HvJ EU, 14-09-2016, nr. C-16/15

Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat uit de bewoordingen van clausule 2, lid 1, van de raamovereenkomst volgt dat de werkingssfeer daarvan ruim is opgevat aangezien de raamovereenkomst in het algemeen geldt voor ‘werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat’. Bovendien omvat de definitie van het begrip ‘werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’ in de zin van de raamovereenkomst, zoals vermeld in clausule 3, punt 1, alle werknemers zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever, ongeacht hoe de overeenkomst van deze werknemers naar intern recht wordt gekwalificeerd (arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C-212/04, EU:C:2006:443, punt 56; 13 maart 2014, Márquez Samohano, C-190/13, EU:C:2014:146, punt 38; 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punten 28 en 29, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 67).

Aangezien de raamovereenkomst geen specifieke sectoren uitsluit, valt een werknemer als verzoekster in het hoofdgeding, die als verpleegkundige werkt en behoort tot het statutair personeel op oproepbasis in de openbare gezondheidszorg, onder de raamovereenkomst.

Met betrekking tot de uitlegging van clausule 5 van de raamovereenkomst moet in herinnering worden geroepen dat met deze clausule wordt beoogd uitvoering te geven aan een van de doelstellingen van de raamovereenkomst, namelijk het vaststellen van een kader voor het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, welk gebruik wordt beschouwd als een mogelijke bron van misbruik ten nadele van werknemers, door te voorzien in een aantal minimale beschermende bepalingen om te voorkomen dat werknemers in een precaire situatie komen te verkeren (arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C-212/04, EU:C:2006:443, punt 63; 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, EU:C:2009:250, punt 73; 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 25; 13 maart 2014, Márquez Samohano, C-190/13, EU:C:2014:146, punt 41; 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 54, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 72).

Zoals immers naar voren komt uit de tweede alinea van de preambule van de raamovereenkomst en uit de punten 6 en 8 van de algemene overwegingen ervan, wordt het genot van vaste dienstbetrekkingen opgevat als een essentieel onderdeel van de werknemersbescherming, terwijl arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd slechts in sommige omstandigheden in de behoeften van zowel de werkgever als de werknemer kunnen voorzien (arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C-212/04, EU:C:2006:443, punt 62; 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 55, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 73).

Clausule 5, lid 1, van de raamovereenkomst legt de lidstaten dus de verplichting op, teneinde misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen, ten minste één van de daarin genoemde maatregelen op effectieve en bindende wijze vast te stellen wanneer er in hun nationale recht geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen bestaan. De drie in lid 1, onder a) tot en met c), van die clausule genoemde maatregelen betreffen respectievelijk de objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen rechtvaardigen, de maximale totale duur van deze opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen, en het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd (zie met name arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, EU:C:2009:250, punt 74; 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 26; 13 maart 2014, Márquez Samohano, C-190/13, EU:C:2014:146, punt 42; 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 56, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 74).

De lidstaten beschikken in dat verband over een beoordelingsmarge, aangezien zij naar keuze een of meer van de in lid 1, onder a) tot en met c), van deze clausule genoemde maatregelen kunnen invoeren, of gebruik kunnen maken van bestaande gelijkwaardige wettelijke maatregelen, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 75).

Aldus stelt clausule 5, lid 1, van de raamovereenkomst de lidstaten een algemeen doel, bestaande in het voorkomen van dergelijk misbruik, maar laat zij hun de vrijheid om de middelen voor het bereiken daarvan te kiezen, mits daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het doel of het nuttig effect van de raamovereenkomst (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 60, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 76).

Wanneer, zoals in het hoofdgeding, het Unierecht niet voorziet in specifieke sancties voor het geval dat toch misbruik wordt vastgesteld, staat het voorts aan de nationale overheidsinstanties om maatregelen vast te stellen die niet alleen evenredig moeten zijn, maar ook voldoende effectief en afschrikkend om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 77).

