HvJ EU, 22-12-2010, nr. C-303/08

Blijkens het dossier voldeed de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Turkse staatsburger vóór de ontbinding van zijn huwelijk aan alle voorwaarden om legaal in aanmerking te komen voor de rechtspositie van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80.

De door de verwijzende rechter gestelde vraag moet dan ook in die zin worden opgevat dat deze rechter in wezen wenst te vernemen of artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een Turkse staatsburger zoals verzoeker in het hoofdgeding, die als gezinslid van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werkneemster en doordat hij gedurende een ononderbroken tijdvak van ten minste vijf jaar bij zijn echtgenote heeft gewoond, beschikt over de rechten die behoren bij de rechtspositie die het tweede streepje van die bepaling verleent, die rechten verliest wanneer hij na de verkrijging van die rechten uit de echt scheidt.

Ter beantwoording van die vraag dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat, zoals uit de bewoordingen van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 blijkt, de in die bepaling bedoelde rechten slechts worden verkregen indien aan twee voorafgaande cumulatieve voorwaarden is voldaan, te weten dat de betrokkene gezinslid van een reeds tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst behorende Turkse werknemer is en dat hij van de bevoegde instanties van die staat de toestemming heeft gekregen om zich daar bij die werknemer te voegen. In casu voldeden zowel Bozkurt als zijn echtgenote aan die voorwaarden.

In de tweede plaats worden volgens de door de overeenkomstsluitende partijen in het kader van die bepaling opgezette regeling de rechten die door die bepaling worden verleend aan de Turkse staatsburger die de in het voorgaande punt in herinnering gebrachte voorwaarden vervult, geleidelijk uitgebreid op basis van de tijd die de betrokkene daadwerkelijk bij de reeds legaal in de lidstaat van ontvangst aanwezige Turkse werknemer woont.

Zo verkrijgt de betrokken Turkse werknemer na daar gedurende drie jaar legaal te hebben gewoond, het recht om te reageren op een arbeidsaanbod, onder het enkele voorbehoud dat aan werknemers uit de lidstaten van de Europese Unie voorrang wordt verleend (artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80).

Na nog eens twee jaar legaal in de lidstaat van ontvangst te hebben gewoond, verkrijgt die Turkse staatsburger vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze (artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van dat besluit). In casu voldoet Bozkurt ontegenzeglijk aan dat criterium.

In die context moet worden gepreciseerd dat, anders dan het geval is bij de in artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 bepaalde regeling, die berust op het verrichten van legale arbeid gedurende bepaalde tijdvakken, het relevante criterium voor de toepassing van artikel 7, eerste alinea, van dat besluit is dat de betrokkene legaal bij de Turkse migrerende werknemer woont. Nadat hij gedurende een zekere tijd bij die werknemer heeft gewoond, verkrijgt de betrokkene het recht om arbeid te verrichten, zonder dat laatstgenoemde bepaling echter in dit verband een verplichting oplegt of daarvan een voorwaarde voor de verkrijging van een door besluit nr. 1/80 gewaarborgd recht maakt (zie in die zin met name arresten van 7 juli 2005, Aydinli, C-373/03, Jurispr. blz. I-6181, punten 29 en 31; 18 juli 2007, Derin, C-325/05, Jurispr. blz. I-6495, punt 56, en 25 september 2008, Er, C-453/07, Jurispr. blz. I-7299, punten 31–34). De arbeidssituatie van een Turkse staatsburger zoals die in het hoofdgeding is dus irrelevant.

In de derde plaats dient erop te worden gewezen dat het Hof reeds herhaaldelijk heeft geoordeeld dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft en dat de in die bepaling bedoelde tijdvakken van verblijf noodzakelijkerwijs een verblijfsrecht met zich brengen, aangezien zij anders elke werking worden ontnomen (zie met name arrest Er, reeds aangehaald, punten 25 en 26, en arrest van 18 december 2008, Altun, C-337/07, Jurispr. blz. I-10323, punten 20 en 21).

In de vierde plaats moet worden benadrukt dat de in artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 neergelegde regeling van geleidelijke verkrijging van de rechten een dubbele doelstelling nastreeft.

Eerst, vóór het verstrijken van het aanvankelijke tijdvak van drie jaar, beoogt die bepaling de aanwezigheid van de gezinsleden van de migrerende werknemer bij die werknemer mogelijk te maken, om zo door middel van gezinshereniging de arbeid en het verblijf van de reeds legaal in de lidstaat van ontvangst geïntegreerde Turkse werknemer te bevorderen (zie met name arresten van 17 april 1997, Kadiman, C-351/95, Jurispr. blz. I-2133, punten 35 en 36; 22 juni 2000, Eyüp, C-65/98, Jurispr. blz. I-4747, punt 26, en 11 november 2004, Cetinkaya, C-467/02, Jurispr. blz. I-10895, punt 25).

Vervolgens beoogt diezelfde bepaling de duurzame integratie van het gezin van de Turkse migrerende werknemer in de lidstaat van ontvangst te versterken door een gezinslid dat drie jaar legaal in dat land heeft gewoond, de mogelijkheid te bieden om zelf de arbeidsmarkt te betreden. Het aldus nagestreefde wezenlijke doel is de positie van dat gezinslid, dat zich in dat stadium reeds legaal in de lidstaat van ontvangst bevindt, te consolideren door het de middelen te geven om zelf de kost te verdienen in die staat en daar dus een van de migrerende werknemer zelfstandig bestaan te leiden (zie met name reeds aangehaalde arresten Eyüp, punt 26; Cetinkaya, punt 25; Aydinli, punt 23, en Derin, punten 50 en 71).

Het Hof heeft daaruit afgeleid dat het gezinslid weliswaar in beginsel en behoudens gegronde redenen daadwerkelijk bij de migrerende werknemer moet wonen zolang het niet zelf recht op toegang tot de arbeidsmarkt heeft — met andere woorden vóór het verstrijken van het tijdvak van drie jaar — maar dat dit niet langer het geval is wanneer de betrokkene dat recht legaal heeft verkregen op grond van artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 en dat dit dus a fortiori moet opgaan wanneer hij na vijf jaar een onvoorwaardelijk recht op arbeid heeft (zie arrest Derin, reeds aangehaald, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zodra de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 zijn vervuld, verleent die bepaling het gezinslid van een Turkse werknemer immers een eigen recht op toegang tot de arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst en daarmee gepaard gaan het recht om verder in dat land te verblijven.

Het is juist dat die rechten hun oorsprong vinden in de positie die de verwante Turkse werknemer aan wie het gezinslid een verblijfsrecht heeft ontleend, in het verleden in dat land had.

Zoals de Commissie van de Europese Gemeenschappen in haar schriftelijke opmerkingen terecht stelt, is het gezinslid van een dergelijke werknemer dat zelf een individueel recht op grond van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 heeft verkregen, echter voldoende in de lidstaat van ontvangst geïntegreerd om zijn positie los te kunnen zien van die van het gezinslid dat zijn toegang tot het grondgebied van dat land mogelijk heeft gemaakt en deze dus als een van dat gezinslid zelfstandige positie te kunnen beschouwen (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Derin, punten 50 en 71, en Altun, punten 59 en 63).

Die uitlegging dient ook te worden gevolgd gelet op de doelstelling van besluit nr. 1/80 in zijn geheel, waarover herhaaldelijk is geoordeeld dat het beoogt de positie van Turkse migranten in de lidstaat van ontvangst te verbeteren door de geleidelijke integratie van Turkse staatsburgers die de in een van de bepalingen van dat besluit neergelegde voorwaarden vervullen en daardoor over de door die bepaling verleende rechten beschikken, in dat land te bevorderen (zie met name arrest van 16 maart 2000, Ergat, C-329/97, Jurispr. blz. I-1487, punten 43 en 44; reeds aangehaalde arresten Derin, punt 53, en Altun, punten 28 en 29).

Uit dit oogpunt heeft het Hof geoordeeld dat rechten zoals die welke Bozkurt legaal heeft verkregen op grond van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, bestaan los van het voortbestaan van de voorwaarden die voor het ontstaan van die rechten moesten vervuld zijn (zie reeds aangehaalde arresten Ergat, punt 40; Cetinkaya, punt 31; Aydinli, punt 26; Derin, punt 53, en Altun, punt 36), zodat het gezinslid dat reeds rechten op grond van dat besluit heeft, zijn positie in de lidstaat van ontvangst geleidelijk kan consolideren en zich daar duurzaam kan integreren en er een van de persoon aan wie hij die rechten heeft ontleend, onafhankelijk leven leiden (zie in die zin met name arrest Ergat, reeds aangehaald, punten 43 en 44).

De in het voorgaande punt in herinnering gebrachte uitlegging geeft slechts uiting aan het meer algemene beginsel van eerbiediging van verworven rechten, neergelegd in het arrest van 16 december 1992, Kus (C-237/91, Jurispr. blz. I-6781, punten 21 en 22), dat inhoudt dat wanneer een Turkse staatsburger zich kan beroepen op rechten van een bepaling van besluit nr. 1/80, die rechten niet langer afhangen van het voortbestaan van de omstandigheden op grond waarvan zij zijn ontstaan, aangezien dat besluit geen dergelijke voorwaarde stelt. In de zaak die tot voormeld arrest Kus aanleiding heeft gegeven, was de betrokken omstandigheid juist een huwelijk waardoor de betrokken Turkse staatsburger het grondgebied van de lidstaat van ontvangst kon binnenkomen, waarna een echtscheiding volgde toen de betrokkene reeds rechten, in casu op grond van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80, had verkregen. Bij punt 22 van het arrest van 5 oktober 1994, Eroglu (C-355/93, Jurispr. blz. I-5113), is dit beginsel ook toepasselijk verklaard in het kader van artikel 7 van dat besluit (zie in die zin met name reeds aangehaalde arresten Ergat, punt 40; Aydinli, punt 26; Derin, punt 50, en Altun, punten 42 en 43).

Met betrekking tot in de vijfde plaats de omstandigheden waardoor de rechten verloren gaan die artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 verleent aan de gezinsleden van een Turkse werknemer die de voorwaarden van die alinea vervullen, is het ook vaste rechtspraak dat deze rechten slechts in twee gevallen kunnen worden beperkt, te weten wanneer de aanwezigheid van de Turkse migrant op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst wegens zijn persoonlijke gedrag een reële en ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, als bedoeld in artikel 14, lid 1, van dat besluit, of wanneer de betrokkene het grondgebied van die staat gedurende langere tijd zonder gegronde redenen heeft verlaten (zie met name reeds aangehaalde arresten Er, punt 30, en Altun, punt 62).

Dat de in het voorgaande punt vermelde beperkingen uitputtend zijn, is vaste rechtspraak van het Hof (zie met name reeds aangehaalde arresten Cetinkaya, punt 38; Derin, punt 54; Er, punt 30, en Altun, punt 62).

Uit al het voorgaande moet worden afgeleid dat een echtscheiding die wordt uitgesproken nadat het betrokken gezinslid de rechten van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 naar behoren heeft verkregen, irrelevant is voor het behoud van die rechten door de houder ervan, zelfs indien deze die rechten aanvankelijk slechts van zijn ex-echtgenoot kon afleiden.

Tot slot moet worden gepreciseerd dat de in het voorgaande punt gegeven uitlegging niet onverenigbaar is met de eisen van artikel 59 van het op 23 november 1970 ondertekende aanvullend protocol. Zoals de advocaat-generaal in de punten 50 tot en met 52 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan, om redenen die vergelijkbaar zijn met die welke het Hof heeft uiteengezet in de punten 62 tot en met 67 van het reeds aangehaalde arrest Derin en in punt 21 van het arrest van 4 oktober 2007, Polat (C-349/06, Jurispr. blz. I-8167), de positie van het gezinslid van een Turkse migrerende werknemer niet nuttig worden vergeleken met die van het gezinslid van een Unieburger, aangezien er aanzienlijke verschillen bestaan tussen hun respectieve rechtsposities (zie in die zin arrest van 21 januari 2010, Bekleyen, C-462/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 35-38 en 43).

Gelet op het voorgaande dient bijgevolg op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een Turkse staatsburger zoals verzoeker in het hoofdgeding, die als gezinslid van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werkneemster en doordat hij gedurende een ononderbroken tijdvak van ten minste vijf jaar bij zijn echtgenote heeft gewoond, beschikt over de rechten die behoren bij de rechtspositie die het tweede streepje van die bepaling verleent, die rechten niet verliest wanneer hij na de verkrijging van die rechten uit de echt scheidt.

Volgens vaste rechtspraak kunnen de justitiabelen in geval van bedrog of misbruik geen beroep op het Unierecht doen en kunnen de nationale rechterlijke instanties van geval tot geval op basis van objectieve gegevens rekening houden met misbruik of bedrog door de betrokkenen en hen in voorkomend geval een beroep op de bepalingen van dat recht ontzeggen (zie met name arresten van 9 maart 1999, Centros, C-212/97, Jurispr. blz. I-1459, punt 25; 21 februari 2006, Halifax e.a., C-255/02, Jurispr. blz. I-1609, punt 68, en 20 september 2007, Tum en Dari, C-16/05, Jurispr. blz. I-7415, punt 64).

Zo heeft het Hof geoordeeld dat tijdvakken van arbeid die een Turkse staatsburger slechts kon vervullen dankzij een frauduleuze handeling die tot een veroordeling heeft geleid, niet als legale tijdvakken kunnen worden beschouwd voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80, aangezien de betrokkene in werkelijkheid niet voldeed aan de voorwaarden van die bepaling en daardoor geen legaal recht op grond van die bepaling had (zie arresten van 5 juni 1997, Kol, C-285/95, Jurispr. blz. I-3069, punten 26 en 27, en 11 mei 2000, Savas, C-37/98, Jurispr. blz. I-2927, punt 61).

Er kan namelijk niet worden aanvaard dat een Turkse staatsburger zich de door een van de bepalingen van besluit nr. 1/80 gewaarborgde voordelen onrechtmatig verschaft.

In casu blijkt echter uit het door de verwijzende rechter aan het Hof voorgelegde dossier dat de nationale rechterlijke instanties die over de grond van de thans voor het Bundesverwaltungsgericht aanhangige zaak uitspraak hebben gedaan, uitdrukkelijk hebben vastgesteld dat Bozkurt de rechtspositie van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 legaal had. Voor het Hof is overigens niets aangevoerd dat erop wijst dat in het hoofdgeding sprake was van een schijnhuwelijk dat uitsluitend was gesloten om door het recht van de associatie EEG-Turkije bepaalde voordelen onverschuldigd te verkrijgen.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat Bozkurt in casu slechts rechten uitoefent die hem uitdrukkelijk door besluit nr. 1/80 zijn verleend en voor de verkrijging waarvan hij alle gestelde voorwaarden heeft vervuld.

Dat een Turkse staatsburger volkomen aanspraak maakt op de door dat besluit gewaarborgde rechten die hij in het verleden legaal heeft verkregen, vormt op zich geen rechtsmisbruik.

Hoewel de verwijzende rechter geen vraag over de uitlegging van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 stelt, vraagt hij zich toch af of er in de bijzondere omstandigheden van het hoofdgeding geen sprake kan zijn van een aantasting van de openbare orde, aangezien Bozkurt aanspraak maakt op de op grond van artikel 7, eerste alinea, van dat besluit verkregen rechtspositie terwijl hij na de verkrijging van die positie een ernstig strafbaar feit heeft gepleegd tegen de persoon aan wie hij die positie heeft ontleend.

In dit verband dient te worden gepreciseerd dat artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 het passende rechtskader biedt op grond waarvan kan worden beoordeeld in hoeverre een Turkse staatsburger die strafrechtelijk is veroordeeld, via uitzetting uit de lidstaat van ontvangst de rechten kan worden ontnomen die hij rechtstreeks aan dat besluit ontleent (zie met name arrest Derin, reeds aangehaald, punt 74).

Ter bepaling van de draagwijdte van de in die bepaling opgenomen exceptie van openbare orde, moet volgens vaste rechtspraak worden uitgegaan van de uitlegging zoals die aan dezelfde exceptie is gegeven op het gebied van het vrije verkeer van werknemers die staatsburger van de lidstaten van de Unie zijn (zie met name arrest Polat, reeds aangehaald, punt 30).

Het Hof heeft altijd beklemtoond dat die exceptie een afwijking van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van personen vormt, die strikt moet worden opgevat en waarvan de draagwijdte niet eenzijdig door de lidstaten kan worden bepaald (zie met name arrest Polat, reeds aangehaald, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens vaste rechtspraak van het Hof veronderstelt het beroep van een nationale instantie op het begrip openbare orde, afgezien van de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, het bestaan van een reële en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (arrest Polat, reeds aangehaald, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ook moeten de maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend berusten op het persoonlijke gedrag van de betrokkene. Na een strafrechtelijke veroordeling kunnen die maatregelen dus niet automatisch worden gelast ter algemene preventie (arrest Polat, reeds aangehaald, punten 31 en 35).

Het bestaan van een strafrechtelijke veroordeling doet bijgevolg slechts ter zake voor zover uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, blijkt dat er sprake is van persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt (arrest Polat, reeds aangehaald, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De betrokken nationale autoriteiten moeten bijgevolg het persoonlijke gedrag van degene die een strafbaar feit pleegt, en het actuele, reële en voldoende ernstige karakter van het gevaar dat hij is voor de openbare orde en de openbare veiligheid, per geval beoordelen, en ook moeten zij zowel het evenredigheidsbeginsel als de grondrechten van de betrokkene eerbiedigen. Meer in het bijzonder is een uitzettingsmaatregel op basis van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 enkel mogelijk indien het persoonlijke gedrag van de betrokkene wees op een concreet gevaar voor nieuwe ernstige verstoringen van de openbare orde (zie arrest Derin, reeds aangehaald, punt 74).

Gelet op het voorgaande dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat: