Rb. Amsterdam, 22-08-2013, nr. AMS 13/1950, nr. AMS 13/2386, nr. AMS 13/2390, nr. AMS 13/2403, nr. AMS 13/2074, nr. AMS 13/2076, nr. AMS 13/2377, nr. AMS 13/2080, nr. AMS 13/2081, nr. AMS 13/2083, nr. AMS 13/2079 ANW

Feiten en omstandigheden

Eiseressen, van Marokkaanse respectievelijk Turkse nationaliteit, wonen in Marokko respectievelijk Turkije en ontvangen allen al geruime tijd en in ieder geval vanaf een tijdstip voor 1 januari 2013, een Anw-uitkering vanuit Nederland op grond van het feit dat zij nabestaande zijn van een overleden echtgenoot, die in Nederland werkzaam is geweest.

Per 1 januari 2013 is deze uitkering (opnieuw) vastgesteld naar een bedrag van 60%, dit in het kader van de invoering van het woonlandbeginsel in (onder meer) de Anw.

De gronden van de beroepen, alsmede de door verweerder gegeven motivering van de bestreden besluiten, zullen hierna aan de orde komen onder de inhoudelijke beoordeling.

Inhoudelijke beoordeling

2.1. Partijen zijn in de onderhavige gedingen verdeeld over de vraag of de invoering van het zogeheten woonlandbeginsel in de Anw in strijd is met diverse internationaalrechtelijke bepalingen.

Op 1 juli 2012 is de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid in werking getreden voor de Anw (Staatsblad 8 mei 2012, nr. 198). Voor personen die voor 1 juli 2012 recht hadden op een Anw-uitkering is de wet op 1 januari 2013 in werking getreden. Door de inwerkingtreding van de Wet woonlandbeginsel is onder meer artikel 17 van de Anw gewijzigd. Dit artikel luidt – samengevat en voor zover hier van belang - met ingang van 1 juli 2012 als volgt:

De bruto nabestaandenuitkering wordt op een zodanig bedrag vastgesteld, dat na aftrek van de gebruikelijke belastingen, premies en kortingen, de netto nabestaandenuitkering gelijk is aan 70% van het netto minimumloon.

2. (...)

De bruto nabestaandenuitkering bedraagt voor een nabestaande die woont buiten Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland, een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het op grond van het eerste of tweede lid vastgestelde bedrag. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de nabestaande woonachtig is en dat van Nederland. Het percentage bedraagt maximaal 100.

In de (bijlage bij de) Regeling woonlandbeginsel is bepaald dat het percentage bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Anw voor Marokko en Turkije voor het jaar 2013 is vastgesteld op 60%.

Met betrekking tot Turkije

De Turkse eiseressen hebben onder meer aangevoerd dat artikel 17, derde lid van de Anw in strijd is met artikel 6, eerste lid, van het Besluit 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden (PB 1983, C 110, blz. 60; hierna: Besluit 3/80).

In het eerste lid van dit artikel is het volgende bepaald:

“Tenzij in dit besluit anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen alsmede de renten bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer Lidstaten, op generlei wijze worden verminderd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende in Turkije woont of op het grondgebied van een andere Lidstaat dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is. …”

Naar het Hof van Justitie van de EG/EU (hierna: het Hof) in het arrest inzake Akdas e.a. heeft geoordeeld (arrest te vinden op http://curia.europa.eu, onder nummer C-485/07), moet artikel 6, eerste lid, eerste alinea, van Besluit 3/80 aldus worden uitgelegd dat het rechtstreeks toepasselijk is, zodat de Turkse onderdanen op wie deze bepaling van toepassing is, het recht hebben zich er voor de rechterlijke instanties van de lidstaten rechtstreeks op te beroepen, om ervoor te zorgen dat hiermee strijdige nationale regels buiten toepassing worden gelaten.

Verweerder stelt zich – samengevat – op het standpunt dat de toepassing van artikel 17, derde lid, van de Anw geen in strijd oplevert met artikel 6 van Besluit 3/80, omdat er in de onderhavige gevallen geen sprake is van een vermindering van de uitkering waarop de Anw recht geeft. Er is slechts sprake van differentiatie. De uitkering waarop men volgens de Anw recht heeft wordt, in overeenstemming met artikel 6 van Besluit nr. 3/80, ongewijzigd uitbetaald en geëxporteerd. Er vindt dus geen exportbeperking plaats met de huidige regeling. Er is geen sprake van strijdigheid met de jurisprudentie van het Hof.

De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet.

In de onderhavige gevallen is sprake van een situatie waar –naar de letterlijke tekst genomen- artikel 6 van Besluit 3/80 op ziet. De nabestaandenuitkeringen van eiseressen, verkregen op grond van wettelijke bepalingen, zijn verminderd met 40% op grond van het feit dat zij in Turkije wonen.

Daaraan doet niet af dat de wetgeving niet in de vorm van een betalingsbeperking naar het buitenland is gegoten, maar in die van een gewijzigde vaststelling van aanspraken. Dit gegeven laat immers onverlet dat deze wetgeving feitelijk met name in een exportsituatie toepasselijk is en feitelijk ook leidt tot een vermindering van het bedrag aan uitkering dat wordt geëxporteerd.

Anders gezegd: het enkele feit dat de wet niet in de vorm van een betalingsbeperking is gegoten maar in de vorm van een lagere vaststelling van het recht op uitkering, wil niet zeggen dat de wet materieel geen betrekking heeft op export van uitkering.

De stelling van verweerder dat de nationale wetgeving niet zozeer differentieert naar woonplaats alswel naar het kostenniveau van het land waar de betrokkene woont, doet niet af aan het feit dat de verwijzing naar het lagere kostenniveau onverbrekelijk samenhangt met het feit dat eiseressen in Turkije wonen, en dat de tekst van de Regeling uitsluitend spreekt over het land waar betrokkene woont.

De rechtbank voegt daar nog aan toe, dat als dit standpunt van verweerder zou worden gevolgd, aanpassing van de uitkeringen op grond van het wonen in Turkije, mits bij wet op formeel juiste wijze vastgelegd, altijd mogelijk zou zijn. Artikel 6 van Besluit 3/80 zou dan slechts een procedurele waarborg bieden voor de wijze van aanpassing van aanspraken. Daarmee zou het nuttig effect van die beschermende bepaling vrijwel geheel kunnen worden ondermijnd, en dat verdraagt zich niet met het doel van die bepaling. Het gebruik van de zinsnede “op generlei wijze” in die bepaling had dan gevoeglijk achterwege kunnen blijven.

De rechtbank overweegt verder dat de wijziging in de hoogte van de uitkering niet is ingegeven door een wijziging in de persoonlijke omstandigheden van eiseressen, maar wordt veroorzaakt door het feit dat eiseressen in Turkije wonen. In de Bijlage bij de Regeling woonlandbeginsel is die koppeling met het woonland ook rechtstreeks en direct gelegd.

Dat is in strijd met het verbod in het bepaalde in artikel 6 om bepaalde gevolgen te verbinden aan het feit dat de rechthebbende in Turkije woont.

Naar het oordeel van de rechtbank is het bepaalde in artikel 17, derde lid van de Anw, in samenhang met de Regeling en de Bijlage daarbij niet alleen in strijd met de letterlijke tekst van artikel 6 van Besluit 3/80, maar ook met het doel dat de communautaire wetgever met laatstgenoemd artikel heeft beoogd.

In overweging 78 van het arrest Akdas overweegt het Hof dat (ook daar) sprake is van een verworven recht op sociale uitkeringen. Daaruit leidt de rechtbank af dat de omstandigheid dat sprake is van verworven rechten van belang is in het kader van de toepassing van artikel 6 van Besluit 3/80.

De rechtbank stelt vervolgens vast dat eiseressen voor 1 juli 2012 het recht op een”hoge” nabestaandenuitkering reeds hadden verworven, en dat die uitkering vanaf 1 juli 2013 is verminderd naar 60% van het daarvóór geldende niveau. Ook in de situatie van eiseressen is feitelijk dus sprake van verworven rechten, en dat vormt eens te meer steun voor de conclusie dat hun situatie wel degelijk valt onder artikel 6 van Besluit 3/80.

Voor zover verweerder heeft bedoeld te stellen dat in casu geen sprake is van een onderscheid naar nationaliteit of woonplaats zonder meer, maar van een onderscheid waarvoor een rechtvaardigingsgrond bestaat (te weten: het verschil in kosten van levensonderhoud), merkt de rechtbank het volgende op.

Ook dan blijft staan dat artikel 6 van Besluit 3/80 uitdrukkelijk en zonder meer een onderscheid naar woonplaats verbiedt. Blijkens ro. 76 van het arrest Akdas geeft artikel 6, eerste lid van Besluit 3/80 uitdrukking aan het beginsel dat voor de in dit artikel bedoelde socialezekerheidsuitkeringen geen bepalingen inzake woonplaats mogen worden vastgesteld. In ro. 80 is voorts vastgesteld dat Besluit 3/80 geen enkele afwijking of beperking van het in artikel 6, eerste lid neergelegde verbod op bepalingen inzake woonplaats bevat. Gegeven deze formuleringen van het Hof is de rechtbank van oordeel dat ten aanzien van een schending van artikel 6 geen rechtvaardigingsgronden kunnen worden aangevoerd.

Los daarvan ziet de rechtbank niet dat de omstandigheid dat er een ander kosten-/koopkrachtniveau is in Turkije, het gemaakte onderscheid kan rechtvaardigen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat ervan uit mag worden gegaan dat in Turkije ook ten tijde van de vaststelling van het Besluit nr. 3/80 een ander kostenniveau dan in in de EG/EU heerste en dat de verdragsluitende partijen – om hen moverende redenen - desondanks artikel 6 van Besluit 3/80 hebben vastgesteld.

Waar het betreft het onderscheid dat door verweerder is gemaakt tussen de situatie in de EU/EER en daarbuiten, wijst de rechtbank er verder op dat de formulering van artikel 6 van Besluit 3/80 vrijwel gelijkluidend is aan die van artikel 7 van Verordening 883/2004 (voorheen artikel 10 van Verordening 1408/71).

De gelijkluidendheid van artikelen is naar het oordeel van de rechtbank reeds een aanwijzing dat de artikelen op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd. Indien artikel 7 van Verordening 883/2004 aan invoering van het woonlandbeginsel in de weg staat, valt niet, althans niet direct, in te zien waarom die invoering wel mogelijk is in de relatie met Turkije.

Verweerder heeft gesteld dat niet alleen de tekst bepalend is, maar dat ook de context van de verschillende artikelen een belangrijke rol speelt bij de uitleg daarvan. Verweerder meent dat aan de artikelen 10 van Verordening 1408/71 en 7 van Verordening 883/2004 een andere betekenis dient te worden gegeven dan aan artikel 6 van Besluit 3/80, omdat de Verordeningsartikelen tot stand zijn gekomen met het oog op het vrij verkeer van werknemers. Vanwege dat aspect zou de toepassing van het woonlandbeginsel ten aanzien van EU- en EER-onderdanen in strijd komen met genoemde verordeningsartikelen. Verweerder acht verder het arrest Akdas niet rechtstreeks toepasselijk in dit geval, nu dit arrest niet is gewezen in het kader van het vrije verkeer van werknemers. Daarvan is ook geen sprake in relatie tot Turkije. Bij artikel 6 kan dan ook niet aan dezelfde (hogere) norm van het vrij verkeer van werknemers worden getoetst als in EU-verband geschiedt. Verweerder verwijst naar de uitspraak van 15 september 2009 van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, LJN: BJ3847) waarin is overwogen dat niet-EU-onderdanen geen beroep kunnen doen op de werking van vrij verkeer.

De rechtbank volgt verweerder ook in deze redenering niet.

Daartoe stelt de rechtbank voorop dat het Hof zich in vaste rechtspraak op het standpunt stelt dat bepalingen uit het associatierecht die dezelfde tekst hebben als artikelen in de Verordening 1408/71 (en dus ook 883/2004) op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd, althans als leidraad dienen voor de uitleg van associatiebepalingen (zie onder meer de arresten Sürül,4 mei 1999, C-262/96, Bozkurt, 6 juni 1995, C-434/93, en Ziebell, 8 december 2011, C-371/08 (alle te vinden op http://curia.europa.eu, onder genoemde zaaknummers). Redengevend voor het Hof was daarvoor dat blijkens artikel 12 van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije en artikel 36 van het bij die Overeenkomst behorende Aanvullend Protocol het destijds de bedoeling was om tussen Turkije en de lidstaten van de EEG, thans EU, onderling geleidelijk vrij verkeer van werknemers tot stand te brengen.

Dat leidt dan echter niet tot een verschil in interpretatie tussen bepalingen van EU-recht en van associatierecht, maar veeleer tot onderlinge afstemming.

Waar verweerder en de wetgever menen dat onder artikel 10 van Verordening 1408/71 (thans artikel 7 van Verordening 883/2004) invoering van het woonlandbeginsel in de Anw niet mogelijk is, valt dan ook niet in te zien dat die invoering dan wel mogelijk is in de relatie tot Turkije. In het licht van de geleidelijke verwezenlijking van het vrij verkeer van werknemers, ligt het veeleer voor de hand om de creatie van een verschil in behandeling tussen Turkse en EU-onderdanen juist problematisch te achten.

Specifiek met betrekking tot het arrest Akdas wijst de rechtbank verder op het volgende.

Ook in dat arrest is het vrije verkeer van werknemers aan de orde is geweest. Het ging daarbij echter niet om de vraag of op grond van dat vrije verkeer aan artikel 6 van Besluit 3/80 een extra bescherming zou moeten worden ontleend, maar om de vraag of (in het licht van artikel 59 van het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije) de bescherming die dat artikel biedt niet te groot is, waar zij (in zaken als die van Akdas) sterker bleek te zijn dan de bescherming die het EU-recht aan EU-onderdanen bood.

De vraag was of dat niet leidde tot strijd met dat artikel en/of

het gelijkheidsbeginsel. Het Hof heeft echter geoordeeld dat in dit opzicht van gelijke gevallen geen sprake is, en wijst erop dat Akdas c.s. feitelijk geen gebruik (meer) kunnen maken van het vrije verkeer. Daarom zijn zij niet gelijk te stellen aan werknemers met vrij verkeer. Dat leidt dan tot het eindresultaat dat zij niet een mindere of gelijke bescherming genieten dan die werknemers, maar (op grond van artikel 6 van Besluit 3/80) zelfs juist een hogere.

De rechtbank ziet dan ook niet hoe de onder punt 3.15 weergegeven stellingname van verweerder kan leiden tot een geringere bescherming van eiseressen en een uitkeringsniveau dat lager ligt dan dat van EU-onderdanen.

Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten strijden met artikel 6 van Besluit 3/80. In dat oordeel ziet de rechtbank zich ook nog gesteund door de verklaring van de Europese Commissie in de brief van 16 november 2012 dat toepassing van het woonlandbeginsel op Turkse rechthebbenden op een nabestaandenpensioen in strijd is met artikel 6 Besluit 3/80.

De beroepen van eiseressen zijn gegrond.

Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding voor een bespreking van de overige door eiseressen aangevoerde gronden.

Met betrekking tot Marokko

De Marokkaanse eiseressen hebben zich primair op het standpunt gesteld dat artikel 17, derde lid, van de Anw in strijd is met de artikelen (3 en) 5 van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (hierna: NMV).

Artikel 5, eerste lid, van het NMV luidt als volgt.

De uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid, bij ouderdom of aan nabestaanden, de uitkeringen bij overlijden en de kinderbijslagen verkregen op grond van de wettelijke regelingen van een van de Verdragsluitende Partijen, kunnen op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of het kind woont op het grondgebied van een andere Verdragsluitende Partij dan die op het grondgebied waarvan het orgaan dat de uitkering verschuldigd is, zich bevindt.

De rechtbank stelt vast dat de tekst van artikel 5, eerste lid, van het NMV gelijkluidend is aan die van artikel 6 van Besluit 3/80. Ook artikel 5 van het NMV verbiedt in duidelijke bewoordingen de vermindering enz. van de daar bedoelde uitkeringen, waartoe de Anw ook behoort, op grond van het feit dat de rechthebbende of het kind woont op het grondgebied van een andere Verdragsluitende Partij dan die op het grondgebied waarvan het orgaan dat de uitkering verschuldigd is.

De rechtbank is van oordeel dat dit artikel tekstueel gezien daarom eenzelfde uitleg verdient, en verwijst daarbij naar hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van de tekst van artikel 6 van Besluit 3/80.

Wanneer met betrekking tot artikel 5 van het NMV wordt gekeken naar de context, is die een andere dan die van artikel 6 van Besluit 3/80. Besluit 3/80 is gebaseerd op de Associatieovereenkomst die is gesloten tussen de Europese Gemeenschap (thans: Unie) en Turkije, terwijl artikel 5 van het NMV onderdeel is van een tussen Nederland en Marokko gesloten bilateraal verdrag.

Dat doet niet af aan de verbindendheid van artikel 5. Het wil evenmin zeggen dat het unierecht in het geheel geen rol speelt waar het betreft de zaken van eiseressen uit Marokko.

In dit verband wijst de rechtbank op de Euro-Mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds. Ook die overeenkomst voorziet in de instelling van een Associatieraad. Deze heeft ook reeds vergaderd. Op 9 december 2010 heeft de Associatieraad een besluit vastgesteld betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.

Dit besluit is weliswaar vastgesteld, maar nog niet in werking getreden. De rechtbank kan dan ook niet rechtstreeks toetsen aan dit besluit. Dat laat onverlet dat die inwerkingtreding op enig moment in de toekomst wel kan worden verwacht, en dat dat besluit dus een indicator vormt voor de te verwachten unierechtelijke rechtsontwikkeling.

Ook dit besluit bevat in detail uitgewerkte bepalingen met betrekking tot de wijze waarop door de EU en Marokko over en weer dient te worden omgegaan met sociale zekerheidsuitkeringen van onderdanen.

In artikel 1 eerste lid onder b) onder "verordening" is vermeld: Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.

In artikel 1 eerste lid onder i staan vermeld onder "exporteerbare prestaties": nabestaandenpensioenen in de zin van de verordening, met uitzondering van bijzondere, niet op premie-of bijdragebetaling berustende prestaties als vermeld in bijlage X bij de verordening.

Artikel 2, eerste lid onder a, van dit besluit bepaalt dat voor wat betreft “Personele werkingssfeer” dit besluit van toepassing is op werknemers die Marokkaans onderdaan zijn en legaal werken of legaal hebben gewerkt op het grondgebied van een lidstaat en op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en hun nabestaanden.

Artikel 4, eerste lid van dit besluit bepaalt in het kader van “Opheffing van woonplaatsvereisten”:

Exporteerbare prestaties in de zin van artikel 1, lid 1, onder i), waarop de in artikel 2, onder a) (…) bedoelde personen recht hebben, kunnen niet worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende:

i) wat een prestatie op grond van de wetgeving van een lidstaat betreft, op het grondgebied van Marokko woont (…).

Kort samengevat en voor zover hier van belang bevat deze regeling een bescherming voor weduwen bij export van nabestaandenpensioen die aansluit bij de voor EU-onderdanen geldende regeling in Verordening 883/2004. Dat wijst veeleer op een aansluiting bij de Europese regelgeving, en niet op het creëren van een verschil in behandeling tussen Marokkaanse en Europese nabestaanden.

De rechtbank wijst er verder nog op dat het Anw-weduwenpensioen niet is geplaatst op Bijlage X van Verordening 883/2004, zodat in het kader van artikel 1, eerste lid onder i verwacht mag worden dat daarop feitelijk onverkort het bepaalde in artikel 7 van Verordening 883/2004 van toepassing zal worden.

Ook de beroepen van deze eiseressen zijn gegrond. Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding voor een bespreking van de overige door eiseressen aangevoerde gronden.

In alle zaken

Gegeven de gegrondverklaring van de beroepen, dienen de bestreden besluiten te worden vernietigd. De rechtbank herroept de primaire besluiten en ziet voorts aanleiding te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten. De rechtbank kan zelf in de zaken voorzien, omdat niet in geschil is dat eiseressen, als artikel 17 derde lid, van de Anw niet mag worden toegepast, recht hebben op dezelfde Anw-uitkering als voorheen. Verweerder dient dan ook de uitbetaling van de Anw-uitkering te hervatten en de achterstallige bedragen uit te keren.

Eiseressen [eiser 5], [eiser 6], [eiser 11], [eiser 8], [eiser 9] en [eiser 10] (van gemachtigde De Roy van Zuydewijn, zaaknummers 13/2074, 13/2076, 13/2079, 13/2080, 13/2081, 13/2083) hebben verzocht verweerder te veroordelen tot betaling van de wettelijke rente over de na te betalen bedragen. De rechtbank wijst dit verzoek toe.

Voor de overige zaken wijst de rechtbank erop dat eiseressen zich tot verweerder kunnen wenden met een verzoek om vergoeding van de wettelijke rente.

De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen tot betaling van de proceskosten aan de zijde van eiseressen, begroot (per eiseres) op € 944,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting en 1 punt voor de indiening van een beroepschrift maal € 472,- per punt) en te bepalen dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht moet vergoeden.

De rechtbank wijst er daarbij nog op dat weliswaar gesproken zou kunnen worden van een schaalvoordeel gelet op de gevoegde behandeling van de zaken, maar dat anderzijds het gewicht van de zaken bepaald niet als licht kan worden gekwalificeerd. Onder die omstandigheden is een forfaitaire gebruikelijke vergoeding individueel per eiseres aangewezen te achten.