Rb. Middelburg, 14-04-2006, nr. Awb 05/468

Bij besluit van 16 maart 1999 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat het Waterbeheersplan Grevelingenmeer 1999-2003 vastgesteld. In dit Waterbeheersplan is (onder meer) beslist tot openstelling van de Brouwerssluis gedurende in beginsel het hele jaar, met uitzondering van een periode van maximaal 30 dagen (gelegen in de maanden september tot en met december), waarin - in het economisch belang van de palingvissers terzake van de schieraalvangst op het Grevelingenmeer - deze sluis onder bepaalde voorwaarden wordt gesloten om het wegtrekken van schieraal te verhinderen (de zogenaamde 30-dagenregeling).

Blijkens het 'Ontwerp-Vaststelling' van het Waterbeheersplan over de periode van 2004 tot 2009 was verweerder voornemens het Waterbeheersplan, zoals dat was vastgesteld over de periode 1999-2003, tot 2009 - in ieder geval voor wat betreft de 30-dagenregeling - ongewijzigd te continueren.

Bij besluit van 11 november 2004 is verweerder van dit voornemen afgestapt en heeft hij besloten het Waterbeheersplan 1999-2003 tot 2009 te continueren, met dien verstande dat met ingang van 2005 de Brouwerssluis het gehele jaar geopend zal zijn. Daarmee is de 30-dagenregeling komen te vervallen. Verweerder stelt in het bestreden besluit tot afschaffing van deze regeling te zijn gekomen op basis van de recente inzichten en ontwikkelingen in internationaal verband op het gebied van het treffen van beheersmaatregelen op korte en lange termijn ter bescherming van de aalstand in Europa. De zienswijze van de Stichting De Faunabescherming heeft bij deze keuze een rol gespeeld, en met name het ambtsbericht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) van 8 september 2004, aldus het bestreden besluit.

LNV heeft in dit ambtsbericht aangegeven dat de problematiek rond het beheer van de palingstand internationaal de aandacht heeft. In de Europese Commissie is op 19 juli 2004 besloten tot een herstelplan en op korte termijn zullen er maatregelen worden getroffen om de schieraal te beschermen. Invoering van die maatregelen wordt in 2005 verwacht.

LNV acht continuering van het huidige beleid van verweerder tot 2009 met betrekking tot de paling ongewenst. LNV stelt voorts: 'Ik stel u voor in het besluit aan te geven dat binnen de looptijd van het plan in Europees verband gemaakte afspraken zullen worden verwerkt. Omdat de maatregel van de Europese Commissie niet voor 1 september van kracht zal zijn kan het beheer voor dit jaar worden voortgezet; het effect van het niet sluiten van de Brouwerssluis als er in andere lidstaten geen maatregelen worden genomen is twijfelachtig en de Nederlandse vissers worden daarmee met ongewenste concurrentiebeperkingen geconfronteerd.'

Eiseres kan zich met het besluit van verweerder tot afschaffing van de 30-dagenregeling niet verenigen. Volgens eiseres is de afschaffing slechts te wijten aan de politieke commotie die is ontstaan na het programma 'Vroege Vogels', waarin het ongenuanceerde beeld werd geschetst dat de paling op sterven na dood zou zijn en dat desondanks de uittrek van die paling uit het Grevelingenmeer wordt beperkt ten faveure van de aalvisserij. Zonder verder onderzoek en niet gebaseerd op enige kennis is toen - handelend naar de waan van de dag - besloten tot afschaffing van deze regeling. Er blijkt echter nergens uit dat een verdere openstelling van de Brouwerssluis bijdraagt aan een verbetering van de palingstand.

De teruggang van de aalstand in Europa is een complex probleem. Eenduidig onderzoek ontbreekt vooralsnog en gebiedsgerichte onderzoeken zijn praktisch niet voorhanden. Vermoedelijk is dat één van de redenen waarom in Brussel wordt gewacht met het vaststellen van een communautair actieplan. Om vooruitlopend op dit plan alleen in het Grevelingenmeer maatregelen door te voeren, is daarom niet logisch en onevenredig bezwarend voor de vissers. Ook omdat - zoals al eerder gesteld - niet vaststaat dat het schrappen van de 30-dagenregeling op enigerlei wijze bijdraagt aan de verbetering van de aalstand in Europa, noch aan die in het Grevelingenmeer. Volgens eiseres gaat het goed met de palingstand in het Grevelingenmeer. De vissers beheren en bevissen het Grevelingenmeer op duurzame wijze, onder meer door verdeling van het meer in clusters en de vergroting van de fuikringen. Dit werpt zijn vruchten af; bij gelijkblijvende visserij zijn de vangsten namelijk toegenomen. Er is dan ook geen enkele reden om het bewuste sluisbeheer te wijzigen, aldus eiseres.

Verweerder stelt in het verweerschrift dat het uitgangspunt van het Waterbeheersplan het landelijk en regionaal waterbeleid is, waarbij wordt gestreefd naar zo natuurlijk mogelijke watersystemen. Ten aanzien van het Grevelingenmeer is in het Regionaal Beheerplan Nat 1998-2010 opgenomen dat het waterbeheer is gericht op het duurzaam instandhouden van het unieke zoute ecosysteem en is het streefbeeld dat vissoorten niet in hun trekbeweging worden gestoord.

Reeds bij het opstellen van het Waterbeheersplan 1999-2003 werd gestreefd naar een maximale uitwisseling met de Noordzee. In het licht van deze uitgangspunten werd destijds al gekozen voor een in beginsel jaarrond openstelling van de Brouwerssluis. Omdat dit ten opzichte van het oude beheer een aanzienlijke verruiming van de opstelling van de sluis inhield en hierdoor de vangst van paling werd bemoeilijkt, is verweerder hier destijds enigszins aan tegemoet gekomen door het instellen van de 30-dagenregeling. Verweerder meent thans in redelijkheid te hebben kunnen besluiten tot afschaffing van deze 30-dagenregeling. Het laten voortduren van deze regeling past niet binnen het streven tot het duurzaam in standhouden van het unieke zoute ecosysteem van het Grevelingenmeer door een maximale uitwisseling met de Noordzee. Dit streven is uitdrukkelijk opgenomen in het Waterbeheersplan. Daarnaast heeft de huidige stand van de aal in Europa en de in dat verband te nemen beschermingsmaatregelen verweerder aanleiding gegeven tot het afschaffen van de 30-dagenregeling. De Europese Commissie heeft op 19 juli 2004 besloten tot het opstellen van een herstelplan voor de paling en in afwachting van de concrete maatregelen moet voorrang worden gegeven aan voorzorgsmaatregelen teneinde het ontsnappen van schieraal naar zee minder te belemmeren. De omstandigheid dat het Ministerie van LNV, tot wiens competentie visserijaangelegenheden behoren, in de zorgwekkende palingstand (nog) geen aanleiding ziet voor het invoeren van nationale vangstbeperkingen en meent dat gewacht moet worden totdat Europa maatregelen heeft afgekondigd, betekent volgens verweerder niet dat hij eerder ingevoerde bijzondere beperkingen in de uitwisseling tussen Grevelingenmeer en Noordzee in verband met de visvangsten van palingvissers, in redelijkheid niet kan opheffen teneinde daarmee onder meer de uittrek van schieraal te bevorderen. Het gaat in deze procedure uitdrukkelijk niet om het treffen van maatregelen ter beperking van de palingvangst; eiseres wordt geen vangstbeperking opgelegd. De opheffing is in overeenstemming met het standpunt van de Europese Commissie over voormelde voorzorgsmaatregelen.

Verweerder meent dat het beëindigen van de 30-dagenregeling wel degelijk kan bijdragen aan een verbetering van de aalstand in Europa. De teruggang van de aalstand is een complex probleem, maar er zijn wel verschillende oorzaken voor aan te wijzen, waaronder die op het vlak van barrières in migratieroutes. De Europese Commissie heeft erop gewezen dat in de eerste plaats ervoor gezorgd moet worden dat zoveel mogelijk schieraal ontkomt, hetgeen volgens verweerder naar alle waarschijnlijkheid zal leiden tot een toename van de paaipopulatie.

De rechtbank overweegt als volgt.

De rechtbank kan zich niet verenigen met de stelling van verweerder in het verweerschrift dat de primaire reden voor het afschaffen van de 30-dagenregeling is gelegen in de wens tot instandhouding van het unieke zoute ecosysteem van het Grevelingenmeer en dat dit blijkt uit het Waterbeheersplan en het bestreden besluit.

De rechtbank onderkent dat met een jaarrond openstelling van de Brouwerssluis een optimale uitwisseling met de Noordzee wordt bereikt, maar naar haar oordeel volgt uit het Waterbeheersplan noch uit het bestreden besluit dat dat dé reden is voor afschaffing van de 30-dagenregeling.

De rechtbank leidt uit het Waterbeheersplan en het bestreden besluit af dat de zienswijzen van De Faunabescherming, het ambtsbericht van LNV - welke stukken beiden betrekking hebben op de (zorgwekkende) stand van de aal - en de recente ontwikkelingen in Europees verband op het gebied van te treffen maatregelen ter bescherming van de aal, hebben geleid tot verweerders keuze om de Brouwerssluis - anders dan in het ontwerp Waterbeheersplan is vermeld - jaarrond geopend te houden.

Bij gebreke van andersluidende argumenten houdt de rechtbank het ervoor dat de reden voor afschaffing van de 30-dagenregeling primair en alleen is gelegen in de stand van de aal.

Een aanwijzing dat de maximale uitwisseling met de Noordzee ook nooit de primaire reden voor afschaffing van de 30-dagenregeling is geweest, vindt de rechtbank in het feit dat in de ontwerp-vaststelling Waterbeheersplan het voornemen bestond deze ongewijzigd voort te zetten tot 2009, dus inclusief de 30-dagenregeling. Wanneer de primaire reden voor afschaffing van de 30-dagenregeling zou zijn gelegen in de maximale uitwisseling met de Noordzee, had het naar het oordeel van de rechtbank voor de hand gelegen dat reeds in het ontwerp Waterbeheersplan deze regeling zou zijn afgeschaft.

Dat de ontwikkeling van de aalstand op Europees niveau zorgwekkend is, is tussen partijen niet in geschil. Verweerder stelt in verband hiermee reden te hebben gezien om maatregelen (door het afschaffen van de 30-dagenregeling) te treffen en heeft zich daarbij - blijkens het bestreden besluit - met name laten leiden door het ambtsbericht van het LNV.

De rechtbank leidt uit het ambtsbericht af dat LNV - gelet op de stand van de aal - continuering van de 30-dagenregeling ongewenst acht, maar hij geeft daarbij tevens aan dat het effect van het jaarrond openstellen van de Brouwerssluis als twijfelachtig moet worden beschouwd, wanneer er in andere lidstaten geen maatregelen worden getroffen, en dat de Nederlandse vissers daarmee met ongewenste concurrentiebeperkingen worden geconfronteerd.

Aangezien visserijaangelegenheden behoren tot de competentie van LNV is de rechtbank van oordeel dat aan dit ambtsbericht grote waarde dient te worden toegekend en blijkbaar heeft verweerder die waarde daaraan ook gehecht.

Gelet op dit ambtsbericht en het feit dat ten tijde van het bestreden besluit (nog) geen maatregelen in Europees verband waren genomen, is de rechtbank van oordeel dat het op dat moment afschaffen van de 30-dagenregeling als onevenredig bezwarend voor de palingvissers op het Grevelingenmeer moet worden beschouwd.

Hangende het beroep heeft verweerder op 17 februari 2006 nog verschillende stukken overgelegd: het Voorstel voor een Verordening van de Europese Commissie van 6 oktober 2005, het (Eindrapport) Nederlands Beheerplan Aal van het Aalcomité van november 2005 en de brief van de Minister van LNV aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 13 februari 2006.

Afgezien van de vraag of deze stukken, nu deze dateren van (ruim) na het besluit van 11 november 2004 en het bestreden besluit, kunnen dienen ter motivering van het besluit tot afschaffing van de 30-dagenregeling, merkt de rechtbank hierover het volgende op:

Blijkens het Nederlands Beheerplan Aal van november 2005 heeft het Aalcomité een nadere uitleg gegeven aan het criterium van artikel 6, vierde lid, van de concept-verordening van de Europese Commissie, omdat dit criterium om tot duurzaam beheer en visserij te komen niet goed praktisch bruikbaar is, door te bepalen dat een visserij waarbij 15% van de door sport- en beroepsvisserij onttrokken rode aal langer dan 50 cm is, respectievelijk 35% van de onttrokken schieraal, als duurzaam wordt aangemerkt.

Eiseres heeft ter zitting gesteld dat zij hieraan reeds voldoet en dat haar wijze van visserij ook in het kader van de (concept-)verordening van de Europese Commissie kan worden aangemerkt als duurzaam, zodat aanvullende maatregelen, zoals de afschaffing van de 30-dagenregeling, op grond daarvan niet nodig zullen zijn.

Deze verklaring, aan de juistheid waarvan de rechtbank geen reden heeft te twijfelen, sterkt de rechtbank in haar oordeel dat het thans overgaan tot onderhavige maatregel voorbarig is, omdat geenszins vaststaat dat (toekomstige) Europese regelgeving zal leiden tot het treffen van maatregelen op het Grevelingenmeer, en daarmee dat deze onevenredig bezwarend is voor de palingvissers op het Grevelingenmeer.

Gelet op voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht.

In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen.