HvJ EU, 25-07-2018, nr. C-585/16

In Bulgarije wordt de behandeling van verzoeken om internationale bescherming geregeld door de Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (asiel- en vluchtelingenwet; hierna: ‘ZUB’). De richtlijnen 2011/95 en 2013/32 zijn in Bulgaars recht omgezet door de ZUB te wijzigen bij twee wetten die respectievelijk op 16 oktober en 28 december 2015 in werking zijn getreden.8. De ZUB voorziet in twee vormen van internationale bescherming: de aan de verlening van de vluchtelingenstatus gekoppelde bescherming (artikel 8 ZUB) en de uit de verlening van de humanitaire status voortvloeiende bescherming (artikel 9 ZUB), die overeenkomt met de subsidiaire bescherming bedoeld in richtlijn 2011/95.

Uit hoofde van de thans geldende tekst van artikel 6 ZUB worden de in deze wet geregelde bevoegdheden uitgeoefend door de Darzhavna agentsia za bezhantsite (nationaal agentschap voor vluchtelingen; hierna: ‘DAB’). De DAB controleert alle feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming.

De huidige tekst van artikel 12, lid 1, ZUB luidt als volgt:

De tekst van artikel 12, lid 1, ZUB die gold voordat de wet tot omzetting van richtlijn 2011/95 in nationaal recht in werking trad, welke tekst in 2007 bij de wet tot omzetting van richtlijn 2004/8310. in nationaal recht in de ZUB werd opgenomen, luidde als volgt:

Volgens de thans geldende versie van artikel 13, lid 2, punten 2 en 3, ZUB wordt de procedure voor verlening van internationale bescherming niet ingeleid of wordt zij afgesloten indien aan de vreemdeling ‘in een derde staat de vluchtelingenstatus is verleend of hij anderszins voldoende bescherming geniet in die staat, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement, mits hij opnieuw tot het grondgebied van die staat wordt toegelaten’, of indien de vreemdeling ‘afkomstig is uit een veilige derde staat, mits hij opnieuw tot het grondgebied van die staat wordt toegelaten’.

Artikel 13, lid 2, punt 2, in de versie die vóór de wet tot omzetting van richtlijn 2013/32 in nationaal recht gold, luidde als volgt:

In de versie die vóór de omzetting van richtlijn 2013/32 in nationaal recht gold, bepaalde artikel 13, lid 13, ZUB dat het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus of de humanitaire status als kennelijk ongegrond werd afgewezen indien niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 8, leden 1 en 9, of artikel 9, leden 1, 6 en 8, ZUB, en indien de vreemdeling afkomstig was ‘uit een veilig land van herkomst of een veilig derde land dat vermeld is in de gemeenschappelijke minimumlijst goedgekeurd door de Raad van de Europese Unie of in nationale lijsten vastgesteld door de Raad van Ministers’. In lid 3 van artikel 13 ZUB werd gepreciseerd dat het beroep niet kennelijk ongegrond kan worden verklaard op grond van het enkele feit dat de verzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst of een veilig derde land.

Op grond van de thans geldende versie van artikel 75, lid 2, ZUB worden ‘tijdens de behandeling van het verzoek om internationale bescherming alle relevante feiten, verklaringen of documenten betreffende de persoonlijke situatie van de verzoeker beoordeeld […]’.11.

De administrativnoprotsesualen Kodeks (wetboek inzake het bestuursprocesrecht; hierna: ‘APK’) is ingevolge artikel 2, lid 1, daarvan van toepassing op bestuursrechtelijke procedures voor alle Bulgaarse autoriteiten, tenzij de wet anders bepaalt. Het voorwerp van rechterlijke toetsing in geval van beroep tegen een bestuurshandeling bij de rechter in eerste aanleg is in artikel 168, lid 1, APK als volgt gedefinieerd: ‘De rechter beperkt zich niet tot de beoordeling van de door de verzoeker aangevoerde gronden, maar dient op basis van het door de partijen geleverde bewijs de rechtmatigheid van de bestreden bestuurshandeling te toetsen ten aanzien van alle gronden genoemd in artikel 146’ van dit wetboek.

Artikel 172, lid 2, APK, bepaalt: ‘De rechter kan de bestreden bestuurshandeling nietig verklaren, gedeeltelijk of volledig vernietigen, wijzigen, of het beroep verwerpen.’ Artikel 173, lid 1, APK specificeert: ‘Indien de kwestie niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de administratieve instantie valt, oordeelt de rechter, na de bestreden handeling nietig te hebben verklaard of vernietigd, op de inhoud.’ Lid 2 van dit artikel bepaalt: ‘Behoudens in de in lid 1 genoemde gevallen verwijst de rechter, indien de handeling wegens onbevoegdheid nietig is of naar de aard ervan niet op de inhoud kan worden beoordeeld, de zaak naar de bevoegde administratieve instantie terug met bindende instructies voor de uitlegging en de toepassing van de wet.’

Blijkens de overwegingen 4, 23 en 24 van richtlijn 2011/95 vormt het Verdrag van Genève de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen en zijn de bepalingen van deze richtlijn inzake de voorwaarden voor de toekenning van de vluchtelingenstatus en inzake de inhoud van die status vastgesteld om de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te helpen dit verdrag toe te passen op basis van gemeenschappelijke begrippen en criteria.13. Daarnaast blijkt uit overweging 3 van richtlijn 2011/95 dat de Uniewetgever, uitgaande van de conclusies van Europese Raad Tampere, het mede door deze richtlijn vastgestelde Europese asielstelsel heeft willen baseren op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève.14.

Bijgevolg moeten de bepalingen van deze richtlijn worden uitgelegd tegen de achtergrond van de algemene opzet en de doelstelling van die richtlijn, met inachtneming van het Verdrag van Genève en de andere relevante verdragen als bedoeld in artikel 78, lid 1, VWEU. Deze uitlegging moet, blijkens overweging 16 van richtlijn 2011/95, eveneens geschieden met eerbiediging van de rechten die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.15. De prejudiciële vragen die voorwerp van deze conclusie zijn, moeten aan de hand van deze uitleggingscriteria worden beantwoord.

Deze vragen zullen in de volgende volgorde worden behandeld. Om te beginnen zal ik de eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag behandelen, waarvan de eerste twee betrekking hebben op de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 en de derde op de bevoegdheid van de nationale rechter om een verzoek om internationale bescherming in het kader van een procedure in rechte voor het eerst op grond van deze bepaling te beoordelen. Vervolgens zal ik de vijfde prejudiciële vraag over de uitlegging van de artikelen 33 en 35 van richtlijn 2013/32 behandelen. Tot slot zal ik de vierde en de zesde prejudiciële vraag, waarin de uitlegging van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 aan de orde is, samen behandelen.

Met de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of de bevoegde autoriteit van een lidstaat een verzoek om internationale bescherming van een bij het UNRWA geregistreerde staatloze van Palestijnse afkomst kan behandelen dat is ingediend buiten het door artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 vastgestelde rechtskader, volgens welke derdelanders of staatlozen die binnen de werkingssfeer van artikel 1 D van het Verdrag van Genève vallen, van de vluchtelingenstatus zijn uitgesloten.

Artikel 1 D van het Verdrag van Genève is van toepassing op een specifieke groep personen die weliswaar de kenmerken hebben die nodig zijn om als vluchtelingen in de zin van artikel 1 A van het Verdrag te worden erkend, doch op grond van artikel 1 D, eerste alinea, van de voorzieningen van deze bepaling zijn uitgesloten omdat zij bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR.

De na de Arabisch-Israëlische conflicten in 1948 en 1967 als vluchtelingen aangemerkte Palestijnen die beroep doen op de bescherming en bijstand van het UNRWA en niet vallen onder artikel 1,C, E en F van het Verdrag van Genève, vallen binnen de werkingssfeer van artikel 1 D van dit Verdrag16. en derhalve binnen die van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95.17. Momenteel is dit de enige groep vluchtelingen waarop deze bepalingen van toepassing zijn.

Waar de eerste alinea van artikel 1 D van het Verdrag van Genève voorziet in de uitsluiting van de voordelen van dit verdrag, vormt de tweede alinea van dit artikel juist een toepassingsclausule die geldt voor díe vluchtelingen voor wie de bescherming of bijstand van de in de eerste alinea genoemde organen of instellingen van de Verenigde Naties om welke reden ook is opgehouden, en wier positie niet definitief is geregeld in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.18. Deze personen vallen van rechtswege onder het Verdrag van Genève.

Daarnaast bevat artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 een toepassingsclausule waarin vrijwel dezelfde bewoordingen worden gebruikt als in artikel 1 D van het Verdrag van Genève. De personen die binnen de werkingssfeer van de eerste volzin van artikel 12, lid 1 onder a), van richtlijn 2011/95 vallen hebben, indien aan de voorwaarden van de tweede volzin van deze bepaling is voldaan, ‘op grond van dit feit recht op de voorzieningen [uit hoofde van deze richtlijn]’.19.

Het Hof heeft al uitspraak kunnen doen over de werkingssfeer en de toepassingsvoorwaarden van de uitsluitings- en toepassingclausules van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83, die dezelfde strekking hebben als die in de overeenkomstige bepaling van richtlijn 2011/95.

Ten aanzien van de uitsluitingsclausule heeft het Hof enerzijds gepreciseerd dat alleen degenen die de bescherming of bijstand van een ander orgaan of een andere instelling van de Verenigde Naties dan het UNHCR ‘daadwerkelijk hebben ingeroepen’, zijn uitgesloten van de vluchtelingenstatus in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2004/8320. (arrest van 17 juni 2010, Bolbol, C-31/09, EU:C:2010:351, punt 51), en anderzijds, dat deze uitsluiting niet wordt beëindigd door het loutere feit dat de betrokkene zich niet in het gebied bevindt waarin deze instelling actief is of dit gebied vrijwillig heeft verlaten (arrest van 19 december 2012, Abed El Karem El Kott e.a., C-364/11, EU:C:2012:826, punten 49–52).

Wat de voorwaarden van de toepassingsclausule betreft, heeft het Hof verduidelijkt dat niet alleen de opheffing van het orgaan of van de instelling die de bescherming of de bijstand verleent, leidt tot het ophouden van de door dat orgaan of door die instelling verleende bescherming of bijstand in de zin van de tweede volzin van dat artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83, maar ook de onmogelijkheid voor dat orgaan of die instelling om zijn opdracht te vervullen.21. Het ophouden van de bescherming of bijstand omvat volgens het Hof eveneens de situatie van een persoon die, na daadwerkelijk die bescherming of bijstand te hebben ingeroepen, deze niet langer geniet om een reden buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil.22.

Wat tot slot de gevolgen van de toepassingsclausule betreft, heeft het Hof gepreciseerd dat wanneer de bevoegde autoriteiten van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, hebben vastgesteld dat, wat de verzoeker betreft, is voldaan aan de voorwaarde inzake het ophouden van de bescherming of de bijstand van het UNRWA als bedoeld in de eerste volzin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83, de omstandigheid dat deze op grond van dit feit ‘recht [heeft] op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn’ in de zin van de tweede volzin van artikel 12, lid 1, onder a), van deze richtlijn, de erkenning door die lidstaat als vluchteling in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2004/83 en de toekenning van rechtswege van de vluchtelingenstatus aan die verzoeker inhoudt, voor zover deze evenwel niet binnen de werkingssfeer van de lid 1, onder b), of de leden 2 en 3 van artikel 12 van deze richtlijn valt.23.

Meer algemeen heeft het Hof in het arrest van 19 december 2012, Abed El Karem El Kott e.a. (C-364/11, EU:C:2012:826), erkend dat artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83 betrekking heeft op een bijzondere categorie personen die, wegens de situatie die hen kenmerkt, een bijzondere behandeling krijgen waartoe de lidstaten die het Verdrag van Genève hebben ondertekend, in 1951 weloverwogen hebben besloten.24. De personen die onder deze categorie vallen, zijn door de internationale gemeenschap reeds als vluchteling erkend en hebben als zodanig recht op een apart beschermingsprogramma dat aan de instellingen van de VN is toevertrouwd.

Het Hof heeft er eveneens op gewezen dat artikel 1 D van het Verdrag van Genève niet alleen de bijzondere status die aan deze personen is toegekend, bevestigt, maar ook het doel nastreeft dat hun blijvende bescherming wordt geboden indien de door instellingen van de Verenigde Naties geboden bescherming is opgehouden.25. Daarnaast wordt met dit artikel beoogd, een overlapping van bevoegdheden tussen deze organen en de UNHCR te vermijden.26.

Het is evident dat om de verwezenlijking van de door artikel 1 D van het Verdrag van Genève nagestreefde doelen te garanderen en de status te eerbiedigen die de internationale gemeenschap aan de in dit artikel bedoelde categorie personen heeft toegekend door voor hen te voorzien in de bijzondere behandeling die het Verdrag aan hen heeft voorbehouden, de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 op een onder deze categorie vallende asielzoeker niet kan worden overgelaten aan het oordeel van de nationale autoriteiten die het verzoek behandelen.

De situatie van de door het UNRWA bijgestane Palestijnen die in een lidstaat asiel aanvragen, is niet vergelijkbaar met die van een willekeurige andere asielzoeker die het bewijs van de gegronde vrees voor vervolging moet leveren om als ‘vluchteling’ in de zin van artikel 2, onder d), van richtlijn 2011/95 te kunnen worden erkend.27. Dit verzoek kan dus niet — althans niet in het begin — worden behandeld in de zin van deze bepaling, waarin artikel 1 A, punt 2), van het Verdrag van Genève is overgenomen, maar moet worden onderzocht tegen de achtergrond van de criteria van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95.

De uitsluitingsclausule en toepassingsclausule in dit artikel moeten in onderlinge samenhang worden gelezen, en of zij op een asielzoeker van toepassing zijn, moet in opeenvolgende stappen worden beoordeeld.28. Als eenmaal is vastgesteld dat de betrokkene behoort tot de categorie Palestijnse vluchtelingen waarop de regeling van het Verdrag van Genève, en dus richtlijn 2011/95, niet van toepassing is ingevolge artikel 1 D, eerste alinea, van dat verdrag, moet mede aan de hand van de verklaringen van de betrokkene worden nagegaan of deze op grond van de tweede alinea van artikel 1 D niet alsnog onder deze regeling, en dus onder de regeling van richtlijn 2011/95, valt overeenkomstig de tweede volzin van artikel 12, lid 1, onder a), van deze richtlijn, omdat de bescherming of bijstand die het UNRWA deze vluchteling bood, in de tussentijd is opgehouden.

In concreto moet de nationale autoriteit die bevoegd is om het verzoek om internationale bescherming van een Palestijnse vluchteling te behandelen, in de eerste plaats nagaan of de verzoeker de bescherming of bijstand van het UNRWA heeft ingeroepen, aldus het Hof in het arrest van 17 juni 2010, Bolbol (C-31/09, EU:C:2010:351). Indien dat niet het geval is, kan de verzoeker niet worden geacht op grond van artikel 12, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2011/95 van de werkingssfeer van deze richtlijn te zijn uitgesloten, en moet zijn verzoek om internationale bescherming worden behandeld tegen de achtergrond van artikel 2, onder c)29., en eventueel artikel 2, onder f), van deze richtlijn.30.

Indien de verzoeker daarentegen wel beroep heeft gedaan op de bescherming of bijstand van het UNRWA, dient de bevoegde nationale autoriteit alle relevante factoren individueel te beoordelen om na te gaan of het vertrek van de betrokkene uit het gebied waarin het UNRWA werkzaam is, zijn rechtvaardiging vindt in redenen buiten diens invloed en onafhankelijk van diens wil die hem hebben gedwongen dat gebied te verlaten en hem op die manier hebben belet de door deze organisatie verleende bijstand te genieten.31. Daarvan is sprake indien de betrokkene zich in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid bevindt, en het voor het UNRWA onmogelijk is hem in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee het is belast.32.

Een dergelijk onderzoek is in bepaalde opzichten weliswaar vergelijkbaar met het onderzoek dat moet worden verricht indien het verzoek om internationale bescherming wordt beoordeeld tegen de achtergrond van artikel 2, onder d), van richtlijn 2011/95 — aangezien het, in elk geval gedeeltelijk, is gebaseerd op de analyse van dezelfde feiten en omstandigheden (met name de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, de situatie in het land van herkomst of op het grondgebied waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, de door de verzoeker afgelegde verklaringen en de overgelegde documenten)33. — doch heeft een ander doel.

Met het door artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 vereiste onderzoek wordt beoogd, vast te stellen of de bescherming of bijstand die het UNRWA aan de asielzoeker verleende, inderdaad is opgehouden. Zoals gezien, kan daarvan sprake zijn indien dit orgaan om objectieve redenen of om redenen die verband houden met de individuele situatie van de verzoeker, niet langer in staat is om levensomstandigheden te garanderen die stroken met de opdracht waarmee het is belast, of indien de verzoeker wegens hinderpalen van praktische of juridische aard of in verband met de veiligheidssituatie in het betrokken gebied waar het UNRWA werkzaam is, niet naar dit gebied kan terugkeren.34.

In deze context hoeft de asielzoeker, om als vluchteling te worden erkend, geen vrees voor vervolging in de zin van artikel 2, onder d), van richtlijn 2011/95 aan te tonen — ook al zou hij, indien deze vrees werd aangetoond, volledig onder de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van deze richtlijn vallen —, maar slechts te bewijzen dat bijvoorbeeld de door het UNRWA geboden bescherming of bijstand onderbroken is geweest, of dat er sprake is van gewapende conflicten of meer in het algemeen van een zodanig geweld en een zodanige onveiligheid dat geen of onvoldoende bescherming of bijstand kan worden geboden, ook indien deze situaties, wanneer daarop een beroep wordt gedaan door een verzoeker waarop artikel 12, lid 1, onder a), van de richtlijn 2011/95 niet van toepassing is, eerder tot de erkenning van de subsidiairebeschermingsstatus dan van de vluchtelingenstatus zouden leiden.

Uit het bovenstaande volgt dat de DAB, in omstandigheden als die in het hoofdgeding, het verzoek om internationale bescherming van Alheto, asielzoekster van Palestijnse afkomst, had moeten behandelen op basis van de nationale bepalingen waarbij artikel 12, lid 1, onder a), eerste en tweede volzin, van richtlijn 2011/95 in nationaal recht is omgezet. Aangezien de inschrijving van een Palestijnse vluchteling in het register van het UNRWA een duidelijke aanwijzing is dat deze vluchteling de bescherming of bijstand van het UNRWA geniet of heeft genoten35., valt Alheto, die het bewijs van een dergelijke inschrijving heeft geleverd, binnen de werkingssfeer van artikel 1 D van het Verdrag van Genève en dus ook binnen die van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95. De DAB had dus op grond van een individuele beoordeling en tegen de achtergrond van het geheel van feiten en relevante omstandigheden moeten beoordelen of Alheto onder artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 viel. Daartoe had zij moeten vaststellen of het vertrek van Alheto uit de Gazastrook zijn rechtvaardiging vond in redenen buiten haar wil die haar hebben gedwongen om het gebied te verlaten en haar op die manier hebben belet, de bescherming of bijstand van het UNRWA te genieten.36. Indien inderdaad daarvan sprake was, had de DAB, na te hebben geverifieerd of er geen andere uitsluitingsgronden waren, aan Alheto de vluchtelingenstatus moeten verlenen.

Alvorens tot een slotsom te komen dient erop te worden gewezen dat bij de beoordeling of de bescherming of bijstand van het UNRWA is opgehouden in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95, de nationale autoriteit die bevoegd is om het verzoek van een Palestijnse verzoeker te onderzoeken, uitsluitend de bestaande situatie in het operationele gebied van het UNRWA waar deze verzoeker voor de indiening van zijn asielverzoek zijn gewone verblijfplaats had — in het geval van Alheto de Gazastrook — dient te beoordelen, ook indien deze verzoeker, alvorens het grondgebied van een lidstaat te bereiken, door andere zones van dit gebied heeft gereisd.37.

Gelet op een en ander ben ik van mening dat op de eerste prejudiciële vraag dient te worden geantwoord dat richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat het verzoek om internationale bescherming van een bij het UNRWA geregistreerde staatloze van Palestijnse afkomst die, vóór hij Unie is binnengekomen, woonachtig was in het operationele gebied van het UNRWA, moet worden beoordeeld op basis van artikel 12, lid 1, onder a), van deze richtlijn.

Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 rechtstreekse werking heeft en in rechte kan worden toegepast ofschoon Alheto deze bepaling niet heeft ingeroepen.

De Administrativen sad Sofia-grad wijst erop dat de versie van artikel 12, lid 1, punt 4, ZUB, zoals gewijzigd bij de wet tot omzetting van richtlijn 2011/95 in nationaal recht38., ratione temporis niet van toepassing is op de situatie van Alheto39., terwijl de aan deze wijziging voorafgaande versie van deze bepaling artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83 niet volledig in nationaal recht heeft omgezet, aangezien de toepassingsclausule van de tweede volzin van die bepaling daar niet in voorkomt40..

Aangezien de wet tot omzetting van richtlijn 2011/95 in Bulgaars recht ratione temporis niet op het hoofdgeding van toepassing is, zal ik niet ingaan op de wijzigingen die bij deze wet in artikel 12, lid 1, punt 4, ZUB zijn aangebracht, en zal ik mij evenmin uitspreken over de verenigbaarheid van de huidige versie van dit artikel met artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, ook al wordt het Hof in enkele passages van de verwijzingsbeslissing en in het eerste deel van de tweede prejudiciële vraag verzocht om daarover een standpunt in te nemen.

Wat de versie van artikel 12, lid 1, punt 4, ZUB van vóór de inwerkingtreding van de wet tot omzetting van richtlijn 2011/95 in nationaal recht betreft, staat het weliswaar niet aan het Hof om de door de verwijzende rechter aan de eigen nationale wet gegeven uitlegging ter discussie te stellen, maar ik moet toegeven dat het mij verbaast dat de Administrativen sad Sofia-Grad van oordeel is dat deze bepaling niet in overeenstemming met artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83 kan worden uitgelegd. Ook al was de toepassingsclausule van de tweede volzin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83 niet uitdrukkelijk overgenomen, toch gaf deze bepaling duidelijk aan dat de clausule inzake uitsluiting van de vluchtelingenstatus slechts van toepassing is zolang de bescherming of de bijstand van het orgaan of de instelling van de Verenigde Naties niet is opgehouden. De vaststelling dat deze bescherming of bijstand is opgehouden, kon dus slechts leiden tot de niet-toepassing van de uitsluitingsclausule met de effecten die het Hof heeft gespecificeerd in het arrest van 19 december 2012, Abed El Karem El Kott e.a. (C-364/11, EU:C:2012:826). In dit verband breng ik in herinnering dat het beginsel van conforme uitlegging vereist dat de nationale rechter binnen zijn bevoegdheden, met inachtneming van het gehele interne recht en met toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, al het mogelijke doet om de volle werking van het Unierecht te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling.41.

Daarom luidt mijn antwoord op de vraag van de verwijzende rechter dat het mijns inziens geen twijfel lijdt dat de tweede volzin van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 — voor zover daarin ondubbelzinnig is bepaald dat Palestijnse vluchtelingen die binnen de werkingssfeer van de eerste volzin van deze bepaling vallen en niet langer beroep kunnen doen op de bescherming en de bijstand van het UNRWA, recht hebben op de voorzieningen van deze richtlijn — voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om door de betrokkenen voor de nationale rechters te kunnen worden ingeroepen.42.

Wat de vraag betreft, of artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 door de verwijzende rechter ook kan worden toegepast ofschoon verzoekster deze bepaling in het hoofdgeding niet heeft ingeroepen, herinner ik eraan dat het Hof reeds de gelegenheid heeft gehad om te preciseren dat ‘[d]e omstandigheid dat de justitiabele onder bepaalde omstandigheden gerechtigd is, voor de nationale rechter een beroep te doen op een richtlijn waarvan de omzettingstermijn is verstreken, […] de nationale rechter […] niet [belet], die richtlijn ook in aanmerking te nemen indien de justitiabele er geen beroep op heeft gedaan’, en de nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepalingen van deze richtlijn derhalve rechtstreeks toe te passen en de daarmee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten.

Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat op de tweede prejudiciële vraag van de Administrativen sad Sofia-grad moet worden geantwoord dat het bepaalde in artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om door de betrokkenen voor de nationale rechters te kunnen worden ingeroepen. De omstandigheid dat een bepaling van Unierecht met rechtstreekse werking niet door de betrokken partij is ingeroepen, staat niet eraan in de weg dat de nationale rechter deze bepaling rechtstreeks toepast indien hij dit noodzakelijk acht.

Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of uit artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 volgt dat de rechter in eerste aanleg in een procedure van beroep tegen een bestuurlijk besluit houdende afwijzing van een verzoek om internationale bescherming van een bij het UNRWA geregistreerde staatloze van Palestijnse afkomst, dit verzoek op grond van de beginselen van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/95 ook kan onderzoeken indien de bevoegde overheidsdienst een dergelijk onderzoek niet heeft verricht.

Om te beginnen moet worden onderzocht of richtlijn 2013/32 ratione temporis op het hoofdgeding van toepassing is.

Overeenkomstig artikel 51, lid 1, van deze richtlijn is de aan de lidstaten verleende termijn om in deze bepaling opgesomde artikelen — waaronder artikel 46 — in nationaal recht om te zetten, op 20 juli 2015 verstreken. De eerste volzin van artikel 52, eerste alinea, van richtlijn 2013/32 luidt als volgt: ‘De lidstaten passen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bedoeld in artikel 51, lid 1, toe op verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend en op de procedures tot intrekking van de internationale bescherming die zijn ingeleid na 20 juli 2015 of een eerdere datum.’ In de tweede volzin van artikel 52, eerste alinea, van richtlijn 2013/32 is bepaald: ‘Verzoeken die zijn ingediend vóór 20 juli 2015 […] zijn onderworpen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen krachtens richtlijn 2005/85/EG.’

Hoewel de coördinatie tussen de eerste en de tweede volzin van artikel 52, eerste alinea, van richtlijn 2013/32 niet evident is43., lijken de woorden ‘of een eerdere datum’ in de eerste volzin, die op verzoek van de Raad in de tekst van de richtlijn zijn opgenomen44., aldus te moeten worden uitgelegd dat de lidstaten de mogelijkheid hadden om bij de omzetting van de richtlijn in nationaal recht te bepalen dat de nationale bepalingen die moeten worden aangepast aan de in artikel 51, lid 1, van deze richtlijn vermelde artikelen, ook van toepassing zullen zijn op de verzoeken om internationale bescherming die vóór de in dit laatste artikel vastgestelde datum zijn ingediend. Voor het geval dat van deze mogelijkheid geen gebruik werd gemaakt, bepaalde de tweede volzin van artikel 52, eerste alinea, van richtlijn 2013/32 dat de bepalingen tot omzetting van richtlijn 2005/85 in nationaal recht van toepassing bleven.

De Uniewetgever heeft dus in een specifieke overgangsregeling voorzien waarmee wordt beoogd de temporele toepassing van de nieuwe richtlijn (richtlijn 2013/32) en die van de ingetrokken richtlijn (richtlijn 2005/85) te coördineren. Volgens deze regeling worden de verzoeken om internationale bescherming die vóór 20 juli 2015 zijn ingediend, onderzocht op grond van de bepalingen houdende omzetting van richtlijn 2005/85 in nationaal recht, tenzij de nationale wetgever anders bepaalt.

In antwoord op een verzoek om verduidelijking op grond van artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof heeft de verwijzende rechter gepreciseerd dat volgens artikel 37 van de wet tot omzetting van richtlijn 2013/32 in nationaal recht, die op 28 december 2015 in werking is getreden, de procedures die vóór die datum zijn ingeleid, worden afgehandeld volgens de eerder geldende bepalingen. Hieruit volgt dat de Bulgaarse wetgever, zij het impliciet, heeft besloten om geen gebruik te maken van de door artikel 52, eerste alinea, eerste volzin, van richtlijn 2013/32 geboden mogelijkheid om te bepalen dat de nationale bepalingen tot omzetting van deze richtlijn in nationaal recht ook van toepassing zijn op de verzoeken om internationale bescherming die vóór 20 juli 2015 zijn ingediend.

Aangezien Alheto haar verzoek om internationale bescherming op 25 november 2014 heeft ingediend, moest dit verzoek — dat zowel vóór de datum van de inwerkingtreding van de wet tot omzetting van richtlijn 2013/32 in Bulgaars recht, als vóór de in artikel 52, eerste alinea, eerste volzin, van deze richtlijn bepaalde datum is ingediend — zowel volgens nationaal recht (artikel 37 van de wet tot omzetting van richtlijn 2013/32 in nationaal recht) als volgens Unierecht (artikel 52, eerste alinea, tweede volzin, van richtlijn 2013/32) worden onderzocht op basis van de bepalingen waarbij richtlijn 2005/85 in Bulgaars recht is omgezet.45.

Richtlijn 2013/32 is dus ratione temporis niet op het hoofdgeding van toepassing. De door de verwijzende rechter aangehaalde rechtspraak van het Hof, volgens welke de rechters van de lidstaten zich tijdens de termijn voor omzetting van een richtlijn in nationaal recht zoveel mogelijk dienen te onthouden van een uitlegging van het interne recht die, na het verstrijken van die termijn, de verwezenlijking van de met deze richtlijn nagestreefde doelstelling ernstig in gevaar zou kunnen brengen46., is mijns inziens niet op deze prejudiciële verwijzing van toepassing. De Administrativen sad Sofia-grad merkt daarover op dat, ook al heeft de Bulgaarse wetgever geen specifieke bepalingen voor de omzetting van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 in nationaal recht vastgesteld, zodat de vóór de omzetting van deze richtlijn bestaande bepalingen moeten worden geacht ‘binnen de werkingssfeer ervan’ te vallen47., deze richtlijn immers — ook al is zij in werking getreden voordat Alheto haar asielverzoek heeft ingediend — uitdrukkelijk bepaalt dat dit verzoek, aangezien het vóór 20 juli 2015 is ingediend, moet worden beoordeeld op grond van de bepalingen waarbij richtlijn 2005/85 in nationaal recht is omgezet, tenzij de nationale wet anders bepaalt.

Om de bovenstaande redenen moet de derde prejudiciële vraag mijns inziens niet-ontvankelijk worden verklaard.48. De volgende overwegingen worden dan ook uitsluitend subsidiair geformuleerd.

Om te beginnen wijs ik erop dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 en de daarin afgebakende omvang van de rechterlijke toetsing van bestuurlijke maatregelen inzake asiel bij de nationale rechters een zekere interesse hebben opgewekt, zoals blijkt uit het feit dat er bij het Hof nog vijf prejudiciële verwijzingen aanhangig zijn waarin vragen over de uitlegging van deze bepaling zijn gesteld.49. Ten opzichte van artikel 39 van richtlijn 2005/85, waarin alleen de verplichting om te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel is geformuleerd en de vaststelling van de draagwijdte van die verplichting aan de lidstaten wordt overgelaten50., blijkt uit artikel 46 van richtlijn 2013/32 een wijziging van perspectief, die ook het verschillend niveau van harmonisatie van de twee handelingen weerspiegelt.

Uit de bewoordingen van dit artikel blijkt duidelijk dat bij de vaststelling van de norm waaraan de lidstaten volgens lid 3 dienen te voldoen ter nakoming van de in lid 1 vastgelegde verplichting om de verzoeker om internationale bescherming een daadwerkelijk rechtsmiddel te bieden, de Uniewetgever heeft gerefereerd aan de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de context van de gezamenlijke toepassing van de artikelen 13 en 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM).51.

Volgens artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 is een rechtsmiddel doeltreffend indien het een ‘volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvat’ en, ‘indien van toepassing’, een ‘onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn 2011/95/EU’.

Het EHRM heeft al lang geleden geoordeeld dat het vereiste van een ‘volledig […] onderzoek’ niet beperkt blijft tot de eerbiediging van de toepasselijke rechtsregels, maar zich uitstrekt tot de vaststelling en de beoordeling van de feiten. Het belang van artikel 3 EVRM en de onomkeerbaarheid van de schade die in geval van schending kan worden berokkend, eisen volgens dit Hof dat de middelen die betrekking hebben op het risico van de in dit artikel verboden behandelingen, worden onderworpen aan een ‘nauwgezette controle’52. en een ‘onafhankelijk’, ‘streng’53. en volledig54. onderzoek, om van een daadwerkelijk rechtsmiddel te kunnen spreken. Een dergelijk onderzoek ‘moet het mogelijk maken om elke twijfel over de ongegrondheid van het verzoek om bescherming, hoe rechtmatig ook, weg te nemen, ongeacht de omvang van de bevoegdheid van de met de controle belaste autoriteit.’55. Het vereiste van een volledig onderzoek impliceert dat de toetsing door de rechter verder gaat dan de controle of de feiten of de bewijselementen niet zijn verdraaid en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling.

Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 bepaalt eveneens dat een volledig onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden ‘ex nunc’ plaatsvindt, dat wil zeggen niet op grond van de omstandigheden die de autoriteit die de bestreden handeling heeft vastgesteld, op het tijdstip van de vaststelling daarvan kende of had moeten kennen, maar op grond van de omstandigheden op het tijdstip waarop de rechter uitspraak doet.56. Dit houdt enerzijds in dat de verzoeker zich kan beroepen op nieuwe gegevens die hij niet heeft aangevoerd voor de autoriteit die het verzoek om internationale bescherming heeft behandeld57., en anderzijds, dat de rechter die het beroep behandelt, de mogelijkheid heeft om ambtshalve voor de beoordeling van de situatie van de verzoeker relevante gegevens te verzamelen.

Wat het onderzoek van de ‘behoefte aan internationale bescherming van de verzoeker’ betreft — die ook in de norm van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 is opgenomen —, impliceert dat de rechter de mogelijkheid heeft om, indien hij meent over alle daartoe benodigde gegevens te beschikken (‘indien van toepassing’), te beslissen over de vraag die aan elke in artikel 46, lid 1, van richtlijn 2013/32 vermelde beslissing ten grondslag ligt, namelijk of de verzoeker recht heeft op toekenning van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus.

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat de erkenning van de vluchtelingenstatus ‘declaratoire kracht’58. en geen rechtscheppende kracht heeft. Dit impliceert, aldus het Hof in het arrest van 24 juni 2015, H. T. (C-373/13, EU:C:2015:413, punt 63)59., dat de lidstaten — en dus de nationale autoriteiten die bevoegd zijn om asielverzoeken te behandelen — deze status moeten toekennen aan een persoon die voldoet aan de minimumvereisten van het Unierecht, en ‘in dit opzicht geen enkele beoordelingsbevoegdheid bezitten’. Bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming verrichten deze autoriteiten dus een juridische kwalificatie van de feiten, hetgeen niet impliceert dat zij enige administratieve beoordelingsbevoegdheid uitoefenen. Indien de rechter meent dat die kwalificatie onjuist is, moet hij, indien dit mogelijk is op basis van de gegevens waarover hij beschikt, de behoeften aan internationale bescherming van de verzoeker overeenkomstig artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 zelf kunnen onderzoeken, zonder verplicht te zijn om het dossier naar het bestuursorgaan terug te verwijzen. Indien hij op grond van dit onderzoek tot de slotsom komt dat de verzoeker voldoet aan de criteria om als vluchteling te worden aangemerkt of om subsidiaire bescherming te genieten, moet hij, indien hij op grond van het nationale recht niet bevoegd is om het besluit te nemen waarbij internationale bescherming wordt toegekend, en het bestreden besluit dus niet kan herzien, in elk geval de bevoegdheid hebben om bindende instructies te geven over de behoefte aan internationale bescherming van de verzoeker, waaraan de autoriteit die bevoegd is om deze maatregel te nemen, zich dient te conformeren.

Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat, indien artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding, de verwijzende rechter de regels van de APK in de mate van het mogelijke aldus moet uitleggen dat hij in een situatie als die van Alheto bevoegd is om uitspraak te doen op het verzoek om internationale bescherming tegen de achtergrond van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 en, indien een dergelijke uitlegging niet mogelijk is, om díe regels van de APK buiten toepassing te laten die in de weg staan aan de uitvoering van dit onderzoek.

Mijns inziens kan, om de in punt 65 van deze conclusie genoemde redenen, hetzelfde resultaat niet worden bereikt op basis van artikel 39 van richtlijn 2005/85.

Met de vijfde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of de bijstand die het UNRWA binnen haar operationele gebied verleent, kan worden aangemerkt als een vorm van ‘voldoende bescherming’ in de zin van artikel 35, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2013/32. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze vraag is gesteld met het oog op de beoordeling of Jordanië in de omstandigheden van het hoofdgeding kan worden aangemerkt als het ‘eerste land van asiel’ van Alheto. Indien dat inderdaad het geval is, is het verzoek om internationale bescherming van laatstgenoemde volgens de verwijzende rechter mogelijk niet-ontvankelijk op grond van artikel 33 van richtlijn 2013/32.

Alvorens deze vraag te beantwoorden, herinner ik eraan dat in artikel 35, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2013/32 de tekst van artikel 26, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2005/85, die aan richtlijn 2013/32 voorafging, is overgenomen. Aangezien, zoals in de punten 58 tot en met 63 van deze conclusie is uiteengezet, alleen de overeenkomstig richtlijn 2005/85 vastgestelde bepalingen van Bulgaars recht van toepassing zijn op het verzoek om internationale bescherming van Alheto, moet de vijfde prejudiciële vraag, na herformulering, worden geacht betrekking te hebben op uitlegging van artikel 26, eerste alinea, onder b), van deze richtlijn.

Artikel 25, lid 1, van richtlijn 2005/85 bepaalde — net als het huidige artikel 33, lid 1, van richtlijn 2013/32 — dat de lidstaten niet verplicht zijn een asielverzoek inhoudelijk te onderzoeken indien dit verzoek op een van de in lid 2 van dat artikel genoemde gronden niet-ontvankelijk wordt geacht. Een van deze gronden — onder b) — is de omstandigheid dat een derde land ingevolge artikel 26 van richtlijn 2005/85 als ‘eerste land van asiel’ van de verzoeker wordt beschouwd. In dit artikel worden in de eerste alinea onder a) en b) twee verschillende situaties genoemd waarin een derde land als ‘eerste land van asiel’ van de verzoeker kan worden beschouwd. De eerste situatie is die waarin de asielzoeker ‘in dat land is erkend als vluchteling’ en hij die bescherming nog kan genieten. De tweede situatie is die waarin de asielzoeker ‘anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement’.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt60. dat de tweede situatie van artikel 26, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2005/85 niet is opgenomen in de versie van artikel 13, lid 2, ZUB die op het verzoek van Alheto van toepassing is. Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet, heeft de Bulgaarse wetgever bij de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht besloten, de mogelijkheid om een asielverzoek overeenkomstig artikel 25, lid 2, onder b), van deze richtlijn niet-ontvankelijk te verklaren te beperken tot het geval waarin de verzoeker de vluchtelingenstatus al geniet in een veilig derde land. Uit de verwijzingsbeslissing kan worden afgeleid dat deze wetgever pas bij de omzetting van richtlijn 2013/32 in nationaal recht in artikel 13, lid 2, punt 2, ZUB ook de niet-ontvankelijkheidsgrond heeft ingevoegd dat de verzoeker in een derde land ‘voldoende bescherming geniet […], met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement’. Deze versie van artikel 13, lid 2, punt 2, ZUB is echter niet van toepassing op de feiten van het hoofdgeding.

Volgens artikel 5 van richtlijn 2005/85 kunnen de lidstaten ‘gunstigere normen voor de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus invoeren of handhaven, voor zover die verenigbaar zijn met deze richtlijn’. Uit de bewoordingen van artikel 25, lid 1, van richtlijn 2005/85 blijkt dat de lidstaten de mogelijkheid hadden, en niet verplicht waren, om in hun nationale procedures voor de behandeling van asielverzoeken de niet-ontvankelijkheidsgronden van lid 2 van dit artikel op te nemen, terwijl uit overweging 22 van deze richtlijn kan worden afgeleid dat artikel 25 daarvan een uitzondering vormt op de regel dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten alle asielverzoeken op de inhoud moeten onderzoeken.61.

Hieruit volgt dat de Bulgaarse wetgever bij de omzetting van richtlijn 2005/85 in nationaal recht rechtmatig kon beslissen, zoals hij heeft gedaan, om niet alle niet-ontvankelijkheidsgronden van artikel 25, lid 2, van richtlijn 2005/85 over te nemen, en met name niet de grond die voortvloeit uit artikel 25, lid 2, onder b), juncto artikel 26, eerste alinea, onder b), van deze richtlijn.62.

Aangezien het verzoek om internationale bescherming van Alheto uit hoofde van het Bulgaarse recht, dat op de behandeling van dit verzoek van toepassing is, in elk geval niet niet-ontvankelijk kon worden verklaard op de in artikel 25, lid 2, onder b), juncto artikel 26, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2005/85 genoemde grond, is de vijfde prejudiciële vraag in deze omstandigheden, omdat zij, zoals geherformuleerd, betrekking heeft op de uitlegging van deze bepalingen, een louter hypothetische vraag en daarom niet-ontvankelijk.63.

De volgende overwegingen worden dan ook uitsluitend subsidiair geformuleerd.

Artikel 26, eerste alinea, onder b) van richtlijn 2005/85 moet worden gelezen tegen de achtergrond van de reeds aangehaalde overweging 22 van deze richtlijn, volgens welke de lidstaten de beoordeling op de inhoud van een verzoek om internationale bescherming achterwege kunnen laten ‘indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een ander land […] voldoende bescherming zal verlenen’, met name ‘indien een eerste land van asiel de verzoeker de vluchtelingenstatus of anderszins voldoende bescherming heeft verleend en indien de verzoeker opnieuw in dat land zal worden toegelaten’.

Uit deze overweging blijkt duidelijk dat alleen bescherming die wordt verleend door het land dat wordt gekwalificeerd als eerste land van asiel van de verzoeker, in aanmerking kan worden genomen voor de toepassing van de niet-ontvankelijkheidsgrond bedoeld in artikel 25, lid 2, onder b), juncto artikel 26, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2005/85. En dat kan ook niet anders, aangezien de bescherming tegen refoulement, een onderdeel van de bescherming waarnaar artikel 26, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2005/85 verwijst, uitsluitend kan worden gegarandeerd door het land waarnaar de verzoeker zou terugkeren, mits hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten, indien zijn verzoek niet-ontvankelijk werd verklaard op grond van artikel 25, lid 2, onder b), van deze richtlijn. Een orgaan als het UNRWA kan bijstand en basisvoorzieningen bieden die deels vergelijkbaar zijn met die welke overheidsautoriteiten in het kader van een regeling van internationale of humanitaire bescherming verlenen, doch het kan de personen die onder zijn werkgebied vallen, niet de garantie bieden dat zij, indien zij het grondgebied waar zij hun gewone verblijfplaats hadden, om redenen buiten hun wil hebben verlaten om naar een ander land te reizen binnen het gebied waar dit orgaan werkzaam is, niet door dit land worden teruggestuurd naar het gebied dat zij hebben verlaten.

Bovendien moet op basis van de samenhang tussen het bepaalde onder a) en b) van de eerste alinea van artikel 26 van richtlijn 2005/85 worden vastgesteld dat alleen bescherming in de vorm van toekenning aan de verzoeker, door het land dat als eerste land van asiel wordt beschouwd, van een specifieke status die weliswaar niet de inhoud heeft van de vluchtelingenstatus zoals gedefinieerd in de toepasselijke internationale instrumenten, maar hem toch daadwerkelijk beschermt64., met name tegen refoulement65., kan worden aangemerkt als ‘voldoende bescherming’ in de zin van artikel 26, eerste alinea, onder b), van deze richtlijn. Met andere woorden, net zoals de loutere mogelijkheid voor de verzoeker om de vluchtelingenstatus aan te vragen en te verkrijgen niet volstaat om het betrokken land te kunnen aanmerken als het eerste land van asiel in de zin van het bepaalde onder a) van dit artikel, volstaat de loutere vaststelling van een beschermingsregeling waartoe de verzoeker toegang zou hebben indien hij opnieuw tot dat land wordt toegelaten, niet opdat het bepaalde onder b) van deze bepaling toepassing vindt, en zijn verzoek om internationale bescherming op grond van artikel 25, lid 2, onder b), van richtlijn 2005/85 niet-ontvankelijk kan worden beschouwd.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter niet dat Alheto, die door Jordanië is gereisd en daar 23 dagen heeft verbleven alvorens naar Bulgarije te vertrekken, in dat land een bijzondere status geniet op grond waarvan zij met name kan worden beschermd tegen eventueel refoulement naar de Gazastrook.66. Het enkele feit dat Alheto behoort tot een groep personen (bij het UNRWA geregistreerde Palestijnse vluchtelingen) die een bijzondere internationale status geniet die door Jordanië is erkend67., volstaat niet voor de toepassing van artikel 25, lid 2, onder b), van richtlijn 2005/85, omdat de voorwaarden die deze bepaling stelt voor de mogelijkheid voor lidstaten om een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk te verklaren, moeten worden gecontroleerd aan de hand van de individuele situatie van de verzoeker.

De verwijzingsbeslissing bevat evenmin aanwijzingen dat Alheto, als zij eenmaal naar Jordanië is teruggekeerd, toegang zal hebben tot de bescherming of bijstand van het UNRWA in dat land.

In dit verband herinner ik eraan dat het UNHCR in zijn richtsnoeren van december 2017 inzake de toepassing van artikel 1 D van het Verdrag van Genève op Palestijnse vluchtelingen68. heeft gepreciseerd dat ‘geen enkele staat met zekerheid ervan kan uitgaan dat een Palestijnse vluchteling bescherming of bijstand van de UNRWA zal kunnen verkrijgen in een operationeel gebied [van dit orgaan] waarin hij nooit heeft gewoond of dat verschilt van de plaats waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had’.69. Indien een dergelijk vermoeden werd toegepast, zou dit volgens het UNHRC ‘onredelijke en onoverkomelijke hinderpalen voor de verzoeker’ opwerpen en voorbijgaan aan de reële toestand van de internationale betrekkingen, die zijn gebaseerd op het beginsel van soevereiniteit van staten. Met andere woorden, de omstandigheid dat een bij het UNRWA geregistreerde asielzoeker de bijstand en bescherming van dat orgaan heeft genoten in het gebied waar hij zijn gewone verblijfplaats had voordat hij de Europese Unie binnenkwam, biedt geen enkele garantie dat hij deze bijstand en bescherming kan blijven genieten in een ander land binnen het operationele gebied van het UNRWA waarmee hij geen enkele eerdere binding heeft. In het geval van Alheto maakt de verwijzingsbeslissing geen melding van enige gezinsgerelateerde of andere binding met Jordanië.

Gelet op een en ander ben ik van mening dat er in de omstandigheden van het hoofdgeding niet voldoende garanties zijn dat Alheto toegang zal hebben tot de bijstand van het UNRWA in Jordanië indien zij opnieuw tot dat land werd toegelaten, en evenmin dat zij in deze staat ‘voldoende bescherming’ zal genieten in de zin van artikel 26, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2005/85.

Tot slot wijs ik erop dat het Verdrag van Genève weliswaar niet uitdrukkelijk bepaalt of uitsluit dat maatregelen worden genomen die ertoe strekken ‘elders bescherming’ te verlenen (door de toepassing van begrippen als ‘eerste land van asiel’ of ‘veilig derde land’), maar dat dergelijke maatregelen slechts verenigbaar met dit Verdrag kunnen worden geacht voor zover zij garanderen dat op de personen die als vluchteling in de zin van artikel 1 van dat Verdrag kunnen worden aangemerkt, de daarin neergelegde rechten kunnen genieten. Daarom moeten de autoriteiten van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming, indien zij het begrip ‘eerste land van asiel’ in de zin van artikel 26, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2005/85 en artikel 35, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2013/32 willen aanwenden, nagaan welke bescherming dat land werkelijk aan de verzoeker verleent, met name wanneer dat land, zoals in het geval van Jordanië, reeds een groot aantal vluchtelingen heeft opgevangen.70.

Met de vierde prejudiciële vraag wenst de Administrativen sad Sofia-grad in wezen te vernemen of artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 de rechter bij wie beroep is ingesteld tegen een besluit houdende afwijzing van een verzoek om internationale bescherming, de mogelijkheid biedt om zich voor het eerst uit te spreken: i) over de ontvankelijkheid van het verzoek op basis van de gronden genoemd in artikel 33, lid 2, onder a) en c), van richtlijn 2013/32, ook indien het in artikel 34, lid 1, van richtlijn 2013/32 bedoelde onderhoud niet heeft plaatsgevonden; ii) over het refoulement van de verzoeker naar zijn land van herkomst of het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had.

Deze prejudiciële vraag is mijns inziens in haar geheel niet-ontvankelijk om de in de punten 57 tot en met 63 van deze conclusie genoemde redenen. Onderdeel i) van deze prejudiciële vraag is ook niet-ontvankelijk om de in de punten 76 tot en met 80 van deze conclusie genoemde redenen.71.

Wat onderdeel ii) betreft, merk ik louter subsidiair op dat de behandeling van een verzoek om internationale bescherming impliceert dat rekening wordt gehouden met de risico’s waaraan de verzoeker zal worden blootgesteld indien hij wordt teruggestuurd naar het land van herkomst of het land waar hij zijn gewone verblijfplaats had voordat hij dit verzoek indiende, teneinde na te gaan of is voldaan aan de criteria voor toekenning van de vluchtelingenstatus of de status van internationale bescherming, en of het beginsel van non-refoulement in acht wordt genomen. Hieruit volgt dat, indien blijkt dat de bevoegde autoriteit deze risico's correct heeft beoordeeld in het kader van een onderzoek dat is uitgevoerd met inachtneming van de grondbeginselen en de waarborgen bedoeld in hoofdstuk II van richtlijn 2013/32, het loutere feit dat deze autoriteit in het besluit houdende afwijzing van het verzoek om internationale bescherming geen standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de vraag of de verzoeker onmiddellijk uit de betrokken lidstaat kan worden gezet om te worden teruggestuurd naar zijn land van herkomst of naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, geen nalatigheid vormt die tot nietigverklaring van dit besluit kan leiden. In het kader van de bevoegdheden die hem uit hoofde van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 zijn toegekend, kan de rechter waarbij beroep tegen dit besluit is ingesteld, indien hij zulks passend acht, zich voor het eerst uitspreken over deze kwestie. Het is duidelijk dat, om de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement te garanderen, de situatie van de verzoeker hoe dan ook door de bevoegde autoriteit in aanmerking moet worden genomen op het tijdstip waarop tot uitzetting wordt besloten en voordat de uitzetting plaatsvindt.

Met de zesde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen welke bevoegdheden de rechter waarbij beroep tegen een besluit houdende afwijzing van een verzoek om internationale bescherming is ingesteld, uit hoofde van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 heeft, en met name of deze rechter uitsluitend de rechtmatigheid van de bestreden maatregel dient te controleren dan wel ook uitspraak kan doen over de behoefte aan internationale bescherming van de verzoeker, en dit ook indien een dergelijke bescherming volgens het nationale recht alleen bij besluit van het bestuursorgaan kan worden verleend.

Ook deze prejudiciële vraag is niet-ontvankelijk om de in de punten 57 tot en met 63 van deze conclusie genoemde redenen. Inhoudelijk verwijs ik naar mijn subsidiaire overwegingen in de punten 74 en 75 van deze conclusie.