze opleiding betaalde salarissen. Tevens heeft deze brancheorganisatie de terugbetaling van eventueel onrechtmatig geïnde vergoedingen gevorderd.

De verwijzende rechter acht het voor de beslechting van het voor hem aanhangige geding noodzakelijk verordening nr. 882/2004 uit te leggen om vast te stellen of de salarissen en de kosten die verband houden met de opleiding van nieuwe hulpcontroleurs, in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van het bedrag van de voor de vleescontroles geïnde vergoedingen.

Volgens hem blijkt uit overweging 32 en uit de artikelen 26 en 27, lid 1, van deze verordening dat de lidstaten ervoor kunnen opteren de uitgaven voor officiële controles te financieren door middel van een vergoeding. Blijkens artikel 27, lid 4, onder a), van die verordening mogen door deze vergoeding evenwel enkel de kosten worden gefinancierd die door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten worden gedragen in verband met de in bijlage VI van de verordening vermelde zaken.

Tegen deze achtergrond heeft het Østre Landsret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27, lid 4, onder a), en bijlage IV, punten 1 en 2, van verordening nr. 882/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat de lidstaten bij de vaststelling van het bedrag van de aan levensmiddelenbedrijven opgelegde vergoeding voor officiële controles hun uitgaven in rekening brengen voor de salarissen en de opleiding van de personen die de verplichte basisopleiding tot officiële assistent volgen en die noch tijdens noch vóór deze opleiding vleescontroles uitvoeren.

Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de officiële dierenartsen volgens artikel 5, punten 1 en 4, alsook de secties I en III van bijlage I van verordening nr. 854/2004 in slachthuizen audittaken en inspectietaken verrichten en door officiële assistenten kunnen worden bijgestaan. Voorts blijkt uit hoofdstuk III van sectie III van deze bijlage dat het aan het personeel van het slachthuis in bepaalde specifieke gevallen kan worden toegestaan de taken van officiële assistenten uit te voeren.

Artikel 27, lid 1, van verordening nr. 882/2004 bepaalt dat ‘[d]e lidstaten […] vergoedingen of heffingen [kunnen] innen ter dekking van de kosten van officiële controles’. Dienaangaande wordt in lid 4, onder a), van dit artikel gepreciseerd dat deze vergoedingen ‘niet hoger [mogen] zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI vermelde zaken’. Deze bijlage ziet onder meer op de salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles en op de kosten voor dat personeel, waaronder de kosten voor ‘opleiding’.

In dit verband dient te worden vastgesteld dat artikel 27 van verordening nr. 882/2004, anders dan de Deense regering stelt, de lidstaten geen beoordelingsruimte laat ten aanzien van de criteria voor de berekening van het bedrag van vergoedingen.

Om mededingingsverstoringen tegen te gaan, heeft de Uniewetgever namelijk geharmoniseerde regels voor officiële controles vastgesteld, die onder meer betrekking hebben op de verschillende elementen waarmee rekening mag worden gehouden bij de vaststelling van de vergoedingen ter dekking van de kosten van officiële controles (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, C-270/07, EU:C:2009:168, punt 42).

Dienaangaande blijkt duidelijk uit de in punt 30 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte bewoordingen van artikel 27, lid 4, onder a), van verordening nr. 882/2004 dat de elementen die in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van het bedrag van de vergoedingen voor officiële controles die in slachterijen worden uitgevoerd, exhaustief worden vermeld in bijlage VI bij deze verordening.

Opgemerkt zij dat de uitdrukkingen die in deze bijlage worden gebezigd om de categorie van personen te omschrijven waarvoor de kosten door vergoedingen kunnen worden gedekt, verschillen naargelang van de betreffende taalversie van verordening nr. 882/2004. Zo zien de Duitse en de Franse taalversie van deze verordening (‘des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals’ respectievelijk ‘personnel chargé des contrôles officiels’) op het personeel dat controles uitvoert, terwijl in de Engelse taalversie (‘staff involved in the official controls’) en in de Italiaanse taalversie (‘personale partecipante ai controlli ufficiali’) uitdrukkingen worden gebezigd die mogelijkerwijs op een ruimere kring van personen betrekking hebben. Wat de Deense taalversie van deze verordening betreft, wordt in punt 1 van bijlage VI aangegeven dat de salarissen van het personeel dat de officiële controles uitvoert (‘lønninger til personale, der udfører offentlig kontrol’) kunnen worden gefinancierd door vergoedingen, terwijl in punt 2 van deze bijlage wordt bepaald dat door deze vergoedingen de personeelskosten in verband met de officiële controles (‘personaleudgifter i forbindelse med offentlig kontrol’) kunnen worden gefinancierd, welke bewoordingen een ruimere betekenis hebben.

In haar opmerkingen betoogt de Deense regering dat in geen enkele taalversie van bijlage VI bij verordening nr. 882/2004 wordt beschreven hoe ver de betrokkenheid bij de controles dient te reiken. Bijgevolg is zij van mening dat deze bijlage zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de kosten van de opleiding tot hulpcontroleur financiert door middel van een vergoeding, zelfs indien deze kosten niet worden gemaakt voor degenen die de controles daadwerkelijk en rechtstreeks uitvoeren.

Dienaangaande zij opgemerkt dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering volgens vaste rechtspraak van het Hof niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Europese Unie. Wanneer er tussen de verschillende taalversies van een tekst van Unierecht verschillen bestaan, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arrest Axa Belgium, C-494/14, EU:C:2015:692, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu heeft verordening nr. 882/2004, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, onder meer tot doel door de uitvoering van officiële controles risico's voor mens en dier te voorkomen, weg te nemen of tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Krachtens artikel 3 van deze verordening moeten de lidstaten ervoor zorgen dat deze controles regelmatig worden uitgevoerd.

Voorts blijkt uit de overwegingen 11 en 32 van die verordening dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten met het oog op de behoorlijke vervulling van hun taken over voldoende goed opgeleide en ervaren medewerkers moeten beschikken, alsook vergoedingen of heffingen moeten kunnen innen ter dekking van de kosten van officiële controles.

Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 26 van verordening nr. 882/2004 weliswaar voorziet in zowel de aanwending van algemene belastingen als de vaststelling van vergoedingen of heffingen voor de financiering van de terbeschikkingstelling van ‘het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles’, maar dat artikel 27 van deze verordening enkel ziet op vergoedingen en heffingen, die de lidstaten volgens lid 1 van deze bepaling slechts mogen innen ter ‘dekking van de kosten van officiële controles’. Gelet op het voorgaande mogen vergoedingen uitsluitend worden geïnd ter dekking van de kosten die de lidstaten daadwerkelijk moeten maken voor de uitvoering van controles in levensmiddelenbedrijven, en hebben zij niet tot doel de kosten van de initiële opleiding van bedoeld personeel af te wentelen op die bedrijven.

Bijgevolg dient bijlage VI bij verordening nr. 882/2004, waarnaar artikel 27 van deze verordening verwijst, aldus te worden uitgelegd dat zij uitsluitend ziet op de salarissen en de kosten van degenen die daadwerkelijk betrokken zijn bij de uitvoering van officiële controles.

Overigens zij er in dit verband aan herinnerd dat deze controles, zoals in punt 29 van dit arrest is opgemerkt, normaal gesproken worden uitgevoerd door officiële dierenartsen, die daarbij enkel mogen worden bijgestaan door officiële assistenten of — in bepaalde specifieke gevallen — door het personeel van het slachthuis. Uit geen enkele bepaling van verordening nr. 854/2004 blijkt dat personen die de verplichte basisopleiding tot officieel assistent volgen, tijdens die opleiding mogen deelnemen aan de uitvoering van officiële controles.

Derhalve dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 27, lid 4, onder a), juncto bijlage IV, punten 1 en 2, van verordening nr. 882/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de lidstaten bij de vaststelling van het bedrag van de aan levensmiddelenbedrijven opgelegde vergoeding hun uitgaven voor de verplichte basisopleiding van officiële assistenten in rekening brengen.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Negende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 27, lid 4, onder a), juncto bijlage IV, punten 1 en 2, van verordening nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn moet aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de lidstaten bij de vaststelling van het bedrag van de aan levensmiddelenbedrijven opgelegde vergoeding hun uitgaven voor de verplichte basisopleiding van officiële assistenten in rekening brengen.

ondertekeningen