HvJ EU, 19-10-2016, nr. C-501/14

§ 20 van közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (wet nr. I van 1988 betreffende het wegverkeer; hierna: ‘wegverkeerswet’) bepaalt:

§ 5 van közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással összefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. kormányrendelet (regeringsdecreet nr. 156/2009 betreffende de hoogte van geldboeten bij overtreding van sommige bepalingen inzake goederen- en passagiersvervoer over de weg en het wegverkeer, en tot regeling van de taken van de overheid inzake het opleggen van geldboeten) van 29 juli 2009 bepaalt:

§ 143 van közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (wet nr. CXL van 2004 houdende algemene bepalingen inzake de administratieve procedure en diensten), met als opschrift ‘Conservatoire maatregelen’, bepaalt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 561/2006 zich verzet tegen een nationale regeling die de stillegging, als conservatoire maatregel, van een aan een vervoersonderneming toebehorend voertuig toestaat in een situatie waarin de door die onderneming tewerkgestelde bestuurder dat voertuig in strijd met verordening nr. 3821/85 bestuurde en de nationale autoriteit die onderneming niet aansprakelijk heeft gesteld.

Volgens overweging 17 en artikel 1 van verordening nr. 561/2006 strekt die verordening met name tot verbetering van de sociale omstandigheden van de werknemers op wie zij van toepassing is, alsmede tot verbetering van de verkeersveiligheid in het algemeen.

Volgens overweging 27 van verordening nr. 561/2006 is het in het belang van een duidelijke en effectieve handhaving van de voorschriften inzake rij- en rusttijden wenselijk dat er wordt gezorgd voor uniforme bepalingen inzake de aansprakelijkheid van vervoersondernemingen en bestuurders voor inbreuken op die verordening. Deze aansprakelijkheid kan in de lidstaten strafrechtelijke, civielrechtelijke of administratieve sancties tot gevolg hebben.

In dit verband bepaalt artikel 18 van verordening nr. 561/2006 dat de lidstaten de nodige maatregelen voor de uitvoering van die verordening vaststellen.

Derhalve verplicht artikel 19, lid 1, van verordening nr. 561/2006 de lidstaten om ‘regelgeving vast [te stellen] inzake sancties voor inbreuken op deze verordening en op verordening […] nr. 3821/85’ en om ‘alle maatregelen [te nemen] die noodzakelijk zijn voor de uitvoering ervan’.

Uit die bepalingen volgt dat verordening nr. 561/2006 niet tot doel heeft de sancties te harmoniseren, maar de keuze van de vast te stellen maatregelen en de voor de toepassing ervan noodzakelijke sancties daarentegen aan de lidstaten overlaat (zie in die zin arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 22).

Artikel 10, lid 3, van verordening nr. 561/2006 machtigt de lidstaten uitdrukkelijk om vervoersondernemingen ‘volledig aansprakelijk te stellen’ voor inbreuken van bestuurders die zij in dienst hebben.

Voorts bepaalt artikel 19, lid 2, van verordening nr. 561/2006 dat de lidstaten ervoor zorgen dat de bevoegde autoriteiten een sanctie kunnen opleggen aan een onderneming en/of bestuurder voor een inbreuk op die verordening die zij op hun grondgebied vaststellen en waarvoor nog geen sanctie is opgelegd.

Uit die bepaling blijkt dat verordening nr. 561/2006 zowel de vervoersondernemingen als de bestuurders aan bepaalde verplichtingen onderwerpt, en de eerste en de tweede groep aansprakelijk stelt voor de inbreuken op hun respectieve verplichtingen (arrest van 9 juni 2016, Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, punt 32).

Voorts blijkt uit de bewoordingen van overweging 27 van die verordening ondubbelzinnig dat het de lidstaten is toegestaan een aansprakelijkheidsregeling voor bestuurders in te voeren waarbij de bestuurders aansprakelijk worden gesteld voor inbreuken op die verordening, en dat zij inzake de aard van de toepasselijke sancties over een beoordelingsmarge beschikken (arrest van 9 juni 2016, Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, punt 34).

Aangezien — enerzijds — de lidstaten krachtens artikel 19, lid 1, van verordening nr. 561/2006 regelgeving inzake sancties voor inbreuken op die verordening moeten vaststellen, zodat die sancties doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend zijn en een afschrikkende werking hebben, en — anderzijds — die verordening de aansprakelijkheid van de bestuurders niet uitsluit, volgt daaruit dat die staten kunnen voorzien in bepalingen op grond waarvan, al dan niet uitsluitend, aan de bestuurders sancties kunnen worden opgelegd (arrest van 9 juni 2016, Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, punt 35).

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat een objectieve-aansprakelijkheidsregeling voor de werkgever een stimulans vormt om het werk van zijn werknemers zo te organiseren dat de naleving van verordening nr. 561/2006 is verzekerd en dat de verkeersveiligheid een algemeen belang vertegenwoordigt dat de oplegging van een geldboete aan de werkgever wegens overtredingen van zijn werknemer, alsook een stelsel van objectieve strafrechtelijke aansprakelijkheid kan rechtvaardigen (arrest van 10 juli 1990, Hansen, C-326/88, EU:C:1990:291, punt 19).

Ten slotte zij eraan herinnerd dat de mogelijkheid om, indien ernstige inbreuken zijn geconstateerd, het voertuig stil te leggen, volgens overweging 26 van verordening nr. 561/2006 eveneens deel moet uitmaken van de gemeenschappelijke scala aan maatregelen die door de lidstaten kunnen worden toegepast.

Artikel 21 van verordening nr. 561/2006 bepaalt in dit verband dat een lidstaat in geval van een inbreuk die de verkeersveiligheid op manifeste wijze in gevaar brengt, de bevoegde autoriteiten machtigt het betrokken voertuig stil te leggen tot het ogenblik waarop een einde is gemaakt aan de oorzaak van de inbreuk. Een lidstaat kan de bestuurder verplichten om een dagelijkse rusttijd te nemen of, in voorkomend geval, tevens de vergunning van een onderneming intrekken, schorsen of beperken als die onderneming in de betrokken lidstaat is gevestigd, of het rijbewijs van een bestuurder intrekken, schorsen of beperken.

Uit het voorgaande volgt dat de vaststelling van een conservatoire maatregel, zoals de op de vervoersonderneming betrekking hebbende stillegging van een voertuig wegens een door de bestuurder van dat voertuig gemaakte inbreuk om de uitvoering van een voor die inbreuk opgelegde sanctie te waarborgen — gelet op het nagestreefde doel, namelijk zowel de bestuurders als de vervoersondernemingen de krachtens verordeningen nr. 3821/85 en nr. 561/2006 op hen rustende verplichtingen te doen nakomen — op zich verenigbaar is met het Unierecht.

Niettemin zij eraan herinnerd dat artikel 19, lid 1, van verordening nr. 561/2006 de lidstaten verplicht om regelgeving vast te stellen inzake sancties voor inbreuken op die verordening en op verordening nr. 3821/85 die ‘doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend […] zijn en een afschrikkende werking […] hebben’.

Die verordening bevat evenwel geen nauwkeurigere regels voor de invoering van die nationale sancties en stelt met name geen uitdrukkelijk criterium vast ter beoordeling van de evenredigheid van die sancties (arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 22).

Volgens vaste rechtspraak zijn de lidstaten bij ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de toepasselijke sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van het door deze regeling ingestelde stelsel, bevoegd de sancties te kiezen die hun passend voorkomen. Zij moeten hun bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan, en dus met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel (zie arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Die vereisten gelden ook voor de overige maatregelen die nauw verband houden met de sancties die, zoals de stillegging van een voertuig, de doeltreffendheid ervan garanderen.

Zo mag in casu de conservatoire maatregel die krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling is toegestaan, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen (zie in die zin arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punten 24 en 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat de strengheid van de sancties in verhouding dient te staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten. De sancties moeten met name een reële afschrikkende werking hebben en tegelijkertijd het algemene evenredigheidsbeginsel in acht nemen (arrest van 27 maart 2014, LCL Le Crédit Lyonnais, C-565/12, EU:C:2014:190, punt 45).

Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten niet alleen voor de vaststelling van de constitutieve bestanddelen van een inbreuk en van de regels inzake de hoogte van de geldboeten aan het evenredigheidsbeginsel zijn gebonden, maar eveneens voor de beoordeling van de factoren die in overweging kunnen worden genomen bij de bepaling van de geldboete (arrest van 9 februari 2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, punt 54).

In dit verband staat vast dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde conservatoire maatregel van stillegging is vastgesteld in het kader van een administratieve procedure die uitsluitend tegen de aansprakelijk gestelde bestuurder is gevoerd. De Hongaarse wettelijke regeling bepaalt in dit verband in § 20, lid 7, van de wegverkeerswet juncto § 143 van wet nr. CXL van 2004 houdende algemene bepalingen inzake de administratieve procedure en diensten dat het voertuig bij een verkeerscontrole, wanneer de bevoegde instantie van mening is dat verdere niet-nakoming van de aan de procedure ten grondslag liggende verplichting dreigt — met inachtneming van de bepalingen inzake de interceptie van transport van gevaarlijke goederen, snel bederfbare levensmiddelen en levende dieren — kan worden stilgelegd tijdens de administratieve procedure of tot de geldboete is betaald of een zekerheid tot nakoming van de betalingsverplichting is gesteld, zonder dat daartoe een specifiek besluit behoeft te worden vastgesteld.

Bovendien kan het voertuig volgens § 20, lid 7, van de wegverkeerswet met name niet worden stilgelegd wanneer de zetel, de woonplaats of de gewone verblijfplaats van de schuldenaar van de geldboete zich op het Hongaarse grondgebied bevindt en de schuldenaar over een door de belastingdienst van de staat toegekend fiscaal nummer of fiscaal identificatienummer beschikt, of wanneer een financiële instelling zich garant of borg stelt voor de nakoming van de verplichting tot betaling van de opgelegde geldboete, of wanneer een op het nationale grondgebied geregistreerde onderneming met een fiscaal nummer die verplichting op zich neemt, op voorwaarde dat de schuldenaar van de geldboete dat feit tijdens de procedure afdoende bewijst.

De stillegging van een voertuig heeft bijgevolg als enig doel een snelle betaling van de als sanctie opgelegde geldboete te waarborgen.

Die conservatoire maatregel is weliswaar in beginsel geschikt en doeltreffend met het oog op de verwezenlijking van de met verordening nr. 561/2006 nagestreefde doelstellingen om de sociale omstandigheden van de werknemers en de verkeersveiligheid te verbeteren, maar de stillegging van een voertuig dat toebehoort aan een vervoersonderneming die niet aansprakelijk is gesteld in een administratieve procedure, gaat verder dan noodzakelijk is om die doelstellingen te verwezenlijken.

Zoals de Commissie in punt 43 van haar opmerkingen heeft opgemerkt, bestaan er immers maatregelen die even doeltreffend maar minder beperkend en minder buitensporig zijn ten aanzien van het eigendomsrecht, waaronder met name het rijbewijs van de bestuurder intrekken, schorsen of beperken tot de geldboete is betaald. Die maatregel biedt de vervoersonderneming de mogelijkheid om een andere bestuurder aan te wijzen, die het betrokken voertuig kan besturen, ongeacht of de geldboete is betaald.

Aangaande de krachtens artikel 19, lid 1, juncto artikel 18 van verordening nr. 561/2006 vereiste doeltreffendheid en afschrikkende werking van de betrokken maatregel moet worden opgemerkt dat een maatregel aan die criteria voldoet wanneer hij degenen die bij het wegvervoer betrokken zijn, ertoe aanzet sancties te vermijden en, indien een geldboete is opgelegd, die geldboete zo spoedig mogelijk te betalen. De afschrikkende werking is groter wanneer de schuldenaar van de geldboete ook de eigenaar van het stilgelegde voertuig is. Dat is met name het geval wanneer de inbreukmaker zowel de bestuurder als de eigenaar van het voertuig is of wanneer zowel de bestuurder als de onderneming wordt bestraft voor een inbreuk.

In het hoofdgeding is alleen aan de bestuurder een geldboete opgelegd, aangezien de onderneming, die geen partij bij de administratieve procedure was, niet aansprakelijk is gesteld en haar aansprakelijkheid zelfs niet in het geding was. De conservatoire maatregel betreft echter uitsluitend die onderneming, ook al heeft zij geen inbreuk gemaakt. In die situatie heeft de conservatoire maatregel bestaande in de stillegging van het voertuig, niet echt een afschrikkende en doeltreffende werking ten aanzien van de bestuurder. Een maatregel zoals met name het rijbewijs van die bestuurder intrekken, schorsen of beperken tot de geldboete is betaald, heeft daarentegen een afschrikkende en doeltreffende werking en voldoet aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel.

Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat verordening nr. 561/2006 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling die de stillegging, als conservatoire maatregel, van een aan een vervoersonderneming toebehorend voertuig toestaat in een situatie waarin de door die onderneming tewerkgestelde bestuurder van dat voertuig dat voertuig bestuurde in strijd met verordening nr. 3821/85 en de bevoegde nationale instantie die onderneming niet aansprakelijk heeft gesteld, aangezien een dergelijke conservatoire maatregel niet voldoet aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel.

Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeven de tweede en de derde vraag niet te worden beantwoord.