HvJ EU, 15-11-2011, nr. C-256/11

Volgens artikel 2, lid 1, van de associatieovereenkomst heeft de overeenkomst ten doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren. Ingevolge artikel 12 van de associatieovereenkomst ‘[komen d]e overeenkomstsluitende partijen […] overeen zich te laten leiden door de artikelen in [39 EG], [40 EG] en [41 EG], teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen’ en ingevolge artikel 13 komen deze partijen ‘overeen zich te laten leiden door de artikelen [43 EG] tot en met [46 EG] inbegrepen en [48 EG], teneinde onderling de beperkingen van de vrijheid van vestiging op te heffen’.

Artikel 13 van besluit nr. 1/80 bepaalt het volgende:

Krachtens artikel 62 van het aanvullend protocol maken dit protocol en de bijlagen daarbij integraal deel uit van de associatieovereenkomst.

Artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol luidt:

Artikel 1 van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251, blz. 12) voorziet in het volgende:

Artikel 3, lid 3, van deze richtlijn luidt:

Hoofdstuk I, ‘Algemene bepalingen’, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77, met rectificaties in PB 2004, L229, blz. 35; PB 2005, L197, blz. 34, en PB 2007, L204, blz. 28) bevat de artikelen 1 tot en met 3.

Artikel 1, ‘Onderwerp’, luidt:

Artikel 2 van genoemde richtlijn, ‘Definities’, bepaalt het volgende:

Artikel 3 van richtlijn 2004/38, ‘Begunstigden’, bepaalt in lid 1 ervan:

De Oostenrijkse, de Deense, de Duitse, de Ierse, de Nederlandse en de Poolse regering alsook die van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie menen dat de bepalingen van het recht van de Unie inzake het burgerschap van de Unie zich er niet tegen verzetten dat lidstaat een verblijfsrecht ontzegt aan een staatsburger van een derde land in gevallen als aan de orde in de hoofdgedingen.

Volgens deze regeringen en deze instelling is richtlijn 2004/38 niet op de hoofdgedingen van toepassing omdat de betrokken burgers van de Unie hun recht op vrij verkeer niet hebben uitgeoefend en voorts omdat de bepalingen van het VWEU betreffende het burgerschap van de Unie evenmin van toepassing zijn, nu het om zuiver interne gevallen gaat, zonder enige aanknoping met het recht van de Unie.

In wezen zijn genoemde regeringen en genoemde instelling van oordeel dat de beginselen die zijn neergelegd in het arrest Ruiz Zambrano, reeds aangehaald, zien op zeer uitzonderlijke gevallen waarin de toepassing van een nationale maatregel ertoe zou leiden dat het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten. In casu zijn de aan de hoofdgedingen ten grondslag liggende feiten wezenlijk anders dan die welke aanleiding hebben gegeven tot genoemd arrest, aangezien niet het gevaar bestaat dat de betrokken burgers van de Unie het grondgebied van de Unie moeten verlaten en dus dat hun het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten. Volgens de Commissie is er evenmin een belemmering van het aan de burgers van de Unie verleende recht om zich vrij binnen het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en zich daar te vestigen.

Dereci meent daarentegen dat het recht van de Unie aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat aan een staatsburger van een derde land het verblijf op zijn grondgebied ontzegt, terwijl deze staatsburger wil verblijven met zijn echtgenote en zijn drie kinderen, die burgers van de Unie zijn, die in die lidstaat verblijven en daar de nationaliteit van hebben.

Volgens Dereci is de vraag of al dan niet sprake is van een grensoverschrijdende situatie irrelevant. Artikel 20 VWEU dient in dat verband aldus te worden uitgelegd dat de doorslaggevende toets is of de burger van de Unie zijn effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan zijn status ontleende rechten. Dit is bij de kinderen van Dereci het geval, aangezien zij voor hun levensonderhoud van hem afhangen. De effectiviteit van dit onderhoud zou in het gedrang kunnen komen indien hij uit Oostenrijk zou worden uitgezet.

De Griekse regering meent ten slotte dat de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof ertoe verplicht om naar analogie aansluiting te zoeken bij de bepalingen van het recht van de Unie, met name die van richtlijn 2004/38, dus om verzoekers in de hoofdgedingen het verblijf toe te kennen, indien aan de volgende voorwaarden is voldaan: in de eerste plaats dat de situatie van de burgers van de Unie die van hun recht op vrij verkeer geen gebruik hebben gemaakt analoog is aan die van de burgers die wel van een dergelijk recht gebruik hebben gemaakt, hetgeen betekent dat de nationale onderdaan en de leden van zijn familie moeten voldoen aan de voorwaarden die bij deze richtlijn zijn voorzien; in de tweede plaats dat de nationale maatregelen neerkomen om een aanzienlijke aantasting van het recht om zich vrij te verplaatsen en te verblijven, en in de derde plaats dat het nationale recht de betrokkenen geen op zich minst gelijke bescherming biedt.

De Oostenrijkse en de Duitse regering, evenals die van het Verenigd Koninkrijk menen dat noch artikel 13 van besluit nr. 1/80 noch artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol in de weg staan aan de toepassing van strengere nationale regels dan die welke bestonden bij de inwerkingtreding van deze bepalingen, op Turkse staatsburgers die in een lidstaat werkzaamheden in loondienst of als zelfstandige willen verrichten, aangezien genoemde bepalingen slechts van toepassing zijn op Turkse onderdanen die zich legaal in de gastlidstaat bevinden en niet zien op gevallen als dat van Dereci, die Oostenrijk illegaal is binnengekomen en daar ook steeds illegaal heeft verbleven.

De Nederlandse regering en de Commissie menen daarentegen dat deze bepalingen zich verzetten tegen de invoering in de nationale regelgeving van de lidstaten van enige nieuwe beperking van de uitoefening van het vrij verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging, waaronder die betreffende de basisvoorwaarden en/of de procedures op het gebied van de eerste toelating tot het grondgebied van de lidstaten.

Dereci merkt op dat hij Oostenrijk is binnengekomen op basis van zijn asielaanvraag en dat hij deze aanvraag enkel heeft ingetrokken vanwege zijn huwelijk met een Oostenrijks staatsburger. Op basis van een dergelijk huwelijk kon hij krachtens de destijds geldende bepalingen het voordeel van het recht op vestiging genieten. Bovendien heeft hij tussen 1 juli 2002 en 30 juin 2003 werkzaamheden als werknemer in loondienst verricht, en vervolgens, van 1 oktober 2003 tot en met 31 augustus 2008, als zelfstandige, toen hij de kapperszaak van zijn broer heeft overgenomen.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de vierde vraag zonder onderscheid betrekking heeft op artikel 13 van besluit nr. 1/80 en op artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol.

Ofschoon deze twee bepalingen een identieke betekenis hebben, is aan elk daarvan niettemin een eigen gebied toegewezen, zodat zij niet tegelijkertijd kunnen worden toegepast (arrest van 21 oktober 2003, Abatay e.a., C-317/01 en C-369/01, Jurispr. blz. I-12301, punt 86).

Volgens de verwijzende rechter is Dereci op 24 juli 2003 in het huwelijk getreden met een Oostenrijks staatsburger en heeft hij vervolgens, op 24 juni 2004, een eerste aanvraag voor toelating tot vestiging uit hoofde van de wet van 1997 ingediend. Dereci verklaart voor het overige dat hij in die periode de kapperszaak van zijn broer heeft overgenomen.

Hieruit volgt dat de situatie van Dereci betrekking heeft op de vrijheid van vestiging en dus onder artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol valt.

Bovendien moet eraan worden herinnerd dat de wet inzake het verblijf en de vreemdelingenwet, die in punt 21 van het onderhavige arrest zijn vermeld, op het moment van de toetreding van Oostenrijk tot de Europese Unie op 1 januari 1995, en dus het kracht worden van het aanvullende protocol op het grondgebied van deze lidstaat, de toepasselijk bepalingen waren ter zake van de voorwaarden waaronder Turkse staatsburgers de vrijheid van vestiging in die lidstaat konden uitoefenen.

De wet van 1997 heeft genoemde wetten weliswaar ingetrokken, maar zij is zelf ook met ingang van 1 januari 2006 ingetrokken bij het NAG, welke regeling volgens de verwijzende rechter een aanscherping is ten opzichte van de wet van 1997, wat de voorwaarden voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging door Turkse staatsburgers betreft.

Bijgevolg moet de vierde vraag aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee wenst te vernemen of artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol aldus moet worden uitgelegd dat als een ‘nieuwe beperking’ in de zin van deze bepaling moet worden beschouwd, de uitvaardiging van een nieuwe regeling die restrictiever dan de vorige is wat de voorwaarden voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging door Turkse staatsburgers op het moment van inwerkingtreding van dit protocol op het grondgebied van de betrokken lidstaat betreft.

Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol rechtstreekse werking in de lidstaten heeft, zodat voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan op de rechten die het verleent aan Turkse staatsburgers op wie het van toepassing is, om daarmee strijdige nationale regels buiten toepassing te laten. Deze bepaling bevat namelijk in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen een ondubbelzinnige ‘standstill’-clausule, volgens welke de overeenkomstsluitende partijen een verplichting aangaan die juridisch neerkomt op een verplichting om iets na te laten (zie arrest van 20 september 2007, Tum en Dari, C-16/05, Jurispr. blz. I-7415, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het is vaste rechtspraak dat, ook al verleent de in artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol opgenomen ‘standstill’-clausule op zichzelf aan een Turks onderdaan geen rechtstreeks uit de regeling van de Unie afgeleid recht van vestiging en een daaruit voortvloeiend recht van verblijf of een recht op het vrij verrichten van diensten of van toegang tot het grondgebied van een lidstaat, dit niet wegneemt dat een dergelijke clausule algemeen de invoering verbiedt van alle nieuwe maatregelen die tot doel of tot gevolg zouden hebben dat de uitoefening door een Turks onderdaan van deze economische vrijheden op het nationale grondgebied wordt onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het aanvullend protocol voor de betrokken lidstaat (zie arrest van 19 februari 2009, Soysal en Savatli, C-228/06, Jurispr. blz. I-1031, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Een ‘standstill’-clausule als die van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol werkt immers niet als een materieel voorschrift, door het relevante materiële recht, in de plaats waarvan zij zou treden, buiten toepassing te stellen, maar als een quasi procedurele regeling die ratione temporis voorschrijft op basis van welke bepalingen van de regeling van een lidstaat de situatie van een Turks staatsburger die gebruik wil maken van de vrijheid van vestiging in een lidstaat, moet worden beoordeeld (arrest Tum en Dari, reeds aangehaald, punt 55 en arrest van 21 juli 2011, Oguz, C-186/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 28).

In dit verband heeft artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol tot doel gunstige voorwaarden te scheppen voor de geleidelijke verwezenlijking van de vrijheid van vestiging door de nationale autoriteiten volledig te verbieden nieuwe belemmeringen voor de uitoefening van deze vrijheid in te voeren door de op een bepaalde datum geldende voorwaarden strenger te maken, zulks om de geleidelijke verwezenlijking van deze vrijheid tussen de lidstaten en de Republiek Turkije niet te bemoeilijken. Deze bepaling is daarmee het noodzakelijk uitvloeisel van artikel 13 van de associatieovereenkomst en vormt daarvoor het onmisbare middel om te komen tot de geleidelijke afschaffing van nationale belemmeringen voor de vrijheid van vestiging (zie arrest Tum et Dari, reeds aangehaald, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ook al mogen dus in de eerste fase van de geleidelijke totstandkoming van die vrijheid, reeds bestaande nationale beperkingen inzake vestiging blijven bestaan, is het namelijk van belang ervoor te zorgen dat geen enkele nieuwe belemmering wordt ingevoerd zodat de geleidelijke totstandkoming van een dergelijke vrijheid niet nog meer wordt bemoeilijkt (zie arrest Tum et Dari, reeds aangehaald, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om ter zake van een nationale bepaling inzake de verkrijging van een verblijfsvergunning door Turkse werknemers te bepalen dat het van belang is te verzekeren dat de lidstaten zich niet van het nagestreefde doel verwijderen door terug te komen van bepalingen die zij na de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 op hun grondgebied hebben aangenomen ten behoeve van het vrij verkeer van Turkse werknemers (arrest van 9 december 2010, Toprak en Oguz, C-300/09 en C-301/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 55).

Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 in die zin moet worden uitgelegd dat een aanscherping van een bepaling, die een versoepeling vormde van de bepalingen die op het moment van inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 op het grondgebied van de betrokken lidstaat van toepassing was op de voorwaarden voor de uitoefening van het vrij verkeer van Turkse werknemers, een ‘nieuwe beperking’ vormt in de zin van dat artikel, ook wanneer door deze aanscherping genoemde voorwaarden niet strenger worden ten opzichte van die welke voortvloeiden uit de bepaling die van toepassing was op het moment van inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 op het grondgebied van die lidstaat (zie in die zin arrest Toprak en Oguz, reeds aangehaald, punt 62).

Gelet op de onderling overeenstemmende uitlegging van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol en van artikel 13 van besluit nr. 1/80 ten aanzien van het nagestreefde doel, moet worden geoordeeld dat de strekking van de ‘standstill’-verplichting in die bepalingen naar analogie ook geldt voor alle nieuwe belemmeringen voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten en het vrij verkeer van werknemers die een aanscherping inhouden van de op een bepaalde datum bestaande voorwaarden (zie in die zin arrest Toprak en Oguz, reeds aangehaald, punt 54), zodat het van belang is te verzekeren dat de lidstaten zich niet verwijderen van het door de ‘standstill’-clausules nagestreefde doel door terug te komen van bepalingen die zij na de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 of van het aanvullend protocol op hun grondgebied, hebben vastgesteld ten gunste van genoemde vrijheden van de Turkse staatsburgers.

Vaststaat in de onderhavige zaak dat met de inwerkingtreding van het NAG op 1 januari 2006, de voorwaarden voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging door Turkse staatsburgers die zich in situatie als die van Dereci bevinden, zijn aangescherpt.

Ingevolge § 21 van het NAG moeten staatsburgers van derde landen, waaronder Turkse staatsburgers die zich in een situatie als die van Dereci bevinden, hun verblijfsaanvraag immers normaliter buiten het Oostenrijkse grondgebied indienen en moet zij de beslissing op hun aanvraag buiten dit grondgebied afwachten.

Krachtens § 49 van de wet van 1997 genoten Turkse staatsburgers die zich in een situatie als die van Dereci bevinden, in hun hoedanigheid van familielid van Oostenrijkse staatsburgers, de vrijheid van vestigingen en konden zij in Oostenrijk toelating tot eerste vestiging aanvragen.

In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat het NAG, door de voorwaarden voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging door Turkse werknemers aan te scherpen ten opzichte van de voorwaarden die voorheen voor hen golden, krachtens bepalingen die na de inwerkingtreding van het aanvullend protocol in Oostenrijk zijn vastgesteld, een ‘nieuwe beperking’ in de zin van artikel 41, lid 1, van genoemd protocol vormt.

Aangaande, ten slotte, het argument dat is aangevoerd door de Oostenrijkse en de Duitse regering evenals die van het Verenigd Koninkrijk, volgens welk Dereci ‘illegaal verblijft’ en dus niet het voordeel van de toepassing van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol kan genieten, volstaat het vast te stellen dat uit verwijzingsbeslissing volgt dat hoewel Dereci het Oostenrijkse grondgebied illegaal is binnengekomen in november 2001, hieraan niet afdoet dat op het moment waarop hij zijn vestigingsaanvraag heeft ingediend, hij krachtens de destijds geldende nationale regeling een recht van vestiging had vanwege zijn huwelijk met een Oostenrijks staatsburger, en dat hij in Oostenrijk een aanvraag in die zin mocht indienen, hetgeen hij overigens ook heeft gedaan. Volgens de verwijzende rechter is pas bij de inwerkingtreding van het NAG het gevolg ingetreden dat zijn aanvankelijk legaal verblijf daarna illegaal is geworden en dus tot afwijzing van zijn toelatingsaanvraag heeft geleid.

Hieruit volgt dat zij situatie niet als illegaal kan worden gekwalificeerd, aangezien een dergelijke illegaliteit er pas is gekomen na toepassing van de bepaling die een nieuwe beperking inhield.

Gelet op een en ander moet op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol aldus moet worden uitgelegd dat als een ‘nieuwe beperking’ in de zin van deze bepaling moet worden beschouwd, de uitvaardiging van een nieuwe regeling die restrictiever is dan de vorige, die zelf een versoepeling vormde van een eerdere regeling ter zake van de voorwaarden voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging door Turkse staatsburgers die gold op het moment van inwerkingtreding van dit protocol op het grondgebied van de betrokken lidstaat.