HvJ EU, 20-04-2021, nr. C-896/19

Artikel 2 VEU luidt:

Artikel 19, lid 1, VEU bepaalt:

Titel VI van het Handvest heeft als opschrift ‘Rechtspleging’ en bevat artikel 47 (‘Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht’) dat als volgt luidt:

Wat artikel 19, lid 1, VEU betreft, heeft het Hof recentelijk een aantal fundamentele arresten gewezen op basis waarvan deze vraag ongetwijfeld bevestigend kan worden beantwoord.

Uit die rechtspraak, zoals die door het Hof is samengevat in zijn arrest van 9 juli 2020, Land Hessen (C-272/19, EU:C:2020:535) volgt immers dat ‘de onafhankelijkheid van de rechters van de lidstaten om verschillende redenen van fundamenteel belang is voor de rechtsorde van de Unie. Allereerst valt deze onafhankelijkheid onder het beginsel van de rechtsstaat, dat behoort tot de waarden waarop de Unie volgens artikel 2 VEU is gebaseerd en die de lidstaten gemeen hebben, en onder artikel 19 VEU, dat deze waarde concretiseert en het rechterlijk toezicht in deze rechtsorde ook aan de rechters van de lidstaten toevertrouwt (zie in die zin arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, punt 32). Vervolgens is deze onafhankelijkheid een noodzakelijke voorwaarde om de justitiabelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht het in artikel 47 van het Handvest opgenomen fundamentele recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter te waarborgen, dat van het grootste belang is als waarborg voor de bescherming van alle door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten (zie in die zin onder meer arrest van 26 maart 2020, Heroverweging Simpson/Raad en HG/Commissie, C-542/18 RX-II en C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, punten 70 en 71 alsook aldaar aangehaalde rechtspraak). Ten slotte is deze onafhankelijkheid essentieel voor de goede werking van het stelsel van rechterlijke samenwerking, dat gestalte krijgt in het in artikel 267 VWEU neergelegde mechanisme van de prejudiciële verwijzing, doordat dit mechanisme slechts in werking kan worden gesteld door een instantie die tot taak heeft om het Unierecht toe te passen en die met name voldoet aan dat onafhankelijkheidscriterium (zie met name arrest van 21 januari 2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).’6.

Bovendien is ook duidelijk vastgesteld dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, wat de materiële werkingssfeer betreft, van toepassing is op de onder het Unierecht vallende gebieden, onafhankelijk van de situatie waarin de lidstaten dit recht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.7.

In die context is thans duidelijk dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar onder hun eigen bevoegdheid valt, maar dat dit niet wegneemt dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen in acht moeten nemen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht en met name uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.8. Deze verplichting geldt met name ten aanzien van elke nationale instantie die als rechterlijke instantie uitspraak kan doen over vragen die de toepassing of de uitlegging van het Unierecht betreffen en dus betrekking hebben op gebieden die onder dat recht vallen.9.

Voor deze uitlegging over het toepassingsgebied van artikel 19, lid 1, VEU kan steun worden gevonden in de geschiedenis en context van de invoering van deze bepaling in het Verdrag. Artikel 19, lid 1, VEU is immers ingevoerd om te onderstrepen dat de lidstaat de plicht heeft om effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen wanneer die bescherming niet direct door het Hof kan worden geboden10., aangezien het inherent is aan het bestaan van een rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren.11. Indien er geen effectieve waarborgen inzake rechterlijke onafhankelijkheid zouden zijn, zou het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de rechten van natuurlijke personen uit hoofde van het Unierecht derhalve worden ondermijnd.12. Tot slot kan worden opgemerkt dat dit beginsel, als bedoeld in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, een algemeen beginsel van het Unierecht is dat voortvloeit uit de grondwettelijke tradities die alle lidstaten gemeen hebben, dat is vastgelegd in de artikelen 6 en 13 EVRM en dat nu opnieuw is bevestigd in artikel 47 van het Handvest.13.

Aangezien de benoemingsprocedure die in het hoofdgeding aan de orde is voor alle Maltese rechters geldt, mag bijgevolg aangenomen worden dat enkelen van hen, zo niet allemaal, uitspraak zullen moeten doen over vragen betreffende de uitlegging of de toepassing van het Unierecht. Alleen al hierom moet worden verzekerd dat deze rechters, die zijn benoemd in overeenstemming met de in de grondwet vastgelegde procedure, in voldoende mate rechterlijke onafhankelijkheid genieten om aan de vereisten van artikel 19 VEU te kunnen voldoen.

Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest bepaalt dat ‘[e]enieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, […] recht [heeft] op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden’. Uit het arrest van 16 mei 2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373) volgt dat voor de toepasselijkheid van dit artikel als voorwaarde geldt dat sprake is van schending van bij het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden.14.

Hierbij moet echter worden opgemerkt dat verzoekster niet aanvoert dat haar eigen recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt geschonden, noch de onafhankelijkheid van de verwijzende rechter in de context van haar procedure betwist, noch zich baseert op een specifiek door het Unierecht gewaarborgd recht. Derhalve ben ik van mening dat artikel 47 van het Handvest als zodanig niet van toepassing is op het hoofdgeding.

Voorts ben ik het eens met het recente standpunt van advocaat-generaal Bobek dat een ‘abstracte grondwettigheidstoetsing’ van een nationale regel in het licht van artikel 47 van het Handvest is toegestaan indien die regel is aangenomen bij het ten uitvoer brengen van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.15. Maar aangezien de benoemingsprocedure van nationale rechters deel uitmaakt van de rechterlijke organisatie, behoort zij, zoals hierboven is vermeld, tot de bevoegdheid van de lidstaten. De benoemingsprocedure van rechters in Malta voldoet dus niet aan de in artikel 51, lid 1, van het Handvest gestelde voorwaarde van ‘tenuitvoerlegging’ van het Unierecht. Zoals ik hierboven al heb ik gezegd, is dit echter geen vereiste voor de toepasselijkheid van artikel 19 VEU.16.

Aangezien de in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vervatte verplichting voor de lidstaten om in de nodige rechtsmiddelen te voorzien om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren, gepaard gaat met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte als bedoeld in artikel 47 van het Handvest17., volgt daar niettemin uit dat de verplichtingen van de lidstaten krachtens artikel 19, lid 1, VEU derhalve in dat opzicht worden ‘weerspiegeld’ door het individuele recht dat is vastgelegd in artikel 47 van het Handvest.18.

Daarom ben ik het volledig eens met de stelling van advocaat-generaal Tanchev in zijn conclusie in de gevoegde zaken A.K. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd NajwyŻszy) (C-585/18, C-624/18 en C-625/18, EU:C:2019:551) dat er ‘een ‘constitutionele verbinding’ [bestaat] die beide bepalingen met elkaar verbindt, en […] de rechtspraak dienaangaande onvermijdelijk snijpunten [vertoont]’.19. Het Hof zelf heeft bovendien geoordeeld dat ‘alle lidstaten volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moeten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van artikel 47 van het Handvest op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren’.20.

In die context ben ik van mening dat hoewel artikel 47 van het Handvest niet als zodanig van toepassing is in het hoofdgeding, artikel 19, lid 1, VEU niettemin moet worden uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest en de daarop betrekking hebbende rechtspraak.

Gelet op de bovenstaande overwegingen concludeer ik dan ook dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, van toepassing is wanneer een nationale rechterlijke instantie de geldigheid beoordeelt van een procedure voor de benoeming van rechters, zoals die welke is vastgelegd in de grondwet van Malta.

Zoals volgt uit de rechtspraak die ik heb aangehaald in mijn analyse van de eerste vraag van de verwijzende rechter, moet de betrokken lidstaat, voor zover een rechter uitspraak moet doen over vragen betreffende de toepasselijkheid of uitlegging van het Unierecht, ervoor zorgen dat zijn rechters voldoende waarborgen genieten inzake onafhankelijkheid, en voldoen aan de essentiële vereisten van daadwerkelijk rechtsbescherming in overeenstemming met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU,.21.

Daar de verplichting voor de lidstaten om in de nodige rechtsmiddelen te voorzien om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren krachtens artikel 19, lid 1, VEU overeenkomt met het in artikel 47 van het Handvest vervatte recht op een doeltreffende voorziening in rechte22., moet bovendien worden opgemerkt dat artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte van die rechten dezelfde moeten zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend.

Zoals blijkt uit de toelichtingen op artikel 47 van het Handvest, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest, in acht moeten worden genomen bij de uitlegging van het Handvest, komen de eerste en de tweede alinea van artikel 47 overeen met artikel 6, lid 1, en artikel 13 EVRM.

Wat dat betreft volgt uit de vaste rechtspraak van het EHRM dat de invoering van de uitdrukking ‘dat bij de wet is ingesteld’ in artikel 6, lid 1, eerste volzin, EVRM tot doel heeft te voorkomen dat de organisatie van het gerechtelijke stelsel simpelweg wordt overgelaten aan de onbeperkte willekeur van de uitvoerende macht, alsmede ervoor te zorgen dat de inrichting van een rechterlijke organisatie en de benoeming van rechters worden geregeld bij passende wetgeving. Het lijdt daarom geen twijfel dat het recht om te worden berecht door een gerecht ‘dat bij de wet is ingesteld’ in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM, zich naar zijn aard mede uitstrekt tot de procedure voor de benoeming van de rechters.23. In de praktijk blijkt echter dat de beperkingen die in dit verband door de nationale regelgeving worden opgelegd, over het algemeen gering zijn en betrekking hebben op zaken zoals de benoembaarheid, promotie binnen de rechterlijke organisatie en de maximumleeftijd.

Daarnaast moet worden opgemerkt dat hoewel het beginsel van scheiding van de uitvoerende en de rechterlijke macht in de rechtspraak van het EHRM steeds belangrijker wordt, het EHRM bij zijn opvatting blijft dat noch artikel 6, noch enige andere bepaling van het EVRM de staten een bepaald constitutioneel model oplegt dat op enigerlei wijze de verhoudingen en de wisselwerking tussen de verschillende staatsmachten regelt. Evenmin legt artikel 6 EVRM deze staten de verplichting op om zich te houden aan een bepaald theoretisch constitutioneel concept met betrekking tot de toelaatbare grenzen van een dergelijke wisselwerking.24. Hoewel een groot aantal lidstaten beschikt over ofwel een raad voor de rechtspraak, gedefinieerd als een bij de wet of door hun nationale grondwet ingesteld onafhankelijk orgaan dat tot doel heeft de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en van individuele rechters te waarborgen en daarmee bij te dragen tot de doeltreffende werking van de rechterlijke macht25., ofwel een comité voor rechterlijke benoemingen26., zoals in Malta en in sommige andere landen, valt niet te ontkennen dat de samenstelling en bevoegdheden daarvan aanzienlijk verschillen.27.

Van belang is echter dat het enkele feit dat de rechters door een lid van de uitvoerende macht worden benoemd, op zich niet betekent dat er een ondergeschiktheidsverhouding tussen hen ontstaat, en evenmin twijfels doet rijzen over de onpartijdigheid van die rechters indien zij — en dat is een bepalend voorbehoud —, als zij eenmaal zijn benoemd, aan geen enkele druk worden onderworpen en in het kader van de vervulling van hun ambt geen instructies ontvangen.28. Er is evenwel één uitzondering. Zoals het Hof heeft erkend in zijn arrest van 26 maart 2020, Heroverweging Simpson/Raad (C-542/18 RX-II en C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232) is artikel 19 VEU van toepassing wanneer een bepaalde rechter op ongeldige wijze is benoemd en wanneer die onregelmatigheid door haar ernst het reële risico doet ontstaan dat, aldus het Hof, de uitvoerende macht daardoor afbreuk kan doen aan de integriteit van de benoemingsprocedure.29. Hieruit volgt dat er een mechanisme moet zijn waarmee een onrechtmatige benoeming van een rechter, met name wanneer de betrokken rechter volgens de wet niet voor benoeming in aanmerking kwam, op legitieme wijze nietig kan worden verklaard.

Niettemin kan worden gesteld dat, met uitzondering van het in het zojuist genoemde arrest Simpson omschreven specifieke en bijzondere geval van op ongeldige wijze benoemde rechters, artikel 19, lid 1, VEU in wezen toekomstgericht is, in die zin dat het betrekking heeft op de bescherming van de onafhankelijkheid van de rechter nadat hij is benoemd.

In dit verband valt niet te ontkennen dat in veel rechtsstelsels, waaronder die in veel lidstaten, de politiek een (soms zelfs doorslaggevende) rol heeft gespeeld bij de benoeming van rechters. Het volstaat hier te wijzen op de ervaring van twee van de meest toonaangevende en invloedrijke rechterlijke instanties ter wereld, namelijk de Supreme Court van de Verenigde Staten en het Duitse Bundesverfassungsgericht , waarvan bijna alle leden in belangrijke mate waren verbonden aan bepaalde politieke partijen en politieke tradities.30. Politici en oud-politici kunnen zelfs van rechtswege lid zijn van een constitutioneel hof van een lidstaat (zoals in Frankrijk31.) hetzij op grond van het recht dat daarop van toepassing is (zoals het geval is bij het Belgische grondwettelijk hof32.), hetzij doordat zij worden gekozen door leden van het parlement (zoals in Duitsland33. of, zoals deels het geval is in Italië34.) of doordat zij simpelweg traditiegetrouw benoemd als rechter van die rechterlijke instanties. Toch bestaat er geen twijfel over dat deze rechterlijke instanties hebben bewezen dat ze een rotsvaste onafhankelijkheid kennen ten opzichte van andere overheidsmachten.

Daarmee zijn we direct aanbeland bij de vraag wat wordt bedoeld met het begrip ‘rechterlijke onafhankelijkheid’. Thans is duidelijk vastgesteld dat het vereiste dat rechterlijke instanties onafhankelijk moeten zijn, twee aspecten omvat. Het eerste, externe, aspect vereist dat de betrokken rechterlijke instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd moet zijn tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen. Het tweede, interne, aspect sluit aan bij het begrip ‘onpartijdigheid’ en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Voor dit aspect is het nodig dat objectiviteit in acht wordt genomen en dat elk belang bij de uitkomst van het geding, buiten de strikte toepassing van de rechtsregel, ontbreekt.35.

Hoewel de kwestie van de rechterlijke onpartijdigheid hier niet direct aan de orde is, is dat toch een begrip dat nauw is verbonden met dat van de institutionele onafhankelijkheid. De kwestie van de institutionele onafhankelijkheid is op coherente wijze onderzocht zowel door het EHRM, in een reeks arresten, beginnend met het historische arrest van 28 juni 1984, Campbell en Fell tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:1984:0628JUD000781977), als, meer recentelijk, door het Hof, in een reeks fundamentele arresten, waarvan het arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117) wellicht de eerste is.

Aangezien deze rechtspraak grotendeels is geconsolideerd en samengevat in het arrest Onafhankelijkheid van de Sąd NajwyŻszy en het arrest A.K. volstaat het hier om alleen het begrip ‘onafhankelijkheid’ te onderzoeken zoals het Hof het in die twee arresten heeft geanalyseerd. Ik stel voor te beginnen met een analyse van het arrest A.K.

In het arrest A.K. heeft het Hof uitgelegd dat:

In hetzelfde arrest heeft het Hof verder geoordeeld dat het feit dat bepaalde rechters ‘door de Poolse president worden benoemd, niet betekent dat zij van hem afhankelijk worden en evenmin twijfels doet rijzen over hun onpartijdigheid indien zij, als de betrokkenen eenmaal zijn benoemd, aan geen enkele druk worden onderworpen en in het kader van de vervulling van hun ambt geen instructies ontvangen’. 36. Niettemin waarschuwde het Hof vervolgens dat het ‘[…] evenwel noodzakelijk [blijft] om te waarborgen dat benoemingsbeslissingen worden vastgesteld op grond van zodanige basisvoorwaarden en procedureregels dat daardoor bij de justitiabelen geen gegronde twijfel kan rijzen over de vraag of de betrokken rechters, als zij eenmaal zijn benoemd, zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen’.37. Daartoe is het met name van belang dat deze voorwaarden en regels zo worden opgesteld dat rechters worden beschermd tegen inmenging of druk van buitenaf die hun onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen.38.

Voorts merkte het Hof op dat het bestaan van een raad voor de rechtspraak (Krajowa Rada Sądownictwa; hierna ‘KRS’) die de Poolse president van advies dient over de geschiktheid van bepaalde kandidaten voor een rechterlijk ambt, ertoe heeft bijgedragen dat de procedure objectiever en transparanter wordt. Dit geldt evenwel alleen onder de voorwaarde dat ‘dit orgaan zelf voldoende onafhankelijk is van de wetgevende en uitvoerende macht alsook van de autoriteit waaraan dit orgaan een dergelijk benoemingsvoorstel moet voorleggen [zie naar analogie [arrest Onafhankelijkheid van de Sąd NajwyŻszy}, punt 116]’.39. Tot slot verwees het Hof naar de criteria op grond waarvan de verwijzende rechter zelf de onafhankelijkheid van de KRS zou kunnen beoordelen.

Het Hof heeft vergelijkbare standpunten tot uitdrukking gebracht in zijn arrest Onafhankelijkheid van de Sąd NajwyŻszy. Het is evenwel noodzakelijk om de achtergrond van deze procedure te onderzoeken zodat de context en het belang van de opmerkingen die het Hof daarna in het arrest A.K. heeft gemaakt over de noodzaak om te verzekeren dat benoemingsbeslissingen worden vastgesteld op grond van zodanige basisvoorwaarden en procedureregels dat daardoor bij de justitiabelen geen gegronde twijfel kan rijzen over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door externe factoren, goed worden begrepen.

Het arrest Onafhankelijkheid van de Sąd NajwyŻszy is voortgekomen uit een door de Commissie ingeleide inbreukprocedure waarin zij aanvoerde dat sommige bepalingen van een Poolse wet op grond waarvan de president van de Poolse Republiek kon besluiten of een bepaalde rechter zijn ambt mocht blijven uitoefenen na de pensioengerechtigde leeftijd, in strijd zijn met de waarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid. Het Hof benadrukte dat het weliswaar aan de lidstaten staat om de pensioengerechtigde leeftijd van rechters vast te stellen, maar dat zij, wanneer zij voor een dergelijk mechanisme kiezen, er wel voor moeten zorgen dat de onafhankelijkheid van rechters daardoor niet in gevaar wordt gebracht.

Het Hof stelde verder dat het feit dat ‘de president van de Republiek de bevoegdheid heeft om een dergelijke verlenging al of niet toe te staan, op zich zeker niet voldoende [is] om vast te stellen dat dit beginsel is geschonden. Het is evenwel van belang om te waarborgen dat dergelijke beslissingen worden vastgesteld op grond van zodanige basisvoorwaarden en procedureregels dat er bij de justitiabelen geen gegronde twijfel kan rijzen over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.’40.

Vervolgens stelde het Hof vast dat de nieuwe wet inzake de Sąd NajwyŻszy niet voldeed aan deze voorschriften aangezien de beslissing om een dergelijke verlenging toe te staan ‘voortaan is onderworpen aan een door de Poolse president vast te stellen beslissing die discretionair van aard is, aangezien aan deze vaststelling als zodanig geen enkele objectieve en toetsbare voorwaarde is verbonden en deze beslissing niet hoeft te worden gemotiveerd. Bovendien kan tegen een dergelijke beslissing geen beroep in rechte worden ingesteld.’41.

Hoewel het Hof heeft erkend dat de KRS een advies aan de president van de Republiek moest uitbrengen voordat deze zijn beslissing zou nemen, hetgeen er zeker toe bijdraagt dat die procedure objectiever wordt, neemt dit niet weg dat de wet niet voorzag in een mechanisme waarbij dit lichaam verplicht was om zijn aanbevelingen te geven ‘op basis van criteria die objectief en tevens relevant zijn en dat het [advies] voldoende gemotiveerd is, zodat deze autoriteit daarmee objectief kan worden geïnformeerd bij het nemen van zijn beslissing.’42.

Het Hof kwam tot de slotsom dat de aard van deze discretionaire bevoegdheid van de Poolse president om de pensioengerechtigde leeftijd voor bepaalde rechters te verlengen, ‘met name bij de justitiabelen gerechtvaardigde twijfels kan wekken over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de belangen die ten overstaan van deze rechters met elkaar in strijd kunnen komen’.43.

Welke conclusies kunnen worden getrokken uit deze twee belangrijke arresten? Uit het arrest A.K. (en eerdere rechtspraak) volgt dat noch het Unierecht, noch trouwens het EVRM een vaste a priori toe te passen vorm van institutionele waarborgen oplegt om de onafhankelijkheid van rechters te verzekeren. Waar het op aankomt is ten eerste dat rechters op geen enkele wijze in een ondergeschiktheidsverhouding staan tot of onder hiërarchisch toezicht staan van de uitvoerende of de wetgevende macht, en ten tweede dat zij in de praktijk daadwerkelijk waarborgen genieten die hen beschermen tegen druk van buitenaf.

Dus enkel wanneer een van de aspecten van de procedure voor de benoeming van rechters een gebrek van zodanige aard en ernst zou vertonen dat daardoor een reëel risico ontstaat dat andere overheidstakken, in het bijzonder de uitvoerende macht, op ongepaste wijze een discretionaire bevoegdheid kunnen uitoefenen door een benoeming te verrichten die in strijd is met het recht, waardoor de eerlijkheid van het resultaat van het benoemingsproces wordt ondermijnd (en aldus bij de justitiabelen legitieme twijfel wordt opgeroepen over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de betrokken rechter of rechters), kan de desbetreffende benoemingsprocedure in strijd zijn met artikel 19, lid 1, VEU.44.

Daarnaast moet er tevens rekening mee worden gehouden dat volgens vaste rechtspraak van het Hof en van het EHRM voor de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke instanties van de lidstaten, niet alleen regels nodig zijn inzake de benoeming van hun leden, maar ook met betrekking tot de samenstelling van de instantie, de ambtstermijn, de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van haar leden, die geschikt moeten zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel erover weg te nemen dat deze instantie zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.45. Deze criteria zijn immers net zo belangrijk als de benoemingsprocedure zelf, omdat ‘het vereiste van onafhankelijkheid van de rechters behoort tot de kern van het grondrecht op een eerlijk proces, dat — als waarborg dat alle door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten worden beschermd en de in artikel 2 VEU verankerde waarden die de lidstaten gemeen hebben, met name de waarde van de rechtsstaat, worden behouden — van het grootste belang is’.46.

Dit alles houdt in dat rechters financieel onafhankelijk moeten zijn ten opzichte van de uitvoerende en de wetgevende macht, zodat bijvoorbeeld hun salaris in overeenstemming is met de aard van hun rechterlijke taken. Dit betekent ook dat deze salarissen tijdens hun ambtstermijn niet mogen worden verlaagd (behalve door algemeen geldende belastingheffingen). Een lidstaat kan echter de salarissen van rechters verlagen in het kader van een kostenverlagende noodmaatregel, mits dergelijke verlagingen gelden voor alle overheidsdiensten, de verlagingen proportioneel zijn en de oorspronkelijke salarisniveaus worden hersteld zodra de financiële crisis die deze maatregel rechtvaardigt, voorbij is.47.

Nog belangrijker is dat een essentieel kenmerk van rechterlijke onafhankelijkheid is dat rechters ook voldoende bescherming moeten genieten tegen ontzetting uit het ambt, behoudens in naar behoren gerechtvaardigde gevallen.48. De beslissing om een rechter uit zijn ambt te ontzetten, ongeacht of die beslissing is genomen door de uitvoerende macht zelf of na een afzettingsprocedure waarbij de wetgevende macht is betrokken, moet in beginsel tevens aan rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen. De waarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid zouden anders wel heel weinig voorstellen als de uitvoerende of de wetgevende macht zich in stilzwijgen zouden kunnen hullen en zouden kunnen aanvoeren dat een beslissing tot afzetting van een rechter niet kan worden aangevochten, aangezien zo de weg zou worden vrijgemaakt om de rechter af te zetten zonder dat er sprake is van een gegronde reden.49.

Tot slot gebiedt het vereiste van onafhankelijkheid ook dat de tuchtregels voor de personen die met rechtsbedeling in geschillen zijn belast de noodzakelijke waarborgen bieden om elk gevaar uit te sluiten dat dergelijke regels worden gebruikt als systeem om politiek toezicht op de inhoud van de rechterlijke beslissingen uit te oefenen. Regels waarbij zowel de gedragingen die tuchtrechtelijke overtredingen opleveren als de concreet daarop toepasselijke sancties worden omschreven, waarbij wordt voorzien in de tussenkomst van een onafhankelijke instantie volgens een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten, waaronder de rechten van de verdediging, volledig worden gewaarborgd en waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtinstanties, vormen in dat verband een geheel van essentiële waarborgen voor het behoud van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.50.

Blijkens een overzicht van de rechterlijke benoemingsprocedures die thans in de lidstaten bestaan, is er een verscheidenheid aan benaderingen en stelsels daarvoor. Zoals ik al heb gezegd, wordt noch in artikel 19 VEU, noch in artikel 47 van het Handvest (noch trouwens in artikel 6 EVRM) getracht uniformiteit in te voeren in dat verband. Eén ding is echter duidelijk: rechters worden benoemd en niet gekozen. Dit betekent dat binnen de Unie die krachtens artikel 2 VEU is gegrondvest op de waarden van democratie en de rechtsstaat, rechters niet democratisch verantwoordelijk zijn of kunnen worden gehouden en evenmin een rol kunnen krijgen bij het opstellen van beleid.

Dit alles heeft weer gevolgen voor de rechterlijke onafhankelijkheid. De institutionele waarborgen die ik heb besproken, zijn derhalve bedoeld om ervoor te zorgen dat rechters, niet alleen in woorden maar ook in daden, blijk geven van de noodzakelijke onafhankelijkheid van de uitvoerende en de wetgevende macht. Het belangrijkste kenmerk van rechterlijke onafhankelijkheid, waarvan het belang zelfs nog boven dat van de nodige institutionele waarborgen zou kunnen uitgaan, is wellicht echter ook het meest ongrijpbare. Aangezien rechters geen democratisch mandaat hebben, moeten zij, zoals het hun betaamt, dienovereenkomstig er blijk van geven dat zij objectief zijn ten opzichte van hun strikt persoonlijke beleidsvoorkeuren en subjectieve overtuigingen en daarbij trouw blijven aan hun plechtige belofte dat zij het recht op basis van vaste rechtsbeginselen onpartijdig en onbevreesd toepassen.

Het is waar dat, zoals in het arrest Onafhankelijkheid van de Sąd NajwyŻszy wordt erkend, het bestaan van onafhankelijke instanties, zoals een nationale raad voor de rechtspraak of een comité voor rechterlijke benoemingen, kan bijdragen tot een objectieve en transparante procedure voor rechterlijke benoemingen (of, zoals in dat geval, de verlenging van de ambtstermijn van een bepaalde rechter). Als zodanig kan het bestaan van dergelijke instanties op zichzelf dus uitermate wenselijk zijn. Uit de uitspraak van het Hof in het arrest A.K. blijkt niettemin dat het bestaan daarvan niet van wezenlijk belang is voor de op grond van artikel 19 VEU juncto artikel 47 van het Handvest vereiste rechterlijke onafhankelijkheid. Dat zeg ik hoewel het Hof in het arrest Onafhankelijkheid van de Sąd NajwyŻszy heeft geoordeeld dat moet worden gewaarborgd dat benoemingsbeslissingen worden vastgesteld op grond van ‘zodanige basisvoorwaarden en procedureregels dat er […] geen gegronde twijfel kan rijzen’51. over de onafhankelijkheid van de betrokken rechters. Maar zoals we reeds hebben gezien, hadden deze opmerkingen betrekking op een benoeming waarmee de ambtstermijn van een rechter werd verlengd en niet op een feitelijke benoeming op zich van een rechter. Ik herhaal daarom dat artikel 19, lid 1, VEU in wezen toekomstgericht is, in die zin dat daarmee moet worden verzekerd dat rechters voldoende waarborgen van onafhankelijkheid genieten nadat zij zijn benoemd.

Om tot deze conclusie te komen, heb ik ook rekening gehouden met het feit dat het Hof deze formulering in het arrest A.K. heeft herhaald52. in de algemene context van rechterlijke benoemingen. Ik denk echter niet dat het Hof daarmee zonder meer bedoelde te suggereren, bijvoorbeeld, dat het enkele feit dat een persoon die eerder nauw was verbonden aan een bepaalde politieke partij of traditie en vervolgens als rechter is benoemd, op zich al zou volstaan om twijfels te doen rijzen over de onafhankelijkheid van die rechter in de zin van artikel 19, lid 1, VEU na zijn benoeming in dat ambt. In die zin moet ik er daarom nog van worden overtuigd dat artikel 19, lid 1, VEU als het ware teruggrijpt naar de functie die de betrokken rechter vóór de benoeming bekleedde.

Evenmin heb ik uit het oog verloren dat het EHRM in een recente zaak waarbij de rechtmatigheid van een procedure voor de benoeming van rechters aan de orde werd gesteld, heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 1, EVRM was geschonden.53. Het is echter belangrijk om te benadrukken dat de reden voor deze uitspraak niet was dat de minister van Justitie geen kandidaten had benoemd die door het bevoegde onafhankelijke comité van deskundigen waren voorgedragen, wat volgens het nationale recht was toegestaan. Het was veeleer omdat zij niet voldoende had gemotiveerd waarom zij van de beoordeling van dit comité was afgeweken, door geen onafhankelijk onderzoek van de relevante omstandigheden van de kandidaten voor gerechtelijke ambten te verrichten en door geen passende redenen te geven voor haar afwijking van de aanbevelingen van dat comité, hetgeen, zoals de IJslandse hoogste rechter reeds had geoordeeld, schending van het IJslandse nationale recht vormde. Hierdoor was er, volgens het EHRM sprake van ernstige onregelmatigheden die de kern van het recht op een ‘bij wet ingesteld gerecht’ raakten.54.

De belangrijkste vraagpunten blijven echter of een nationale rechter objectief gezien voldoende waarborgen van institutionele onafhankelijkheid en bescherming tegen ontzetting uit het ambt geniet, zodat — zoals het Hof in het arrest A.K. heeft opgemerkt — hij zijn taken op volledig autonome wijze kan uitoefenen zonder onderworpen te zijn aan instructies of te vallen onder de controle van de uitvoerende of de wetgevende macht.

Hoewel het uiteindelijk aan de verwijzende rechter staat om deze kwesties te beoordelen, lijkt het erop dat rechters, gelet op het bepaalde in de artikelen 97 en 100 van de grondwet, in feite aanzienlijke bescherming tegen ontzetting uit hun ambt genieten, behalve in geval van onvermogen of wangedrag. Met betrekking tot de bescherming van rechters in Malta tegen ontzetting uit hun ambt, bepaalt de grondwet dat zij moeten aftreden wanneer zij de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt en dat zij, voordat zij die leeftijd hebben bereikt, enkel uit hun ambt kunnen worden ontzet door de president na een verzoek daartoe van het huis van afgevaardigden met de steun van ten minste twee derde van alle leden daarvan, op grond van bewezen onvermogen om de functies van zijn ambt uit te voeren (door een lichamelijk of geestelijk gebrek of enige andere oorzaak) of op grond van bewezen wangedrag.55.

Voorts lijken de tuchtregels in de grondwet de noodzakelijke waarborgen te bieden om elk gevaar te vermijden dat dergelijke regels worden gebruikt als systeem om politieke controle over de inhoud van de rechterlijke beslissingen uit te oefenen. De instantie die bij uitsluiting bevoegd is voor tuchtzaken met betrekking tot rechters en magistrates. is immers een subcomité van de commissie voor de rechtspleging die bestaat uit drie leden van de rechterlijke macht die uit de rechters en magistrates worden gekozen, en deze handelen op basis van hun individuele oordeel en zij zijn niet onderworpen aan de leiding of controle van enige andere persoon of autoriteit.56. Daarnaast voorziet artikel 101B van de grondwet in een procedure die garandeert dat de rechter of magistrate tegen wie een procedure wordt ingesteld, in de gelegenheid wordt gesteld om opmerkingen in te dienen en te worden gehoord met bijstand van een advocaat of een jurist. In dezelfde bepaling worden daarnaast zowel de gedragingen omschreven die tuchtrechtelijke overtredingen opleveren in de zin van de Code of Ethics for Members of the Judiciary (ethiekcode voor leden van de rechterlijke macht), als de concreet daarop toepasselijke sancties.

Anders dan de grondwetten van verschillende andere lidstaten57. bevat de grondwet van Malta geen uitdrukkelijke bepaling met de strekking dat rechters bij de vervulling van hun taken onafhankelijk zijn. Niettemin zou de verwijzende rechter kunnen oordelen dat dit wel noodzakelijkerwijs wordt geïmpliceerd door de bewoordingen van artikel 97 van de Maltese grondwet. Dat een dergelijke uitdrukkelijke waarborg ontbreekt, is op zich niet bezwaarlijk indien de Maltese rechters, zoals het geval lijkt te zijn, anderszins sterke institutionele en grondwettelijke waarborgen genieten waarmee wordt bijgedragen tot rechterlijke onafhankelijkheid.

Hetzelfde geldt voor de financiële autonomie. Volgens de Maltese regering komt het salaris dat rechters en magistrates ontvangen overeen met de hoogste salarisschaal binnen het Maltese ambtenarenapparaat zodat de financiële autonomie van de Maltese rechters niet in gevaar lijkt te zijn. Voorts duidt niets erop dat deze salarissen zodanig zijn of kunnen worden verlaagd dat daarmee de rechterlijke onafhankelijkheid in gevaar wordt gebracht.

Voordat ik de bespreking van de tweede vraag van de verwijzende rechter afsluit, moet worden ingaan op het effect van advies nr. 940/2018 van de Commissie van Venetië op onderhavige zaak. Een belangrijk deel van de argumentatie van verzoekster berust immers op de aanbevelingen van dit advies.

Ten eerste baseert zij zich op advies nr. 940/2018 van de Commissie van Venetië ter ondersteuning van de procedure waarmee zij verzoekt dat wordt vastgesteld dat de bestreden procedure voor rechterlijke benoemingen ongeldig is op grond van artikel 19, lid 1, VEU. In dit advies heeft de Commissie van Venetië opgemerkt dat de Maltese grondwetswijzigingen van 2016, waarbij het JAC werd ingevoerd, een stap in de juiste richting waren, maar niet volstaan om de rechterlijke onafhankelijkheid te waarborgen en dat er extra maatregelen noodzakelijk waren.58.

Hoewel een dergelijk advies van de Commissie van Venetië duidelijk van grote waarde is bij de beoordeling van de geldigheid van een benoemingsprocedure voor rechters volgens de vereisten van daadwerkelijk rechtsbescherming, kan het toch niet als doorslaggevend worden beschouwd voor de vraagstuk over de rechtmatigheid van die procedure in het licht van artikel 19, lid 1, VEU. Zoals advocaat-generaal Bobek recentelijk heeft opgemerkt, zijn die verslagen ‘Unierechtelijk […] een nuttige informatiebron’.59. De analyse van de Commissie van Venetië is immers in wezen politiek van aard, ofschoon die wel is gebaseerd op een gedegen juridische en politieke analyse. Het advies van de Commissie van Venetië heeft tot doel om tot een ideaal stelsel te komen. Met dat doel in gedachten heeft de Commissie van Venetië aanbevelingen gedaan voor de verbetering van het stelsel voor de benoeming van rechters dat in Malta van kracht is. Deze hebben onder meer betrekking op de samenstelling van het JAC en op de bindende kracht van het voorstel dat het JAC aan de president van Malta (en niet aan de minister-president) moet voorleggen.60.

Zoals een oud-lid van de Commissie van Venetië heeft opgemerkt, moeten de door de Commissie van Venetië vastgestelde normen voor het nemen van maatregelen de betrokken landen ook keuzevrijheid en een beoordelingsmarge laten. De aanbevelingen kunnen dus niet worden geformuleerd als ‘alles-of-niets’-regels, ook al kan de flexibiliteit van sommige normen deels worden gecorrigeerd door internationale verdragen zoals het EVRM, wanneer het stelsel en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht op het spel staan.61. Zoals de Commissie van Venetië zelf in haar advies nr. 940/2018 heeft opgemerkt, is er niet één ideaal model dat volledig aan het beginsel van de scheiding der machten zou voldoen en de volledige onafhankelijkheid van de rechterlijke macht zou waarborgen.62.

Ten tweede zijn de voorstellen van het JAC niet bindend krachtens de grondwet van 2016 en worden de benoemingsbeslissingen door de Maltese rechters kennelijk aangemerkt als niet vatbaar voor beroep. In dit verband merk ik op dat in Malta momenteel immers alleen de actio popularis als beroepsmogelijkheid beschikbaar is, zoals de vertegenwoordiger van de Maltese regering ter terechtzitting heeft bevestigd. Zoals Repubblika als reactie daarop heeft opgemerkt, dient die beroepsmogelijkheid alleen om de grondwettigheid van een rechtsregel aan te vechten en niet om de geldigheid van een individuele benoeming van een rechter te toetsen. Mocht zich op enig moment de kwestie voordoen dat een individuele rechter op onwettige wijze zou zijn benoemd, dan zouden de Maltese rechterlijke instanties zeker verplicht zijn om uit hoofde van artikel 19, lid 1, VEU te zorgen voor een geschikt rechtsmiddel zodat daadwerkelijk tegen deze benoeming kan worden opgekomen. Aangezien een dergelijke kwestie zich tot op heden niet heeft voorgedaan bij de Maltese rechterlijke instanties, is het wellicht niet nodig om dit verder te onderzoeken, tenzij en totdat zich een dergelijke kwestie voordoet. Indien bovendien de minister-president ooit zou afwijken van het voorstel van het JAC dan zou hij volgens de grondwet verplicht zijn om binnen de vastgestelde termijn een verklaring in de Gazette te publiceren over zijn keuze met vermelding van de redenen daarvoor en een verklaring af te leggen in het huis van afgevaardigden om uit te leggen waarom hij afwijkt van dat voorstel.63.

Voorts waarborgt artikel 96A, lid 4, van de grondwet dat leden van het JAC bij de uitoefening van hun functies handelen op basis van hun individuele oordeel en niet zijn onderworpen aan de leiding of controle van enige persoon of autoriteit. Daarnaast verstrekt het JAC zijn adviezen op basis van de criteria die zijn vastgelegd in een bekend gemaakte beslissing, zoals is vereist in artikel 96A, lid 8, van de grondwet64. en worden benoemingen gebaseerd op in de grondwet vastgelegde objectieve criteria, zoals de ervaring als advocaat.65.

Samenvattend kan daarom worden gezegd dat het advies van de Commissie van Venetië aanbevelingen bevat met betrekking tot een vollediger systeem van transparantie en een op verdiensten gebaseerd systeem voor de benoeming van rechters. Hoewel dit op zich wenselijke aanbevelingen zijn, duidt het feit dat het Maltese stelsel niet volledig aan deze normen voldoet, er als zodanig niet op dat Maltese rechters zowel theoretisch als feitelijk onvoldoende waarborgen genieten inzake onafhankelijkheid om te kunnen stellen dat aan de vereisten van artikel 19 VEU is voldaan.

Gelet op bovenstaande overwegingen concludeer ik dat artikel 19, lid 1, VEU, uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest, niet in de weg staat aan nationale grondwettelijke bepalingen op grond waarvan de uitvoerende macht of een van zijn leden, zoals de minister-president, een rol speelt in de procedure voor de benoeming van leden van de rechterlijke macht.

Hoewel artikel 19, lid 1, VEU, uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest, niet a priori voorschrijft aan welke specifieke voorwaarden benoemingen van rechters van de lidstaten dienen te voldoen en evenmin de aard specifieert van de bijzondere waarborgen die zij dienen te genieten, stelt het niettemin als minimumvereiste dat hun onafhankelijkheid is gewaarborgd. Voor de toepassing van artikel 19 VEU is het van belang dat rechters op geen enkele wijze in een ondergeschiktheidsverhouding staan tot of onder hiërarchisch toezicht staan van de uitvoerende of de wetgevende macht. Rechters moeten financieel onafhankelijk zijn ten opzichte van de uitvoerende en de wetgevende macht, zodat hun salarissen tijdens hun ambtstermijn niet kunnen worden verlaagd (behalve door algemeen geldende belastingheffingen of algemeen toepasselijke en proportionele salarisverlagende maatregelen). Belangrijk is ook dat zij voldoende worden beschermd tegen ontzetting uit hun ambt, die enkel mogelijk is wegens gegronde redenen. Ook moeten hun tuchtregels de noodzakelijke waarborgen bieden om elk gevaar uit te sluiten dat zij worden gebruikt om politieke controle op de inhoud van de rechterlijke beslissingen uit te oefenen.

Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om na te gaan of deze waarborgen daadwerkelijk worden geboden.