Aanhef

Het bieden van banen, krediet en groei door de reële economie kan alleen plaatsvinden indien er sprake is van financiële stabiliteit. De financiële crisis heeft grote tekortkomingen aan het licht gebracht in het financiële toezicht, dat er niet in is geslaagd op de ongunstige macroprudentiële ontwikkelingen te anticiperen en de accumulatie van buitensporige risico's binnen het financiële stelsel te voorkomen.

Het Europees Parlement heeft er herhaaldelijk toe opgeroepen om nog beter te zorgen voor een echt gelijk speelveld voor alle actoren op Unieniveau. Tegelijkertijd heeft het niet nagelaten te wijzen op belangrijke omissies in het toezicht van de Unie op de steeds sterker geïntegreerde financiële markten (in zijn resoluties van 13 april 2000 over de mededeling van de Commissie — Tenuitvoerlegging van het kader voor financiële markten: een actieplan (4), van 21 november 2002 over de regels inzake bedrijfseconomisch toezicht in de Europese Unie (5), van 11 juli 2007 over het beleid op het gebied van financiële diensten (2005–2010) — Witboek (6), van 23 september 2008 met aanbevelingen aan de Commissie inzake hedgefondsen en private equity (7) en van 9 oktober 2008 met aanbevelingen aan de Commissie betreffende de Lamfalussy follow-up: de toekomstige toezichtstructuur (8), en in zijn standpunten van 22 april 2009 over het gewijzigde voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (9) en van 23 april 2009 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over ratingbureaus (10)).

In november 2008 heeft de Commissie een groep op hoog niveau onder voorzitterschap van de heer Jacques de Larosière opdracht gegeven aanbevelingen te doen over de wijze waarop de Europese toezichtregelingen kunnen worden versterkt teneinde de burgers beter te beschermen en het vertrouwen in het financiële stelsel te herstellen.

In zijn op 25 februari 2009 gepresenteerde eindrapport (het verslag-de Larosière) heeft de groep op hoog niveau onder meer aanbevolen een orgaan op Unieniveau op te richten dat belast is met het toezicht op het risico in het financiële stelsel als geheel.

In haar mededeling van 4 maart 2009 met als titel ‘Op weg naar Europees herstel’ heeft de Commissie zich verheugd getoond over deze aanbevelingen van de het verslag-de Larosière en de strekking ervan grotendeels onderschreven. Op zijn bijeenkomst van 19 en 20 maart 2009 heeft de Europese Raad overeenstemming bereikt over de noodzaak de regulering van en het toezicht op financiële instellingen binnen de Unie te verbeteren en het verslag-de Larosière als uitgangspunt voor te nemen maatregelen te hanteren.

In haar mededeling van 27 mei 2009 met als titel ‘Europees financieel toezicht’ stelde de Commissie een reeks hervormingen van de huidige regelingen voor voor het waarborgen van de financiële stabiliteit op Unieniveau, met name de oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico's (European Systemic Risk Board — ESRB) dat verantwoordelijk is voor het macroprudentiële toezicht. De Raad van 9 juni 2009 en de Europese Raad van 18 en 19 juni 2009 hebben de voorstellen van de Commissie onderschreven en hebben zich verheugd getoond over het voornemen van de Commissie om met wetsvoorstellen te komen zodat het nieuwe kader in de loop van 2010 in werking kan treden. In overeenstemming met het standpunt van de Commissie concludeerde de Raad onder meer dat de Europese Centrale Bank (ECB) ‘het ESRB analytische, statistische, administratieve en logistieke ondersteuning dient te verlenen en daarbij ook dient te putten uit technisch advies van de nationale centrale banken en toezichthouders’. De ondersteuning van het ESRB door de ECB, alsook de aan het ESRB toegewezen taken moeten het beginsel van onafhankelijkheid van de ECB bij de uitoefening van haar taken uit hoofde van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) onverlet laten.

Gelet op de integratie van de internationale financiële markten en het besmettingsrisico van financiële crises dient de Unie zich op wereldwijd niveau sterk te laten gelden. Het ESRB moet gebruikmaken van de expertise van een wetenschappelijk comité op hoog niveau en moet de mondiale verantwoordelijkheden op zich nemen die nodig zijn om te waarborgen dat de stem van de Unie wordt gehoord op het vlak van financiële stabiliteit, met name door nauw samen te werken met het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Raad voor financiële stabiliteit (Financial Stability Board — FSB), die geacht worden vroegtijdige waarschuwingen af te geven voor macroprudentiële risico's op mondiaal niveau, alsmede de partners van de Groep van 20 (G-20).

Het ESRB moet onder meer meewerken aan de opname van de aanbevelingen van het IMF, de FSB en de Bank voor internationale betalingen (Bank for International Settlements — BIS) aan de G-20.

In het aan de ministers van Financiën en de presidenten van de centrale banken van de G-20 aangeboden rapport van het IMF, de BIS en de FSB van 28 oktober 2009 getiteld ‘Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions, Markets and Instruments: Initial Considerations’ wordt eveneens gesteld dat de beoordeling van systeemrisico's waarschijnlijk varieert afhankelijk van de economische context. Daarbij wordt tevens een rol gespeeld door de financiële infrastructuur en de regelingen voor crisisbeheer, alsmede door de mate waarin gebreken kunnen worden opgevangen wanneer die zich voordoen. Financiële instellingen kunnen systematisch belangrijk zijn voor lokale, nationale of internationale financiële stelsels en economieën. De belangrijkste criteria die het mogelijk maken het systematisch belang van markten en instellingen te bepalen zijn omvang (het volume van de verleende financiële diensten door de afzonderlijke component van het financiële stelsel), substitueerbaarheid (de mate waarin andere componenten van het stelsel dezelfde diensten kunnen aanbieden in het geval van falen) en onderlinge vervlechting (verbanden met andere componenten van het stelsel). Een beoordeling aan de hand van deze drie criteria moet worden aangevuld met onderzoek naar de financiële kwetsbaarheid en de mate waarin het institutionele kader in staat is financiële klappen op te vangen, en vergt dat een scala aan bijkomende factoren in overweging wordt genomen, zoals de complexiteit van specifieke structuren en bedrijfsmodellen, de mate van financiële autonomie, intensiteit en bereik van het toezicht, de transparantie van de financiële regelingen en de verbanden die het algehele risico van instellingen kunnen beïnvloeden.

Het is de taak van het ESRB om de systeemrisico's in normale omstandigheden te controleren en te beoordelen met het oog op enerzijds het beperken van de blootstelling van het systeem aan het risico dat de systeemcomponenten falen, en anderzijds het verbeteren van de veerkracht van het systeem in geval van economische schokken. In dit opzicht moet het ESRB ertoe bijdragen de financiële stabiliteit te waarborgen en de negatieve gevolgen voor de interne markt en de reële economie te beperken. Om deze doelstellingen te bereiken, dient het ESRB alle relevante informatie te analyseren.

In de huidige regelingen van de Unie wordt te weinig aandacht besteed aan macroprudentieel toezicht en aan de kruisverbanden tussen ontwikkelingen in de bredere macro-economische context en het financiële stelsel. De verantwoordelijkheid voor macroprudentiële analyse blijft versnipperd en berust bij diverse instanties op verschillende niveaus, zonder dat er een mechanisme bestaat dat ervoor zorgt dat macroprudentiële risico's op afdoende wijze worden gedetecteerd en dat duidelijke waarschuwingen en/of aanbevelingen worden afgegeven, niet zonder gevolg blijven en in maatregelen worden omgezet. Voor een goede werking van de financiële stelsels van de Unie en wereldwijd en de beperking van bedreigingen daarvan is een verbeterde samenhang tussen macro- en microprudentieel toezicht onontbeerlijk.

Dit nieuw ontworpen stelsel van macroprudentieel toezicht vereist een geloofwaardige en duidelijk zichtbare leiding. Om die reden, en met het oog op de essentiële rol en de internationale en interne geloofwaardigheid van het ESRB, en tevens in de geest van de aanbevelingen van het verslag-de Larosière, moet het voorzitterschap van het ESRB gedurende de eerste vijf jaar na de inwerkingtreding van de verordening bekleed worden door de president van de ECB. Bovendien moeten de verantwoordingseisen worden uitgebreid en moeten de ECSR-organen kunnen putten uit een brede waaier aan ervaringen, achtergronden en meningen.

In het verslag-de Larosière wordt tevens gesteld dat macroprudentieel toezicht zinloos is als dit niet van invloed is op toezicht op microniveau, terwijl microprudentieel toezicht alleen doeltreffend kan zijn voor het waarborgen van financiële stabiliteit indien daarbij in afdoende mate rekening wordt gehouden met ontwikkelingen op macroniveau.

Er moet een Europees systeem voor financieel toezicht (European System of Financial Supervision — ESFS) worden ingevoerd waarbij actoren op het gebied van financieel toezicht op zowel nationaal als Unieniveau bijeen worden gebracht om als netwerk op te treden. Krachtens het beginsel van loyale samenwerking overeenkomstig artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie dienen de partijen bij het ESFS samen te werken en elkaar te vertrouwen en te respecteren, in het bijzonder waar het gaat om de uitwisseling van passende en betrouwbare informatie. Op Unieniveau omvat het netwerk het ESRB en drie microtoezichthoudende autoriteiten: de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), opgericht bij Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad (11), de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit verzekeringen en bedrijfspensioenen), opgericht bij Verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad (12), en de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit effecten en markten), opgericht bij Verordening (EU) nr. 1095/2010 van het Europees Parlement en de Raad (13) (hierna collectief ‘ESA's’ genoemd).

De Unie heeft behoefte aan een specifiek orgaan dat verantwoordelijk is voor het macroprudentiële toezicht op zijn financiële stelsel in de Unie als geheel, dat de risico's voor de financiële stabiliteit detecteert en dat, indien nodig, risicowaarschuwingen uitbrengt en maatregelen voor de aanpak van gedetecteerde risico's aanbeveelt. Daarom moet het ESRB worden opgericht als een nieuw, onafhankelijk orgaan dat alle financiële sectoren alsook de garantiestelsels bestrijkt. Het ESRB dient verantwoordelijk te zijn voor macroprudentieel toezicht op Unieniveau, en dient geen rechtspersoonlijkheid te bezitten.

Het ESRB dient uit een algemeen comité, een stuurcomité, een secretariaat, een wetenschappelijk adviescomité en een technisch adviescomité te bestaan. Bij de samenstelling van het wetenschappelijk adviescomité dient rekening te worden gehouden met de relevante voorschriften betreffende belangenconflicten die de algemene raad heeft vastgesteld. Bij de oprichting van het technisch adviescomité dient rekening te worden gehouden met de bestaande structuren, teneinde doublures te vermijden.

Het ESRB moet waarschuwingen en, waar het zulks nodig acht, aanbevelingen doen uitgaan, die van algemene of specifieke aard zijn en in het bijzonder gericht zijn tot de Unie als geheel of tot een of meer lidstaten, dan wel tot een of meer ESA's, of een of meer nationale toezichthoudende autoriteiten, met een welbepaalde termijn voor de beleidsreactie op de waarschuwingen en aanbevelingen.

Het ESRB moet een kleurencode ontwikkelen om belanghebbenden beter in staat te stellen de aard van het risico te beoordelen.

Om de invloed en de legitimiteit ervan te vergroten, moeten dergelijke waarschuwingen en aanbevelingen met inachtneming van strikte geheimhoudingsvoorschriften ook worden toegezonden aan de Raad en aan de Commissie, alsook, indien ze aan een of meer nationale toezichthoudende autoriteiten worden toegezonden, aan de ESA's. De beraadslagingen van de Raad moeten worden voorbereid door het Economisch en Financieel Comité (EFC), overeenkomstig diens in het VWEU omschreven rol. Om de besprekingen van de Raad voor te bereiden en tijdig beleidsadvies aan de Raad te verstrekken, moet het ESRB het EFC regelmatig en in een vroeg stadium informeren, en moet het ESRB de teksten van waarschuwingen en aanbevelingen versturen zodra die zijn vastgesteld.

Om ervoor te zorgen dat zijn waarschuwingen en aanbevelingen daadwerkelijk worden opgevolgd, moet het ESRB ook toezicht houden op de naleving van zijn waarschuwingen en aanbevelingen op basis van verslagen van degenen tot wie zij zijn gericht. Laatstgenoemden moeten daaraan gevolg geven, en een passende motivering verstrekken indien geen actie wordt ondernomen (het ‘pas toe of leg uit’-mechanisme). Indien het ESRB de reactie ontoereikend acht, dient het, volgens strikte geheimhoudingsregels, degenen tot wie de aanbevelingen zijn gericht, de Raad en, in voorkomend geval, de betrokken Europese toezichthoudende autoriteit daarvan in kennis te stellen.

Het ESRB moet per geval, en na de Raad lang genoeg van tevoren te hebben geïnformeerd opdat deze kan reageren, uitmaken of een aanbeveling vertrouwelijk moet blijven dan wel openbaar moet worden gemaakt, rekening houdende met het feit dat openbaarmaking in bepaalde omstandigheden kan bijdragen tot het opvolgen van de aanbevelingen.

Indien het ESRB een risico ontwaart dat de goede werking en de integriteit van de financiële markten of de stabiliteit van het geheel of een deel van het financiële stelsel in de Unie ernstig kan bedreigen, dient het ESRB de Raad onverwijld van de situatie op de hoogte te stellen. Indien het ESRB bepaalt dat mogelijk een noodsituatie op komst is, dient het contact op te nemen met de Raad en deze een situatiebeoordeling voor te leggen. De Raad dient vervolgens te beoordelen of het nodig is een aan de ESA's gericht besluit goed te keuren waarin bepaald wordt dat er sprake is van een noodsituatie. Tijdens dit proces is eerbiediging van de geheimhouding van het grootste belang.

Het ESRB brengt ten minste om het jaar verslag uit aan het Europees Parlement en aan de Raad, en vaker in geval van wijdverspreide financiële onrust. In voorkomend geval moeten het Europees Parlement en de Raad het ESRB kunnen verzoeken specifieke kwesties betreffende financiële stabiliteit te onderzoeken.

Vanwege hun expertise en hun bestaande verantwoordelijkheden op het gebied van financiële stabiliteit moeten de ECB en de nationale centrale banken een hoofdrol spelen in het macroprudentiële toezicht. Nationale toezichthouders moeten hun specifieke deskundigheid inbrengen. Het is van essentieel belang dat de microprudentiële toezichthouders deelnemen aan de werkzaamheden van het ESRB om ervoor te zorgen dat de beoordeling van het macroprudentiële risico gebaseerd is op volledige en accurate informatie over ontwikkelingen in het financiële stelsel. Daarom moeten de voorzitters van de ESA's stemgerechtigde leden zijn. Eén vertegenwoordiger van de bevoegde nationale toezichthoudende autoriteiten van elke lidstaat moet de vergaderingen van de algemene raad bijwonen als niet-stemgerechtigd lid. In een geest van openheid moeten 15 onafhankelijke personen het ESRB via het wetenschappelijk adviescomité van externe expertise voorzien.

De deelname van een lid van de Commissie in het ESRB zal helpen een verband te leggen met het macro-economische en het financiële toezicht van de Unie, terwijl de aanwezigheid van de voorzitter van het EFC de rol zal weerspiegelen die de ministeries van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor financiën en de Raad spelen in het handhaven van de financiële stabiliteit en het uitoefenen van economisch en financieel toezicht.

Het is van essentieel belang dat de leden van het ESRB hun taken op onpartijdige wijze vervullen en alleen de financiële stabiliteit van de Unie als geheel voor ogen hebben. Indien geen consensus wordt bereikt, mag het stemmen over waarschuwingen en aanbevelingen binnen het ESRB niet worden gewogen en moeten besluiten als regel bij gewone meerderheid worden genomen.

De onderlinge vervlechting van financiële instellingen en markten houdt in dat bij het opsporen en beoordelen van mogelijke systeemrisico's moet worden uitgegaan van een uitgebreide reeks relevante macro-economische en microfinanciële gegevens en indicatoren. Deze systeemrisico's omvatten het risico op een verstoring van de financiële diensten veroorzaakt door een significante beschadiging van het financiële stelsel (of delen daarvan) van de Unie, met potentiële ernstige negatieve gevolgen voor de interne markt en de reële economie. Alle soorten instellingen, intermedia irs, markten, infrastructuren en instrumenten op financieel gebied kunnen van significante invloed op dat stelsel zijn. Het ESRB moet daarom toegang hebben tot alle nodige informatie voor het vervullen van zijn taken, waarbij de verplichte vertrouwelijkheid van die informatie in acht wordt genomen.

De in deze verordening vervatte maatregelen voor het vergaren van informatie zijn nodig voor het vervullen van de taken van het ESRB en dienen het wettelijk kader van het Europees statistisch systeem op het gebied van statistieken onverlet te laten. Deze verordening laat derhalve Verordening (EG) nr. 223/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 betreffende de Europese statistiek (14) en Verordening (EG) nr. 2533/1998 van de Raad van 23 november 1998 met betrekking tot het verzamelen van statistische gegevens door de Europese Centrale Bank (15) onverlet.

Marktdeelnemers kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan het inzicht in de ontwikkelingen die van invloed zijn op het financiële stelsel. In voorkomend geval moet het ESRB daarom belanghebbenden uit de particuliere sector raadplegen, onder wie vertegenwoordigers van de financiële sector, consumentenorganisaties en door de Commissie of door Uniewetgeving opgerichte gebruikersgroepen op het gebied van financiële diensten, en hun een eerlijke kans geven om opmerkingen te maken.

De oprichting van het ESRB moet rechtstreeks bijdragen aan het verwezenlijken van de doelstellingen van de interne markt. Het macroprudentieel toezicht op het financiële stelsel in de Unie vormt een integrerend deel van de overwegend nieuwe toezichtsregelingen in de Unie, aangezien het macroprudentiële aspect nauw verbonden is met de aan de ESA's toegewezen microprudentiële toezichtstaken. Alleen regelingen die recht doen aan de onderlinge samenhang tussen micro- en macroprudentiële risico's kunnen ervoor zorgen dat alle belanghebbenden voldoende vertrouwen hebben om grensoverschrijdende financiële activiteiten te ontplooien. Het ESRB wordt belast met de opsporing en beoordeling van risico's voor de financiële stabiliteit die voortvloeien uit ontwikkelingen waarvan effecten kunnen uitgaan op het niveau van de sector of op het niveau van het financiële stelsel als geheel. Door dergelijke risico's aan te pakken moet het ESRB rechtstreeks bijdragen aan een geïntegreerde toezichtstructuur in de Unie, die noodzakelijk is om tijdige en consistente beleidsreacties van de lidstaten in de hand te werken en op die manier uiteenlopende benaderingen te voorkomen en aldus de werking van de interne markt te verbeteren.

Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 2 mei 2006 in zaak C-217/04 (Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland/Europees Parlement en Raad van de Europese Unie) geoordeeld dat ‘uit de bewoordingen van artikel 95 Europese Gemeenschap [nu artikel 114 VWEU] niet kan worden afgeleid dat de door de communautaire wetgever op basis van deze bepaling vastgestelde maatregelen zich, wat de adressaat ervan betreft, tot de lidstaten moeten beperken. Naar het oordeel van deze wetgever kan de oprichting van een communautair orgaan namelijk nodig zijn om bij te dragen aan de verwezenlijking van een harmonisatieproces in situaties waarin, ter eenvormige uitvoering en toepassing van op deze bepaling gebaseerde handelingen, de vaststelling van niet-bindende begeleidende en ondersteunende maatregelen gepast lijkt’ (16). Het ESRB moet bijdragen tot de financiële stabiliteit die nodig is voor de verdere financiële integratie op de interne markt door zicht te houden op systeemrisico's en, waar passend, waarschuwingen en aanbevelingen te geven. Deze taken hangen nauw samen met de doelstellingen van de wetgeving van de Unie betreffende de interne markt voor financiële diensten. Het ESRB dient derhalve te worden opgericht op basis van artikel 114 van het VWEU.

Zoals aanbevolen in het verslag-de Larosière is een stapsgewijze aanpak noodzakelijk en moeten het Europees Parlement en de Raad uiterlijk op 17 december 2013 een grondige evaluatie uitvoeren van het ESFS, het ESRB en de ESA's.

Aangezien vanwege de integratie van de financiële markten in de Unie de doelstelling van deze verordening, namelijk een effectief macroprudentieel toezicht op het financiële stelsel van de Unie niet op toereikende wijze door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en dus beter op Unieniveau kan worden verwezenlijkt, kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie vastgelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken,