HR, 18-02-2014, nr. 12/00487

1. Bij arrest van 20 december 2011 is de verdachte door het Gerechtshof Amsterdam, wegens “opzettelijk niet voldoen aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast” veroordeeld tot een geldboete van € 270,-, subsidiair vijf dagen hechtenis.

2. Namens de verdachte heeft mr. T.M.D. Buruma, advocaat te Amsterdam drie middelen van cassatie voorgesteld.

3. Middel 1 bevat de klacht over ‘s Hofs opvatting dat taak en bevoegdheid van de burgemeester krachtens de Wet openbare manifestaties (hierna: WOM) niet exclusief is. Middel 2 bevat de klacht dat het Hof ten onrechte art. 2.2, derde lid, APV Amsterdam van toepassing heeft geacht op betogingen in de zin van de WOM. Middel 3 klaagt erover dat het Hof ten onrechte aan het zojuist genoemde artikel een bevelsbevoegdheid voor de politie heeft verbonden. De middelen lenen zich voor gezamenlijke bespreking.

4. Overeenkomstig de tenlastelegging is ten laste van de verdachte bewezenverklaard dat:

“zij op 12 december 2009 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens artikel 2.2 lid 3 van de APV van Amsterdam gedaan door de brigadier van de regiopolitie Amsterdam/Amstelland [verbalisant], die was belast met de uitoefening van enig toezicht, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze ambtenaar haar had bevolen, althans van haar had gevorderd (tijdens een demonstratie van anti-abortussympathisanten en pro-abortus sympatisanten) zich te verwijderen van de Keizersgracht en/of Nieuwe Spiegelstraat in de richting van de Vijzelstraat, geen gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering.”

5. Het Hof heeft in het – niet in alle opzichten even duidelijke - arrest voor zover van belang het volgende overwogen:

“(…)De raadsvrouw heeft betoogd dat verdachte dient te worden vrijgesproken dan wel dient te worden

ontslagen van alle rechtsvervolging omdat het door de politie gegeven bevel niet gebaseerd kon worden op artikel 2.2. lid 3 van de APV van Amsterdam, zulks tegen de achtergrond van het bepaalde in de Wet Openbare Manifestaties.

Subsidiair hiervan (? NJ) heeft de raadsvrouw bepleit dat vrijspraak dan wel ontslag van alle rechtsvervolging dient te volgen, ook indien artikel 2.2. lid 3 APV Amsterdam wel van toepassing zou zijn, nu in deze bepaling geen bevelsbevoegdheid wordt toegekend aan de politie. Ook om die reden zou er geen sprake zijn van een bevel, krachtens wettelijk voorschrift, waarvan de niet opvolging zou leiden tot een overtreding van artikel 184 Wetboek van Strafrecht (Sr.).

(…)

Het hof overweegt als volgt.

Het proces-verbaal van bevindingen met nummer 2009334324-5 van 12 december 2009, in de wettelijke vorm opgemaakt door de daartoe bevoegde opsporingsambtenaar [verbalisant], houdt in als verklaring van voornoemde opsporingsambtenaar, zakelijk weergegeven:

Op zaterdag 12 december 2009 omstreeks 15:25 uur bevond ik, verbalisant, mij in uniform gekleed en met speciale opdracht belast, op de Keizersgracht ter hoogte van de Nieuwe Spiegelstraat. Aldaar vond op dat moment een demonstratie plaats van anti-abortussympathisanten. Deze groep bestond uit circa 150 personen die een route hadden gelopen vanaf de Dam naar de Keizersgracht 566 te Amsterdam alwaar zij na afloop van de mars een bijeenkomst hadden.

Op dat moment vond er eveneens een tegendemonstratie plaats van pro-abortussympathisanten. Deze groep, die bestond uit circa 50 personen, is de andere groep gevolgd vanaf de Dam naar de Keizersgracht waarbij de groepen gescheiden werden door de aanwezige mobiele eenheid.

Deze demonstraties vinden ieder jaar plaats waarbij het in 2008 tot een confrontatie tussen deze twee groepen is gekomen. Hierbij hebben diverse openlijke geweldplegingen plaats gevonden.

Op het moment dat de laatste van de groep anti-abortussympathisanten vanaf de Vijzelstraat de Keizersgracht opliepen, zag ik dat de pro-abortussympathisanten de overzijde van de gracht oprenden. Dit kennelijk om op deze wijze bij de anti-abortussympathisanten te komen. Ik zag dat de mobiele eenheid de groep pro-abortussympathisanten halverwege de Keizersgracht wist tegen te houden.

Vervolgens zag en hoorde ik dat twee vrouwen leuzen scandeerden richting de groepen anti-abortus sympathisanten. Ik hoorde leuzen als: ‘Weg met Christus! Baas over eigen kruis!’

Na enige tijd zag ik dat de groep die werd tegengehouden door de mobiele eenheid, richting de Vijzelstraat liep. Vervolgens zag ik dat zij aan de overzijde van de Keizersgracht, deze weer oprenden richting de anti-abortussympathisanten. Er was op dat moment geen mobiele eenheid om deze groep tegen te houden. Hierop heb ik met mijn dienstmotor samen met een voertuig van de aanhoudingseenheid een blok gemaakt op de hoek Nieuwe Spiegelstraat met de Keizersgracht. Bij het aanrijden zag ik dat een van de eerder genoemde vrouwen naast mijn motor ging lopen en voelde ik dat zij zachtjes tegen mij aanduwde. Ik sommeerde haar hierop weg te gaan waarop zij mij antwoordde: ‘Ga zelf weg.’ Deze vrouw zal ik vanaf nu NN1 noemen. Ondanks dat wij een blok hadden geformeerd, lukte het ons niet om de gehele groep tegen te houden. Ik heb diverse personen tegengehouden waaronder NN1. Ik zag en voelde dat NN1 toch iedere keer weer richting de anti-abortussympathisanten wilde lopen en met meer dan geringe kracht tegen mij aanliep.

Ik heb haar hierop meerdere malen op grond van artikel 2.2 lid 3 van de APV van Amsterdam gevorderd zich te verwijderen in de richting van de Vijzelstraat. Ik zag dat zij mij aankeek en riep: ‘Ga zelf aan de kant!’ Ik zag dat NN1 op geen enkele wijze aanstalten maakte om zich in de door mij aangewezen richting te verwijderen. Hierop is NN1 te 15:30 uur door mij, verbalisant, samen met de aanhoudingseenheid aangehouden ter zake artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht.

Nadat de verdachte was overgebracht naar het politiebureau, weigerde zij haar identiteit bekend te maken. Eveneens werd bij de insluitingfouillering geen geldig te harer naam gesteld legitimatiebewijs aangetroffen. Ik, verbalisant, herken de verdachte echter als lid van een kraakbeweging uit de Pijp. Bij onderzoek in de bij de politie in gebruik zijnde Informatiesystemen blijkt dat de verdachte is genaamd: [verdachte], geboren op [geboortedatum] 1975 te [geboorteplaats].

Artikel 2.2. van de Algemene Plaatselijke Verordening van Amsterdam luidt:

Samenscholing, ongeregeldheden, ordeverstoring en samenkomsten

1. Het is verboden op of aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw of vaartuig deel te nemen aan een samenscholing of in groepsverband dan wel afzonderlijk onnodig op te dringen, anderen lastig te vallen, te vechten of op andere wijze de orde te verstoren.

2. Het is verboden op of aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw of vaartuig een zaak bij zich te hebben waarvan aannemelijk is dat deze is meegebracht of aanwezig is om de orde te verstoren dan wel schade aan zaken of letsel aan personen toe te brengen.

3. Degene die op of aan de weg bij een gebeurtenis die tot toeloop van publiek aanleiding geeft of bij enig voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan aanwezig is dan wel zich in de richting van die gebeurtenis of dat voorval begeeft, vervolgt op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie direct zijn weg in de aangegeven richting.

4. De verboden gelden niet voor betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties.

Artikel 6 van de Wet Openbare Manifestaties luidt:

"De burgemeester kan tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen."

In het proces-verbaal van aanhouding wordt gerelateerd dat de verdachte op grond van artikel 2.2. lid 3 van de APV van Amsterdam is gevorderd zich te verwijderen richting de Vijzelstraat.

Het hof onderschrijft de stelling van de raadsvrouw, dat krachtens de Wet Openbare Manifestatie de taak en de bevoegdheid van het geven van aanwijzingen en bevelen met het oog op het ordelijk doen verlopen van manifestaties in de zin van de wet in belangrijke mate bij de burgemeester berust.

Zulks houdt evenwel nog niet in dat een politieambtenaar, indien zich de situatie als bedoeld in lid 3 van artikel 2.2. van de APV Amsterdam voordoet, niet de bevoegdheid zou hebben om een bevel als daar omschreven te geven.

Het hier aan de orde zijnde bevel ziet volgens voornoemd proces-verbaal op het op dat ogenblik trachten te voorkomen van een confrontatie tussen beide groepen en het daarom tegenhouden van de groep waartoe de verdachte zich bevond, om verder de Keizersgracht op te lopen, mede om de groep pro-abortussympathisanten in de gelegenheid te stellen hun demonstratierecht te kunnen (blijven) uitoefenen. Nu de groep waartoe de verdachte behoorde de confrontatie leek te willen opzoeken, is besloten deze groep tegen te houden en is aan de verdachte het bevel gegeven zich in een andere richting te begeven. Het hof neemt hierbij in overweging dat de verbalisant kennis had van het gegeven dat het in 2008 tot een confrontatie tussen deze twee groepen is gekomen, waarbij diverse openlijke geweldplegingen hebben plaats gevonden. Naar het oordeel van het hof is hiermee geen sprake van een situatie, waarin de politieagent heeft bevolen de (tegen)demonstratie te staken -hetgeen overigens ook niet is gesteld -, maar ook niet van een situatie waarin de (tegen)demonstratie door een politieagent aan aanwijzingen wordt gebonden die zodanig ingrijpen in het betogingsrecht dat dit niet (meer) kan worden uitgeoefend.

Tot slot is het hof van oordeel dat er, anders dan door de raadsvrouw meer subsidiair is aangevoerd, gelet op de inhoud van voornoemd proces-verbaal, wel degelijk sprake was van een situatie waarin ongeregeldheden ontstonden of dreigde te ontstaan, nu uit het dossier blijkt dat de demonstranten naar de andere kant van de gracht renden, en het de verbalisant constateerde dat het niet lukte om de gehele groep tegen te houden, mede gelet op ervaringen in het voorgaande jaar waarin zich gewelddadige ongeregeldheden hadden voorgedaan, waarmee voldoende vaststaat dat aan de voorwaarden van artikel 2.2. lid 3 APV is voldaan.

Gelet op het vorenstaande worden de verweren van de raadsvrouw verworpen.”

6. De toelichting op art. 2.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Amsterdam (hierna: APV Amsterdam), zoals dit artikel hierboven door het Hof in zijn arrest is weergegeven, luidt voor zover van belang als volgt:

“Artikel 2.2 strekt tot bescherming van de openbare orde en verbiedt ordeverstoringen, zowel individueel als collectief, op de weg en in voor het publiek toegankelijke gebouwen en vaartuigen.

(…)

In het derde lid is voor gevallen van (dreigende) wanordelijkheden de plicht opgenomen zich te verwijderen als een politieambtenaar daartoe een bevel geeft. De politie heeft op grond van de Politiewet tot taak zo nodig met onmiddellijke maatregelen het leven in de openbare ruimte in ordelijke banen te leiden en direct te zorgen voor de veiligheid van personen of zaken. Die taak houdt ook de bevoegdheid in om in concrete gevallen de daarvoor benodigde bevelen te geven. Artikel 2.2 is een nadere concretisering daarvan op lokaal niveau. De bevoegdheid is in dit geval aan een bepaald doel gebonden. Het geen gehoor geven aan het bevel is strafbaar ingevolge artikel 184 Wetboek van Strafrecht. De politieambtenaar verricht de beoordeling die nodig is voor toepassing van

de strafbepaling; de rechterlijke toetsing vindt plaats als vervolging wordt ingesteld.

Samenscholingen of samenkomsten kunnen (mede) het karakter hebben van een betoging. Regeling daarvan behoort niet tot de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever. In het vierde lid zijn daarom uitgezonderd de samenkomsten waarop de Wet openbare manifestaties van toepassing is. De burgemeester moet eventuele maatregelen op die wet baseren. De wet kent aan de burgemeester onder andere bevoegdheden toe om bij ongeregeldheden maatregelen te treffen en bevat dienaangaande strafbepalingen.”

7. Volgens bestendige rechtspraak dient een APV-bepaling uitdrukkelijk in te houden dat de ambtenaar van politie gerechtigd is tot het doen van een vordering, wil die bepaling als wettelijk voorschrift in de zin van artikel 184, eerste lid, Sr kunnen worden aangemerkt. Dit is omtrent de vrijwel identieke APV-bepaling van de gemeente Deventer nog recent door de Hoge Raad bevestigd in HR 11 december 2012, ECLI:NL: HR:BY4827. Anders dan de Amsterdamse toelichting stelt is art. 2 Politiewet geen voldoende wettelijke basis.1.Het derde middel is daarom gegrond, zodat het eerste en tweede middel geen bespreking behoeven.

8. Niettemin wijd ik er enige overwegingen aan. In de motivering van het arrest schemert door dat het Hof op feitelijke grond van oordeel is dat de WOM geen toepassing vindt omdat in het onderhavige geval niet zozeer van een (tegen)demonstratie sprake was, maar van een poging om te vechten of op andere wijze de orde te verstoren. Dat doorschemeren staat evenwel haaks op de bewezenverklaring, die het heeft over een demonstratie van anti-abortussympathisanten en pro-abortussympathisanten.

9. Of het Hof ook op juridische grond van oordeel is dat door de WOM niet van toepassing is,2.is evenwel minder zeker dan in de toelichting op het tweede middel, in 2.6, wordt geconcludeerd. Dat hangt samen met ‘s Hofs opvatting over de taak- en bevoegdheidsverdeling bij demonstraties. Volgens het Hof liggen krachtens de WOM de taak en de bevoegdheid van het geven van aanwijzingen en bevelen met het oog op het ordelijk verlopen van manifestaties in de zin van de wet “in belangrijke mate",3.maar niet volledig bij de burgemeester. Daaruit zou men kunnen opmaken dat het Hof bedoelt dat bij demonstraties ook politieambtenaren in geval van dreigende ongeregeldheden een taak en bevoegdheid hebben. Die hebben zij ongetwijfeld, maar bedoelt het Hof dat die ambtenaren dan een zelfstandige bevoegdheid ontlenen aan art. 2.2, derde lid, APV Amsterdam?

10. Voor zover het Hof dit inderdaad bedoeld mocht hebben geeft het blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Voor het geven van aanwijzingen door politieambtenaren bij uit de hand lopende demonstraties is een mandaat van de burgemeester nodig. Ik baseer dit op de aanwijzingsbevoegdheid van art. 6 WOM (“De burgemeester kan tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen”), welke bevoegdheid ook krachtens mandaat door andere functionarissen dan de burgemeester kan worden uitgeoefend (vgl. Kamerstukken II 1986/86, 19427, nr. 3, p. 20). Voor een zelfstandige aanwijzingsbevoegdheid voor deze functionarissen, die in art. 2.2, derde lid, APV Amsterdam zou zijn verwoord in het daar genoemde bevel aan (dreigende) ordeverstoorders zich in de aangewezen richting te begeven bestaat in de WOM geen wettelijke grondslag. Het eerste en het tweede middel zijn gegrond.

11. Van een (al dan niet algemeen) mandateringsbesluit ingevolge de WOM blijkt in onderhavige zaak niet.4.

12. Voorts is nog van belang dat de WOM, die een wezenlijk ander karakter heeft dan het Wetboek van Strafrecht, de niet-naleving van een aanwijzing gegeven krachtens art. 6 WOM als overtreding strafbaar stelt in art. 11, eerste lid onder b, WOM. Die bepaling vormt mijns inziens ten opzichte van artikel 184 Sr een geprivilegieerde specialis.5.

13. De middelen zijn terecht voorgesteld.

14. Ambtshalve gronden waarop Uw Raad de aangevallen beslissing zou moeten vernietigen heb ik niet aangetroffen.

15. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot terugwijzing van de zaak naar het Gerechtshof Amsterdam opdat de zaak in zoverre op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan.

De Procureur-Generaalbij de Hoge Raad der Nederlanden

Waarnemend A-G