Hoewel de wijze waarop dergelijke normen ten uitvoer worden gelegd bij gebreke van een Unieregeling op dat punt krachtens het beginsel van procesautonomie van de lidstaten een zaak is van de interne rechtsorde van die staten, mag zij niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties geldt (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 78).

Hieruit vloeit voort dat wanneer misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd heeft plaatsgevonden, er een maatregel moet kunnen worden toegepast die voorziet in effectieve en op het gebied van de werknemersbescherming gelijkwaardige garanties, teneinde dit misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 79).

Verder moet eraan worden herinnerd dat het niet aan het Hof staat om uitspraak te doen over de uitlegging van bepalingen van intern recht, maar dat dit uitsluitend een taak is van de verwijzende rechter of, in voorkomend geval, van de bevoegde nationale rechterlijke instanties, die dienen uit te maken of de bepalingen van de toepasselijke nationale regeling voldoen aan de door clausule 5 van de raamovereenkomst gestelde eisen (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 81).

Het staat dus in beginsel aan de verwijzende rechter om te beoordelen in hoeverre de voorwaarden voor de toepassing alsook de daadwerkelijke uitvoering van de relevante bepalingen van het interne recht daarvan een passende maatregel ter voorkoming en zo nodig bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd maken (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 82).

Het Hof kan echter in zijn prejudiciële beslissing indien nodig preciseringen geven teneinde de verwijzende rechter bij zijn beoordeling te leiden (arresten van 3 juli 2014, Fiamingo e.a., C-362/13, C-363/13 en C-407/13, EU:C:2014:2044, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 83).

Tegen deze achtergrond moet worden nagegaan of bij de aan de orde zijnde bepalingen van de nationale regeling, op grond waarvan in de gezondheidszorg aanstellingen voor bepaalde tijd kunnen worden verlengd, sprake kan zijn van maatregelen als bedoeld in clausule 5, lid 1, van de raamovereenkomst en dan in het bijzonder van objectieve redenen die een vernieuwing van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd rechtvaardigen.

Met betrekking tot het voorhanden zijn van een ‘objectieve reden’ blijkt uit de rechtspraak dat dit begrip aldus moet worden opgevat dat het ziet op precieze en concrete omstandigheden die een bepaalde activiteit kenmerken en dus rechtvaardigen dat in die specifieke context gebruik wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Die omstandigheden kunnen met name voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken waarvoor dergelijke overeenkomsten zijn gesloten en uit de daaraan inherente kenmerken, of eventueel uit het nastreven van een legitieme doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat (arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, EU:C:2009:250, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 27, en 13 maart 2014, Márquez Samohano, C-190/13, EU:C:2014:146, punt 45).

Een nationaal voorschrift dat zich ertoe zou beperken via een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling in het algemeen en op abstracte wijze de mogelijkheid te creëren om gebruik te maken van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, zou echter niet voldoen aan de in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde eisen (arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, EU:C:2009:250, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 28, en 13 maart 2014, Márquez Samohano, C-190/13, EU:C:2014:146, punt 46).

Uit een dergelijke louter formeel voorschrift kunnen namelijk geen objectieve en transparante criteria worden afgeleid om na te gaan of de vernieuwing van dergelijke overeenkomsten daadwerkelijk voorziet in een reële behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is. Dat voorschrift brengt dus een reëel risico op misbruik van dit type overeenkomst met zich, zodat het in strijd is met het doel en het nuttig effect van de raamovereenkomst (zie in die zin arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, EU:C:2009:250, punten 98 en 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 29, en 13 maart 2014, Márquez Samohano, C-190/13, EU:C:2014:146, punt 47).

Wat het hoofdgeding betreft moet erop worden gewezen dat in de relevante nationale regeling duidelijk is aangegeven onder welke voorwaarden opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd kunnen worden aangegaan. Afhankelijk van het geval is het gebruik van aanstellingen voor bepaalde tijd krachtens artikel 9, lid 3, van het kaderstatuut immers toegestaan als het gaat om bepaalde werkzaamheden van tijdelijke, conjuncturele of buitengewone aard, het noodzakelijk is om het permanent en continu functioneren van de gezondheidscentra te waarborgen of het gaat om het verrichten van extra werkzaamheden bij verkorting van de normale arbeidstijd.

Dat artikel bepaalt voorts dat als voor dezelfde werkzaamheden meer dan twee aanstellingen van in totaal twaalf maanden of langer binnen een periode van twee jaar worden verricht, de bevoegde overheidsinstantie de redenen hiervoor onderzoekt en beoordeelt of er een structurele arbeidsplaats extra moet worden gecreëerd.

Ingevolge de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling is dus geen sprake van een algemeen en abstract geldende toestemming om gebruik te maken van opeenvolgende aanstellingen voor bepaalde tijd, maar kunnen dergelijke aanstellingen slechts plaatsvinden om te voorzien in, in wezen, tijdelijke behoeften.

Dienaangaande dient in herinnering te worden geroepen dat de tijdelijke vervanging van een werknemer om te voorzien in kortstondige personeelsbehoeften van de werkgever in beginsel een ‘objectieve reden’ in de zin van clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst kan vormen (zie in die zin arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, EU:C:2009:250, punten 101 en 102; 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 30, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 91).

Vastgesteld moet immers worden dat het in een dienst die over een aanzienlijk personeelsbestand beschikt, zoals de openbare gezondheidszorg, onvermijdelijk is dat personeel tijdelijk moet worden vervangen, met name omdat werknemers met ziekteverlof, moederschapsverlof, ouderschapsverlof of andere soorten verlof zijn en dus niet beschikbaar. In die omstandigheden kan de tijdelijke vervanging van werknemers een objectieve reden in de zin van clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst vormen, die zowel het sluiten van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met het vervangend personeel als de vernieuwing van deze overeenkomsten naargelang van de behoeften rechtvaardigt, mits de vereisten van de raamovereenkomst worden nageleefd (zie in die zin arresten van 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 31, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 92).

Bovendien moet erop worden gewezen dat de verplichting om de gezondheidszorg op zodanige wijze te organiseren dat het aantal verpleegkundigen steeds is afgestemd op het aantal patiënten, rust op de overheid en afhangt van een veelheid van factoren waarbij sprake kan zijn van een specifieke behoefte aan flexibiliteit, die overeenkomstig de rechtspraak die in punt 40 van het onderhavige arrest is genoemd, het beroep op opeenvolgende aanstellingen voor bepaalde tijd in deze sector in het licht van clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst objectief kan rechtvaardigen.

Het is echter niet acceptabel dat aanstellingen voor bepaalde tijd kunnen worden verlengd met het oog op de permanente en bestendige uitvoering van taken in de gezondheidszorg die binnen het normale takenpakket van het gewone ziekenhuispersoneel vallen (zie naar analogie arrest van 13 maart 2014, Márquez Samohano, C-190/13, EU:C:2014:146, punt 58).

De vernieuwing van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd om te voorzien in behoeften die in feite niet tijdelijk, maar permanent en blijvend zijn, is immers niet gerechtvaardigd in de zin van clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst, aangezien een dergelijk gebruik van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd lijnrecht ingaat tegen de premisse waarop de raamovereenkomst berust, namelijk dat arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding zijn, zelfs al zijn arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd typisch voor sommige sectoren, beroepen of activiteiten (zie in die zin arresten van 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punten 36 en 37, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 100).

Inachtneming van clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst vergt dus dat in concreto wordt nagegaan of de vernieuwing van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd in tijdelijke behoeften beoogt te voorzien en of een nationale bepaling als in het hoofdgeding niet in werkelijkheid wordt gebruikt om te voorzien in permanente en blijvende personeelsbehoeften van de werkgever (zie in die zin arresten van 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 101).

Uit de situatie van verzoekster in het hoofdgeding, zoals die is omschreven in de verwijzingsbeslissing, volgt dat bij de opeenvolgende aanstellingen van Pérez López ter borging van gezondheidsdiensten in een ziekenhuis niet slechts sprake blijkt te zijn van tijdelijke behoeften van de werkgever.

Deze constatering vindt steun in de overweging van de verwijzende rechter dat de invulling van arbeidsplaatsen in de gezondheidszorg door tijdelijk statutair personeel aan te stellen een ‘chronisch probleem’ vormt en dat naar schatting ongeveer 25 % van de 50 000 arbeidsplaatsen voor personeel in de gezondheidszorg in de autonome regio Madrid wordt bezet door personeel met aanstellingen op tijdelijke basis, waarbij het gemiddelde tussen vijf en zes jaar ligt, maar in sommige gevallen extremen worden bereikt van mensen die langer dan vijftien jaar onafgebroken hebben gewerkt.

Geoordeeld moet dan ook worden dat clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat deze clausule zich ertegen verzet dat een nationale regeling als in het hoofdgeding door de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat aldus wordt toegepast dat de verlenging van opeenvolgende aanstellingen voor bepaalde tijd in de openbare gezondheidszorg wordt geacht om ‘objectieve redenen’ in de zin van de clausule gerechtvaardigd te zijn op de grond dat die aanstellingen zijn gebaseerd op wettelijke bepalingen op grond waarvan verlenging mogelijk is om bepaalde werkzaamheden van tijdelijke, conjuncturele of buitengewone aard te verrichten, terwijl het in werkelijkheid gaat om permanente en blijvende behoeften.

Wat voorts de beoordelingsvrijheid van de overheid betreft om structurele arbeidsplaatsen te creëren, dient erop te worden gewezen dat een dergelijke methode waarbij een vaste arbeidsplaats kan worden gecreëerd, net als de methode waarbij een overeenkomst voor bepaalde tijd wordt omgezet in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, een doeltreffend middel kan zijn om het misbruik van tijdelijke overeenkomsten tegen te gaan (zie in die zin arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07-C-380/07, EU:C:2009:250, punt 170).

Een nationale regeling die vernieuwing van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd mogelijk maakt om personeel te vervangen in afwachting van de invulling van structurele arbeidsplaatsen die worden gecreëerd, kan in beginsel weliswaar worden gerechtvaardigd door een objectieve reden, maar de concrete toepassing van deze reden moet, gelet op de bijzondere kenmerken van de betrokken activiteit en de voorwaarden voor de uitoefening ervan, in overeenstemming zijn met de vereisten van de raamovereenkomst (zie in die zin arresten van 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 november 2014, Mascolo e.a., C-22/13, C-61/13, C-63/13 en C-418/13, EU:C:2014:2401, punt 99).

In casu moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet voorziet in een verplichting voor de bevoegde overheidsinstantie om extra structurele arbeidsplaatsen te creëren teneinde een einde te maken aan de aanstelling van statutair personeel op oproepbasis. Wel blijkt uit de door de verwijzende rechter gedane vaststellingen dat gecreëerde structurele arbeidsplaatsen worden ingevuld door statutair personeel ad interim aan te stellen, zonder dat wordt voorzien in een beperking van de duur van de aanstellingen of het aantal verlengingen daarvan, zodat de precaire situatie van de werknemers in werkelijkheid blijft bestaan. Met een dergelijke wettelijke regeling kunnen aanstellingen voor bepaalde tijd in strijd met clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst worden verlengd om te voorzien in behoeften die permanent en blijvend zijn, terwijl er in de betrokken lidstaat blijkens de in punt 52 van het onderhavige arrest gedane vaststellingen sprake is van een structureel tekort aan arbeidsplaatsen voor personeel in vaste dienst.

Gelet op al het voorgaande moet op de eerste en de derde vraag worden geantwoord dat clausule 5, lid 1, onder a), van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat deze clausule zich ertegen verzet dat een nationale regeling als in het hoofdgeding door de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat aldus wordt toegepast dat: