HvJ EU, 15-10-2014, nr. C-65/13

Het Europees Parlement maakt bezwaar tegen artikel 2, sub b en d, voor zover daarin aan jonge werknemers een voorkeursbehandeling wordt toegekend die naar zijn mening niet in de basishandeling is voorzien. Deze basishandeling machtigt de Commissie ook niet om de werking van het compensatiemechanisme te regelen. Verder wijst het Parlement erop dat het begrip ‘gerichte mobiliteitsactiviteiten’ op wetgevingsniveau voor het eerst voorkwam in het voorstel voor de PSCI-verordening, waarvan artikel 20 bevestigt dat deze activiteiten verordening nr. 492/2011 in de zin van artikel 290 VWEU aanvullen.

De Commissie antwoordt ten eerste dat artikel 2, sub d, van het bestreden besluit niet de reeds in de artikelen 13 tot en met 16 van verordening nr. 492/2011 vastgestelde verplichtingen verruimt, noch het normatieve kader van de verordening aanvult, maar beperkt is tot het verzekeren van de coördinatie van het beleid dat de lidstaten reeds op nationaal niveau voeren. Zij benadrukt de rol die Eures bij de ondersteuning van de economische mogelijkheden van de jongeren kan spelen wanneer de Commissie of de lidstaten binnen de context van het Eures-netwerk ten behoeve van deze groep activiteiten realiseren.

Ten tweede maken de gerichte mobiliteitsactiviteiten van artikel 2, sub b, van het bestreden besluit ook deel uit van het toepassingsgebied van de samenwerking binnen het Eures-netwerk, want de Commissie is van mening dat die activiteiten niet méér zijn dan een aanvullende methode om tegemoet te komen aan de behoeften van de werkzoekenden of van de ondernemingen die in het buitenland gekwalificeerde werkkrachten zoeken. Bovendien betekent de vermelding van die activiteiten in het voorstel voor de PSCI-verordening slechts dat dit soort activiteiten financieel moet worden gesteund, en heeft de vermelding geen invloed op de aard en de omvang van de door de Commissie bij het vaststellen van het bestreden besluit uitgeoefende bevoegdheden.

Het lijkt mij evident dat de taak van bevordering van ‘het tot elkaar brengen en de compensatie van aanbiedingen van en aanvragen om werk op transnationaal, interregionaal en grensoverschrijdend niveau door middel van de uitwisseling van aanbiedingen van en aanvragen om werk’ volledig aansluit bij de beslissing van de wetgever om een systeem van communicatie en compensatie van aanbiedingen van en aanvragen om werk binnen de Unie op te zetten. Het is zelfs zo dat deze bepaling in artikel 2, sub b, van het bestreden besluit de exacte nakoming betekent van alle verplichtingen die in hoofdstuk II van verordening nr. 492/2011 aan de Commissie zijn opgelegd.

Ik begrijp het aldus, dat het Europees Parlement het voorgaande niet ter discussie stelt, maar dat zijn bezwaar is gericht op de verwijzing in die bepaling naar ‘deelname aan gerichte mobiliteitsactiviteiten op EU-niveau’. Deze verwijzing, die wordt herhaald in artikel 4, lid 3, sub a, punt 5, van hetzelfde besluit, impliceert naar de mening van het Europees Parlement de mogelijkheid dat de Commissie een politieke keuze kan maken door de activiteiten van het netwerk ten gunste van bepaalde categorieën werknemers in te zetten, een keuze die de Commissie overigens in artikel 2, sub d, van het bestreden besluit al zou hebben gemaakt ten gunste van jonge werknemers.

Naar mijn mening heeft het Europees Parlement gelijk in zijn bewering dat het niet de taak van de Commissie is om bij de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid zoals die welke artikel 38 van verordening nr. 492/2011 haar toekent, de activiteiten van het Eures-netwerk ten gunste van specifieke categorieën werknemers in te zetten. En dat eenvoudig omdat verordening nr. 492/2011 geen bepaalde categorie heeft genoemd, terwijl de bevoorrechting van een bepaalde groep werknemers een politieke keuze is die alleen kan worden gemaakt in de uitoefening van wetgevende bevoegdheid19. of eventueel op grond van een desbetreffende delegatie door de wetgever.

Echter, wanneer artikel 2, sub b, van het bestreden besluit bepaalt dat Eures werkt aan de bevordering van ‘deelname aan gerichte mobiliteitsactiviteiten op EU-niveau’, dan wordt het Eures-netwerk daarmee in feite niet gemachtigd om dergelijke activiteiten te regelen of af te bakenen, maar slechts om te werken aan de bevordering van de deelname aan die activiteiten welke eventueel zouden kunnen worden vastgesteld. De bepaling spreekt [in de Spaanse versie] namelijk van ‘de’ gerichte mobiliteitsactiviteiten en gaat daarom in feite ervan uit dat die activiteiten al bestaan, en ten aanzien van deze activiteiten wordt enkel bepaald dat — voor zover ze bestaan — Eures de deelname daaraan dient te bevorderen.

In het bijzonder wat betreft ‘de ontwikkeling van maatregelen ter stimulering en bevordering van de mobiliteit van jonge werknemers’ (artikel 2, sub d, van het bestreden besluit) moet rekening worden gehouden met het feit dat deze activiteit in de bepaling wordt genoemd als object van een verplichting tot bevordering. Artikel 2, aanhef en sub d, bepaalt namelijk: ‘Eures werkt aan de bevordering van […] de ontwikkeling van maatregelen ter stimulering en bevordering van de mobiliteit van jonge werknemers.’ Er is hier dus sprake van een verplichting tot bevordering van maatregelen ter stimulering. Naar mijn mening is het bestreden besluit, om de redenen die ik heb genoemd met betrekking tot artikel 2, sub b, niet het passende normatieve instrument om te beslissen het Eures-netwerk in te zetten ten gunste van een specifieke categorie werknemers en dus evenmin ten gunste van jonge werknemers.

Echter, wanneer de lidstaten op nationaal niveau maatregelen ontwikkelen ter stimulering van de mobiliteit van jonge werknemers, dan is er niets op tegen, integendeel, dat dergelijke activiteiten via het Eures-netwerk worden gecoördineerd. In deze context betekent voorschrijven dat het netwerk moet werken aan de bevordering van ‘de ontwikkeling van maatregelen ter stimulering en bevordering van de mobiliteit van jonge werknemers’, zoveel als bepalen dat het netwerk deze nationale beleidsmaatregelen moet stimuleren. En dit, nogmaals, vanuit de gedachte dat Eures niet de taak heeft om deze beleidsmaatregelen in te richten of te definiëren, maar slechts om, voor zover zij reeds bestaan, de ontwikkeling ervan te stimuleren. Het gaat, kortom, om een activiteit die zo weinig werkelijke politieke of regelgevende inhoud heeft dat zij in geen geval een instrument kan zijn voor het maken van een politieke keuze.

Op grond hiervan ben ik van mening dat het bezwaar van het Europees Parlement moet worden afgewezen.

Het Europees Parlement maakt bezwaar tegen deze bepaling omdat deze het Eures-netwerk openstelt voor private dienstverleners, terwijl de basishandeling slechts ziet op de deelnemers uit de publieke sector. Ook hier bevestigt het genoemde voorstel voor de PSCI-verordening dat het geen uitvoeringsbesluit in de zin van artikel 291 VWEU betreft, maar een politieke keuze. Dit blijkt uit de tekst van artikel 21 van het voorstel voor de PSCI-verordening, waarin de openstelling van Eures voor private organisaties uitdrukkelijk wordt geregeld.

De Commissie van haar kant werpt tegen dat volgens artikel 11, lid 2, van verordening nr. 492/2011 het uitsluitend aan de lidstaten is, de gespecialiseerde arbeidsdiensten aan te wijzen die tot taak hebben om op nationaal niveau samen te werken ten behoeve van de verwezenlijking van de doelstellingen van hoofdstuk II van verordening nr. 492/2011. De vermelding van private dienstverleners voegt niets toe aan het rechtskader dat door de verordening was vastgesteld, want het gaat slechts om een actualisering van de classificatie van de verleners van de Eures-diensten zoals die in werkelijkheid op nationaal niveau sinds het arrest van het Hof van 11 december 199720. bestaan. Het bestreden besluit stelt het nationale Eures-netwerk niet verder open voor de private sector dan de lidstaten zelf reeds doen, met het doel de werking van het netwerk te ondersteunen.

In repliek merkt het Europees Parlement hierover op dat uit de documentatie bij het voorstel voor de PSCI-verordening blijkt dat de Commissie de mogelijke alternatieven heeft bezien tegen de achtergrond van het arrest Job Centre (EU:C:1997:603). Haar keuze blijkt volgens het Europees Parlement uit punt 7 van de considerans en artikel 3 van het bestreden besluit. Het Parlement besluit met te zeggen dat een ‘actualisering’ van een wetgevingshandeling die een wijziging daarvan impliceert op grond van een arrest, alleen door de wetgever zelf kan worden verricht.

In dupliek werpt de Commissie tegen dat verordening nr. 492/2011 de private sector weliswaar niet noemt, maar evenmin vereist dat de dienstverleners in kwestie openbare instellingen dienen te zijn.

Artikel 3 van het bestreden besluit is op alle punten in overeenstemming met verordening nr. 492/2011, behalve waar het bepaalt dat de Eures-partners ‘[…] private dienstverleners [kunnen] omvatten.’ Verordening nr. 492/2011 verwijst inderdaad steeds naar openbare diensten. De Commissie voert aan — wat juist is — dat de verordening niet uitdrukkelijk verlangt dat het alleen maar om publieke dienstverleners mag gaan. Ook al zou daaruit echter kunnen worden afgeleid dat de verordening ook private diensten toelaat, betekent de verwezenlijking van die mogelijkheid niettemin een politieke keuze die niet op basis van een louter uitvoerende bepaling zoals het bestreden besluit beweert te zijn, gemaakt kan worden.

Dat echter, zoals in punt 7 van de considerans wordt gesteld, de monopolies van de aanbieders van arbeidsbemiddelingsdiensten zijn afgeschaft, kan doen denken dat het feit dat verordening nr. 492/201 niet over private dienstverleners spreekt, niet mag worden uitgelegd als een uitsluiting daarvan, maar integendeel als een verplichting om deze als daarin opgenomen te beschouwen.

Het Europees Parlement voert echter aan dat de afschaffing van het monopolie niet noodzakelijkerwijs betekent dat de wetgever er niet voor kan kiezen de organisatorische voorzieningen voor het tot elkaar brengen van de aanvragen om en de aanbiedingen van werk en voor de compensatie, toe te vertrouwen aan de directe samenwerking tussen de centrale en de regionale diensten voor werkgelegenheid, zoals dat in punt 8 van de considerans van verordening nr. 492/2011 wordt verwoord. Dat de arbeidsbemiddelingsdiensten niet meer uitsluitend een publiek karakter hoeven te hebben, wil niet zeggen dat de lidstaten het Eures-netwerk niet kunnen opzetten als een wijze van samenwerking van in wezen publieke aard.

Al met al maakt de mogelijke aanwezigheid van private arbeidsbemiddelingsdiensten voor de lidstaten de weg vrij om deze als ‘gespecialiseerde diensten’ aan te wijzen ten behoeve van de in hoofdstuk II van verordening nr. 492/2011 genoemde taken. Die keuze is andermaal aan de lidstaten en is totaal onafhankelijk van de inhoud van artikel 3, sub c, van het bestreden besluit. Die bepaling is dus niet het juridisch fundament voor de beslissing van de lidstaten om een private dienstverlener als gespecialiseerde dienst aan te wijzen, maar drukt slechts uit dat Eures niet een private dienstverlener uitsluit wanneer de lidstaat besluit om deze in het netwerk op te nemen.

De bedoelde bepaling kan, nogmaals, aldus worden uitgelegd dat het bestreden besluit geen politieke beslissing van de Commissie formaliseert, maar een instrument is ter verwezenlijking van de effectiviteit van een politieke beslissing van de lidstaten zelf.

Daarom ben ik van mening dat dit bezwaar moet worden afgewezen.

Het Europees Parlement maakt bezwaar tegen deze bepaling op grond dat de ontwikkeling van ‘een algemene aanpak van de mobiliteit’ ruimschoots de discretionaire bevoegdheid overschrijdt die de Commissie krachtens artikel 291 VWEU voor de uitvoering van verordening nr. 492/2011 toekomt. Naar de mening van het Parlement blijkt uit de artikelen 18 en 19 van die verordening dat het Europees coördinatiebureau een louter praktische opdracht heeft. Daarom is de vaststelling van een algemene aanpak, die als zodanig zeker politieke keuzes zou inhouden, niet nodig.

Tegenover dit bezwaar voert de Commissie aan dat de in de bestreden bepaling genoemde activiteiten vallen binnen het kader van de taken die krachtens artikel 18 van verordening nr. 492/2011 aan het Europees coördinatiebureau zijn toegekend. In dat artikel wordt aan het bureau de ‘algemene taak’ opgedragen om op Unieniveau de compensatie van aanbiedingen van en aanvragen om werk te bevorderen. Een aspect van die ‘algemene taak’ is de uitvoering van alle technische taken die op de Commissie rusten. Op basis van die ‘algemene taak’ heeft de wetgever in artikel 19 van verordening nr. 492/2011 een niet-uitputtende opsomming van de taken van het Europees coördinatiebureau gegeven. De in de bestreden bepaling genoemde activiteiten dragen bij tot de vervulling van de algemene taak van artikel 18, lid 1, en tot de coördinatie van de praktische werkzaamheden van artikel 19, lid 1, sub a, van verordening nr. 492/2011. Bovendien is de analyse van de geografische en beroepsmobiliteit een noodzakelijk element om het werk van de Commissie op grond van de artikelen 12 en 17 van diezelfde verordening voor te bereiden en te ondersteunen.

Het bezwaar van het Europees Parlement is niet gericht tegen al het bepaalde in artikel 4, lid 3, sub b, maar slechts tegen dat onderdeel dat luidt: ‘de ontwikkeling van een algemene aanpak van de mobiliteit overeenkomstig de Europese werkgelegenheidsstrategie’. In punt 27 van zijn dupliek stelt het Europees Parlement overigens dat de geldigheid van het gehele artikel 4, lid 3, om formele redenen ter discussie kan worden gesteld, aangezien daarin een samenstel van abstracte regels wordt vastgesteld dat in feite de inhoud van de artikelen 18 en 19 van verordening nr. 492/2011 aanvult, waardoor de uitvoeringsbevoegdheid ex artikel 192 VWEU wordt overschreden.

Het Europees Parlement verklaart daarna echter zelf dat het geen bezwaar maakt tegen de inhoud van de in artikel 4, lid 3, sub a, punten 1 tot en met 4, aan het Europees coördinatiebureau toegewezen taken en erkent dat het werkzaamheden betreft van praktische en technische aard. Daarom verkiest het Parlement ‘zijn beroep te focussen’21. op het bepaald sub b van lid 3, concreet op het onderdeel over de ‘ontwikkeling van een algemene aanpak van de mobiliteit overeenkomstig de Europese werkgelegenheidsstrategie’.

Ik ben het met de Commissie eens dat deze benadering wat onduidelijk is,22. maar ik meen dat wat uiteindelijk van belang is, is dat het Europees Parlement, door het technische karakter van de in de punten 1 tot en met 4 van de bepaling sub a genoemde taken te aanvaarden, erkent dat de abstractie waaraan die punten zouden kunnen lijden niet van het soort is dat slechts kan worden geconcretiseerd door beslissingen die een politieke keuze inhouden. Ik bedoel te zeggen dat juist het technische karakter ervan de mogelijkheid van een keuzevrijheid die niet zou stroken met de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid fundamenteel uitsluit. In die zin kan niet worden gesproken van ‘abstracte’ bepalingen.

Ook is ten slotte van belang dat het verzoekschrift niets zegt over de taak die in artikel 4, lid 3, sub c, aan het Bureau wordt toegewezen. Daarom meen ik dat een beschouwing over een eventuele onrechtmatigheid van deze bepaling niet opportuun is.

Ten slotte is ook de taak in punt 5 van artikel 4, lid 3, sub a, niet specifiek in dit onderdeel van het beroep ter discussie gesteld, hoewel deze bepaling in de motivering van het bezwaar tegen artikel 2, sub b en d, kort wordt genoemd, zodat ik hiervoor verwijs naar mijn beschouwingen over de geldigheid van dat laatste artikel.

Nu het voorwerp van het bezwaar aldus is gedefinieerd, ben ik het met het Europees Parlement eens dat de taak van ontwikkeling van een algemene aanpak van de mobiliteit een element van ‘besluitvorming’ in zich draagt dat niet strookt met het uitvoerend karakter van de bevoegdheid die de Commissie in artikel 38 van verordening nr. 492/2011 is toegekend.

Artikel 18 van verordening nr. 492/2011 bepaalt dat het Europees coördinatiebureau ‘als algemene taak [heeft] […] het tot elkaar brengen en de compensatie van aanbiedingen van en aanvragen om werk te bevorderen’. Het is daartoe ‘in het bijzonder belast met de vervulling van alle technische taken die krachtens deze verordening ter zake op de Commissie rusten’. Artikel 19 van de verordening kent het Bureau ‘in het bijzonder’ de taken toe

Dit zijn naar mijn mening alles bij uitstek technische en praktische taken, bij de uitvoering waarvan geen plaats is voor de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid, voor politiek, of derhalve voor een keuze tussen verschillende alternatieven.

Integendeel, ‘de ontwikkeling van een algemene aanpak van de mobiliteit overeenkomstig de Europese werkgelegenheidsstrategie’ betekent een kwalitatieve sprong in de werkzaamheden die aan het Bureau zijn toevertrouwd. Het betekent concreet dat het Bureau actief meewerkt aan de ontwikkeling van een beleid inzake de mobiliteit. Een beleid dat in grote lijnen natuurlijk wordt bepaald door de Europese werkgelegenheidsstrategie, maar inderdaad slechts in grote lijnen, zoals past bij dat type richtsnoer, zodat de keuzevrijheid waarbinnen het Bureau zich in deze context moet bewegen absoluut niet gering is. Op dit punt is de Commissie dus verder gegaan dan ‘de nadere bepaling van de inhoud van een wetgevingshandeling’ in de zin van de punten 39 en 52 van het arrest Commissie/ Parlement en Raad (EU:C:2014:170).

Het Europees coördinatiebureau moet — als consequentie van de uitoefening van zijn technische taken die het bij verordening nr. 492/2011, met in haar kielzog het bestreden besluit in zijn geheel, zijn toegekend — in staat zijn om de politieke actoren de noodzakelijke informatie te verschaffen om het hun mogelijk te maken beleidsstrategieën te ontwerpen inzake de mobiliteit van de werknemers binnen de Unie. Het Bureau mag daarbij echter niet verder worden betrokken dan in deze functie van instrumentele ondersteuner, noch mag het ontwerper van of actieve medewerker bij de ontwikkeling van dat beleid worden.

Ik ben dus van mening dat het beroep op dit punt moet worden toegewezen.

Het Europees Parlement betoogt ten eerste dat artikel 7, lid 2, waarin voor de verdere detaillering van de diensten naar het dienstenpakket van Eures wordt verwezen, geen uitvoering geeft aan verordening nr. 492/2011. Ten tweede stelt het dat in diezelfde bepaling wordt erkend dat aanvullende diensten geen voorwerp zijn van verordening nr. 492/2011, die uitsluitend de universele diensten betreft. Het Parlement wijst erop dat, ook indien verordening nr. 492/2011 tevens de aanvullende diensten omvat, de verordening in elk geval geen onderscheid tussen diensten maakt op grond van hun verplicht of niet-verplicht karakter, terwijl artikel 6, lid 5, van het bestreden besluit aantoont dat de niet-verplichte aanvullende diensten wel degelijk rechtsgevolgen teweegbrengen.23.

Daarentegen stelt de Commissie dat het begrip ‘aanvullende diensten’ valt in het kader van de uitvoering van de in de artikelen 11 tot en met 13 van verordening nr. 492/2011 geregelde samenwerking binnen een netwerk tussen de Commissie en de arbeidsbureaus van de lidstaten. Hierover merkt zij op dat artikel 15, lid 1, van de verordening duidelijk maakt dat het gamma van op nationaal niveau aangeboden diensten heel breed is en naar gelang de behoefte kan variëren. Daarom is er volgens haar niets op tegen dat deze diensten, indien ze op nationaal niveau beschikbaar zijn, ook het voorwerp zijn van de samenwerking om tot een gemeenschappelijk optreden in de zin van artikel 11, lid 1, van de verordening te komen. Bovendien draagt de verwijzing naar die diensten ertoe bij, zeker te stellen dat de doelstellingen van samenwerking tussen de lidstaten op een gecoördineerde en uniforme wijze worden gerealiseerd, om aan de behoeften van werkgevers en werknemers te beantwoorden en de werking van Eures zoals deze in verordening nr. 492/2011 wordt omschreven, te ondersteunen.

In repliek wijst het Europees Parlement de Commissie erop dat artikel 15, lid 1, sub b, tweede alinea, van verordening nr. 492/2011 begint met de woorden: ‘Indien nodig’. Volgens het Parlement heeft het argument van de Commissie geen gevolg voor andere diensten dan die aangeboden door instanties die ‘[verantwoordelijk zijn voor] aangrenzende gebieden in twee of meer lidstaten’. Artikel 7 van het bestreden besluit beperkt zich echter niet tot de situatie bedoeld in die bepaling, maar is abstract geformuleerd. Bovendien bepaalt het bestreden besluit dat ‘een’ Eures-partner — dus elke Eures-partner, zonder uitzondering — moet aangeven ‘welke diensten van het dienstenpakket van Eures hij biedt’ (artikel 6, lid 3, en artikel 10, lid 2, sub a) en ervoor moet zorgen dat ‘verzoeken om een dergelijke dienst’ (een aanvullende dienst die in het dienstenpakket van Eures is opgenomen) ‘worden doorverwezen naar andere Eures-partners die de desbetreffende dienst wel bieden’ (artikel 6, lid 5). Er is dus geen sprake van een noodzaak om de inwerkingstelling van het Eures-netwerk in zijn totaliteit te verzekeren.

In dupliek herhaalt de Commissie dat het begrip ‘aanvullende diensten’ niets toevoegt aan het rechtskader van verordening nr. 492/2011 waar het toe behoort, en wijst erop dat het Europees Parlement zijn bezwaar grondt op het feit dat de bepaling abstract is geformuleerd, maar niet verklaart waarom deze ene omstandigheid het op zich reeds onmogelijk maakt dat de bepaling een uitvoering volgens eenvormige voorwaarden als bedoeld in artikel 291 VWEU kan verzekeren.

Het Europees Parlement maakt ten eerste bezwaar tegen het feit dat de bestreden bepaling niet in detail alle diensten van het Eures-netwerk heeft gespecificeerd, maar daarvoor verwijst naar het toekomstige Eures-handvest. Het maakt bovendien bezwaar tegen het feit dat het bestreden besluit een soort diensten, namelijk de aanvullende diensten, noemt die niet in verordening nr. 492/2011 voorkomen.

Wat het eerste bezwaar betreft, ben ik van mening dat dit behandeld moet worden bij het onderzoek van artikel 10 van het bestreden besluit, betreffende het Eures-handvest, waartegen eveneens beroep is ingesteld.

Met betrekking tot de aanvullende diensten lijkt het mij doorslaggevend dat dergelijke diensten, zoals de bestreden bepaling stelt, ‘niet verplicht [zijn] ingevolge hoofdstuk II van verordening […] nr. 492/2011’. Het bestreden besluit verplicht dus niet tot het inrichten van aanvullende diensten. Verordening nr. 492/2011 verwijst naar dit soort diensten in artikel 15, lid 1, sub b, waar ze worden beschouwd als een mogelijkheid, wanneer het nodig is dat de voor de aangrenzende gebieden in twee of meer lidstaten verantwoordelijke diensten structuren voor samenwerking en dienstverlening opzetten om bepaalde informatie te verschaffen en samenhangende maatregelen op het gebied van de mobiliteit mogelijk te maken. Buiten deze mogelijkheid — afhankelijk van de voorwaarde van noodzakelijkheid — legt verordening nr. 492/2011 de lidstaten dus geen enkele verplichting op om aanvullende diensten in te richten.

Indien de lidstaten echter daartoe besluiten, is er volgens mij niets op tegen dat het bestreden besluit — in het kader van haar opdracht om ‘uitvoeringsmaatregelen [vast te stellen], nodig voor de toepassing’ van verordening nr. 492/2011, zoals artikel 38 van die verordening bepaalt — deze diensten opneemt in het gezamenlijke pakket van diensten die binnen de gehele Unie via het Eures-netwerk worden aangeboden.

Om beter te kunnen voldoen aan de doelstelling van het tot elkaar brengen en compenseren van aanbiedingen van en aanvragen om werk, die de bepalingen van hoofdstuk II van verordening nr. 492/2011 nastreven, is het namelijk absoluut noodzakelijk dat het netwerk waarlangs die aanbiedingen en aanvragen kunnen worden bekendgemaakt en gecompenseerd, wordt gevoed met alle informatie waarover de verschillende nationale diensten beschikken. Als die instanties behalve over de universele diensten, ook nog, op grond van een beslissing van de desbetreffende lidstaat, over aanvullende diensten beschikken, dan heeft het geen enkele zin wanneer er — alleen maar omdat het diensten betreft die niet door verordening nr. 492/2011 verplicht zijn gesteld — voor die aanvullende diensten binnen de structuur van een netwerk geen plaats zou zijn. Dan zou dat netwerk lijden aan een informatietekort, wat uiteindelijk alleen maar nadelig zou zijn voor de verwezenlijking van de voornaamste doelstelling van verordening nr. 492/2011.

Aangezien het bestreden besluit dus niet de inrichting van aanvullende diensten verplicht stelt, maar slechts voorziet in het opnemen van de reeds bestaande aanvullende diensten in het netwerk, ben ik van mening dat er geen sprake is van de door het Europees Parlement gestelde bevoegdheidsoverschrijding.

Artikel 6, lid 5, van het bestreden besluit bepaalt inderdaad dat een Eures-partner die een specifieke aanvullende diensten niet aanbiedt, ervoor moet zorgen dat verzoeken die hij om die dienst krijgt, worden doorverwezen naar andere partners die hem wel aanbieden. Het Europees Parlement is van mening dat hiermee aan de aanvullende diensten een juridische betekenis wordt toegekend, ook al kwalificeert het bestreden besluit ze als onverplicht. Hierover moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 6, lid 5, juist bevestigt dat het bestreden besluit de inrichting van aanvullende diensten niet verplicht stelt, aangezien het slechts bepaalt dat de partner die deze niet aanbiedt de verzoeken hieromtrent moet doorverwijzen naar andere partners die ze wel aanbieden. Ten tweede heeft de juridische betekenis die door het Europees Parlement wordt genoemd, uitsluitend betrekking op deze verplichting om verzoeken waaraan door de partner die geen aanvullende diensten aanbiedt niet kan worden voldaan, door te verwijzen. Naar mijn mening gaat het om een minimale juridische betekenis die in elk geval gebaseerd kan worden op de algemene verplichting tot het delen van informatie, die uit het gehele hoofdstuk II van verordening nr. 492/2011 blijkt.

Naar mijn mening kan het beroep op dit punt dus niet worden toegewezen.

Het Europees Parlement betoogt dat de betrokken bepaling een ‘quasi comitologische’ structuur in het leven roept, terwijl artikel 38 van verordening nr. 492/2011 slechts bepaalt dat de Commissie ‘nauw samen[werkt] met de centrale bestuursinstellingen van de lidstaten’, en haar niet machtigt om een nieuw en geïnstitutionaliseerd procedureel kader te creëren om de betrokken maatregelen in gang te zetten. In dit verband vraagt het Europees Parlement zich af of, in algemene zin, een uitvoeringshandeling zelfstandig een institutioneel kader in het leven kan roepen dat de procedure regelt die voor de vaststelling van andere handelingen moet worden gevolgd, ook als dat zuivere uitvoeringshandelingen zijn.

Verder betoogt het Europees Parlement dat een deel van de kwesties waarover de raad van bestuur moet worden geraadpleegd, betrekking heeft op punten die naar zijn mening noch detaillistisch, noch louter technisch zijn, maar die de wetgevingshandeling aanvullen. Het betoogt in repliek dat — zelfs uitgaande van de loutere hypothese dat het Eures-handvest maatregelen inhoudt die uitvoeringshandelingen zijn welke de Commissie overeenkomstig artikel 38 van verordening nr. 492/2011 mag vaststellen — artikel 10, lid 1, van het bestreden besluit, waarin wordt gesproken van overleg met de raad van bestuur van Eures, een nieuwe procedurele voorwaarde voor het nemen van die maatregelen toevoegt die niet uit artikel 38 voortvloeit. Bovendien ontstaat er een mogelijke overlap tussen enerzijds de bevoegdheden van het raadgevend comité en het technisch comité, genoemd in de artikelen 21 en 29 van verordening nr. 492/2011, en anderzijds die van de raad van bestuur van Eures. Het Europees Parlement stelt dat de wetgever reeds de organisaties in het leven heeft geroepen die de Commissie moeten ondersteunen bij de uitvoering van het beleid waarop de verordening betrekking heeft, en dat de Commissie niet gemachtigd is om het institutionele kader dat door de verordening zelf is vastgesteld, aan te vullen.

Naar de mening van de Commissie geeft de raad van bestuur van Eures de Commissie oriëntaties voor haar rol van ‘Europees coördinatiebureau’ en draagt hij op die wijze bij aan de vervulling van de technische taken die aan de Commissie zijn toevertrouwd om zeker te stellen dat de bepalingen van verordening nr. 492/2011 volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd. De structuur is niet comitologisch, omdat het doel ervan niet is, het toezicht van de lidstaten op de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie zeker te stellen. Het gaat om een instantie met een functionele en instrumentele taak ten aanzien van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie, van welke instantie de Commissie in het kader van haar bevoegdheden heeft besloten gebruik te maken om de activiteiten te kunnen uitvoeren die nodig zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen die door verordening nr. 492/2011 zijn vastgesteld.

In dupliek voegt de Commissie toe dat de raad van bestuur de opdracht heeft om haar bij de algemene bevordering van de ontwikkeling van Eures te ondersteunen, terwijl het technisch comité van artikel 29 van verordening nr. 492/2011 zich in algemene zin met technische vraagstukken inzake het vrije verkeer en de tewerkstelling van werknemers bezighoudt.

Zoals ik in de punten 33 tot en met 36 heb uiteengezet, is het Eures-netwerk de verwezenlijking van het informatieuitwisselingssysteem dat verordening nr. 492/2011 tussen de gespecialiseerde arbeidsdiensten van de lidstaten onderling en tussen die gespecialiseerde diensten en de Commissie beoogt op te zetten, ter compensatie van aanbiedingen van en aanvragen om werk ten behoeve van het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie.

Deze institutionalisering moet naar mijn mening geschieden op basis van de instanties en instellingen die reeds door verordening nr. 492/2011 zelf zijn opgezet en moet zich concretiseren door de oprichting van een structuur van onderlinge samenhang en communicatie. De term ‘netwerk’ geeft deze relationele component van het Eures-systeem treffend weer, aangezien het erom gaat praktische vorm te geven aan ‘de samenwerking tussen de lidstaten en met de Commissie’ en de inwerkingstelling van de ‘regeling der compensatie’, die het onderwerp zijn van de afdelingen waarin hoofdstuk II van verordening nr. 492/2011 is verdeeld.

Verordening nr. 492/2011 heeft zelf bepaald wie de actoren van de compensatieregeling moeten zijn en welke de instanties zijn waarlangs de samenwerking tussen de lidstaten en tussen deze en de Commissie moet plaatsvinden, namelijk de nationale gespecialiseerde diensten en het Europees coördinatiebureau.

Dit zo zijnde, kan de uitvoeringsbevoegdheid die bij artikel 38 van verordening nr. 492/2011 aan de Commissie is toegekend niet zo ruim zijn dat zij de bevoegdheid omvat om nieuwe instanties op te zetten naast die welke al door de wetgever zijn aangegeven of opgericht. Daarmee zou de Commissie immers verder gaan dan de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid en, in het bijzonder, verder dan de functie van ‘nadere bepaling van de inhoud’ van een wetgevingshandeling, overeenkomstig punt 52 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Parlement en Raad. Met andere woorden: verordening nr. 492/2011 heeft zelf bepaald welke instanties en instellingen moeten deelnemen aan het systeem van communicatie en compensatie van aanbiedingen van en aanvragen om werk binnen de Unie. Daarentegen is het de taak van de Commissie om, in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheid, de relaties tussen die instanties en instellingen zodanig vorm te geven en te organiseren dat een netwerk ontstaat waarin allen op doeltreffende wijze met elkaar zijn verbonden.

Binnen de context van verordening nr. 492/2011, en in de bewoordingen van artikel 38, moeten de door de Commissie te nemen ‘uitvoeringsmaatregelen’ bijvoorbeeld de inhoud nader bepalen van de functies en verantwoordelijkheden van de instanties die door de verordening zelf in het leven zijn geroepen, zoals bijvoorbeeld het Europees coördinatiebureau, ingesteld bij artikel 18 van verordening nr. 492/2011, waarvan de taken worden gedefinieerd in artikel 19 van dezelfde verordening en nader worden geconcretiseerd in artikel 4 van het bestreden besluit. Ook kan het bij die uitvoeringsmaatregelen gaan om de afbakening van de taken en verantwoordelijkheden van de nationale gespecialiseerde diensten die, overeenkomstig de verordening, de samenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen deze en de Commissie zeker moeten stellen, zoals artikel 5 van het bestreden besluit doet. Of ze kunnen, ten slotte, bepalen dat een pakket wordt samengesteld van de diensten die via het netwerk worden aangeboden, zoals het geval is in artikel 7 van het bestreden besluit.

De uitvoeringsbevoegdheid vormt echter geen voldoende basis voor de oprichting van een nieuwe instantie waaraan de uitoefening van hetzelfde soort inhoudelijke taken wordt toegekend als de verordening toekent aan de instanties die zij zelf ziet als hoofdrolspelers bij het tot elkaar brengen en de compenseren van aanbiedingen van en aanvragen om werk. De Commissie mag kortom niet een functioneel equivalent van het Europees coördinatiebureau of een dienst waaraan bevoegdheden worden toegekend die aan de nationale arbeidsbureaus toebehoren, in het leven roepen.

Naar mijn mening beantwoordt de raad van bestuur van Eures niet aan dit soort ‘institutionalisering’. Het betreft hier veeleer een instantie waarvan de taak niet verder gaat dan de advisering van de Commissie in kwesties die uitsluitend te maken hebben met de functionering van het netwerk zelf, als stelsel van samenhang en communicatie tussen de hoofdrolspelers van het systeem.

Overeenkomstig artikel 8, lid 1, van het bestreden besluit is het de taak van de raad van bestuur van Eures ‘de Commissie, het Europees coördinatiebureau en de nationale coördinatiebureaus bij de bevordering van en het toezicht op de ontwikkeling van Eures’24. te ondersteunen en, overeenkomstig lid 7 van datzelfde artikel, de Commissie te adviseren over ‘kwesties als de strategische planning, de ontwikkeling, de uitvoering, het toezicht en de evaluatie met betrekking tot de in dit besluit bedoelde diensten en activiteiten’, zoals bijvoorbeeld de strategieën, de operationele doelstellingen, de werkprogramma's van het netwerk of de verslagen ex artikel 17 van verordening nr. 492/2011.

De taak van ‘bevordering van en toezicht op de ontwikkeling van Eures’ heeft uitsluitend betrekking op het functioneren van het netwerk als zodanig. Het heeft geen betekenis voor de hoofdrolspelers van Eures en verandert niets aan de werking van de communicatiesystemen of aan de compensatieregeling voor aanbiedingen van en aanvragen om werk. Het doel is, kortom, zeker te stellen dat het systeem van het netwerk een doeltreffende bijdrage levert aan de verbetering van de samenhang tussen de actoren binnen het systeem.

Verder meen ik dat de advisering inzake strategische planning, ontwikkeling, toepassing, toezicht op en evaluatie van de werkzaamheden en diensten van Eures onder dezelfde noemer valt als de bevordering van en het toezicht op de ontwikkeling van het netwerk. Wat dat betreft ben ik van mening dat hiermee de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid niet is overschreden.

In het bijzonder meen ik, in tegenstelling tot het Europees Parlement, dat de taak van de raad van bestuur van Eures niet die van het technisch comité of van het raadgevend comité kan overlappen. Het raadgevend comité heeft, overeenkomstig artikel 21 van verordening nr. 492/2011, tot taak de Commissie terzijde te staan ‘bij de bestudering van vraagstukken die, op het gebied van het vrije verkeer en de tewerkstelling van werknemers, de uitvoering van het [VWEU] en van de voor zijn toepassing genomen maatregelen medebrengt’. Van zijn kant heeft het technisch comité krachtens artikel 29 van dezelfde verordening de taak de Commissie ter zijde te staan ‘bij de voorbereiding, de bevordering en het toezicht op de resultaten van alle technische werkzaamheden en maatregelen voor de toepassing van deze verordening en van eventuele aanvullende bepalingen.’ De taken van beide comités hebben mijns inziens betrekking op een inhoudelijk gebied dat respectievelijk ruimer (bij het raadgevend comité) dan wel specifieker (bij het technisch comité) is dan dat van de raad van bestuur van Eures (waar het beperkt is tot het functioneren van het netwerk als zodanig).

Op grond hiervan meen ik dat het beroep tegen artikel 8 van het bestreden besluit moet worden afgewezen.

Het Europees Parlement verwijst naar de hierboven geciteerde leden van artikel 10 voor zijn bezwaar tegen de bepaling, omdat daarin de goedkeuring door de Commissie zelf van het zogenoemde ‘Eures-handvest’ wordt voorzien overeenkomstig een procedure die is vastgesteld in artikel 10, dat wil zeggen vastgesteld door de Commissie zelf. Naar de mening van verzoeker heeft de Commissie ‘zichzelf gemachtigd’ om een nieuwe uitvoeringshandeling vast te stellen, in plaats van zich te beperken tot uitvoering. Het Europees Parlement meent dat artikel 10, door een positie in te nemen tussen verordening nr. 492/2011 en het toekomstige Eures-handvest in, zijn uitvoerend karakter in de zin van artikel 291 VWEU verliest. Wat de inhoud van artikel 10 betreft, meent het Europees Parlement dat dit artikel de inhoud van de basishandeling aanvult op een wijze die niet past bij een uitvoeringshandeling.

De Commissie betoogt dat het handvest uitsluitend het soort inlichtingen bevat dat in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 492/2011 is bepaald. De taken en de criteria voor de benoeming van het nationale personeel zijn reeds in alle lidstaten vastgesteld. Wat de scholing van het personeel van Eures betreft, beperkt het handvest zich tot hetgeen reeds in artikel 20 van de verordening is bepaald. Volgens de Commissie beperkt het handvest zich ertoe, zoals artikel 10 van het bestreden besluit het definieert, de noodzakelijke technische standaarden vast te stellen voor het in praktijk brengen van artikel 12, lid 3, van verordening nr. 492/2011. Omdat het handvest geen bindende handeling is, houdt het geen ‘aparte’ verplichting in om informatie te verschaffen, maar verwijst het slechts naar de verplichtingen die reeds in artikel 12 van de verordening zijn opgenomen, zodat deze op eenvormige wijze worden uitgevoerd.

Artikel 10 van het bestreden besluit is inderdaad een bijzondere bepaling. Daarin wordt niet het zogenoemde ‘Eures-handvest’ vastgesteld, maar wordt eenvoudigweg bepaald dat de Commissie dat handvest moet goedkeuren, en wordt aangegeven wat de inhoud ervan moet zijn.

Naar mijn mening heeft het bestreden besluit in die bepaling geen maatregel tot uitvoering van verordening nr. 492/2011 genomen, maar die maatregel slechts aangekondigd. Pas wanneer die aankondiging realiteit wordt, zal het mogelijk zijn te bepalen of de Commissie binnen de uitvoeringsbevoegdheid is gebleven die haar in artikel 38 van verordening nr. 492/2011 is toegekend.

In die zin kan worden gesteld dat het beroep op dit punt niet-ontvankelijk is, aangezien het is gericht tegen een bepaling die in feite geen rechtsgevolgen teweeg heeft gebracht, omdat de bepaling ten eerste niet zelf het Eures-handvest in het leven roept en ten tweede de Commissie verplicht tot iets waartoe zij reeds op grond van artikel 38 van verordening nr. 492/2011 verplicht is, namelijk tot het nemen van een uitvoeringsmaatregel die nodig is om die verordening toe te passen. Dit laatste in de veronderstelling dat het Eures-handvest inderdaad een noodzakelijke maatregel is; zo niet, dan zou de Commissie zichzelf een verplichting hebben opgelegd waaraan zij zich rechtmatig kan onttrekken.

In geen van deze gevallen brengt artikel 10 rechtsgevolgen teweeg, want de daarin vastgestelde verplichting is of overbodig of bestaat niet, omdat de Commissie haar zichzelf heeft opgelegd.

In lijn met de uitspraak in het arrest van 6 april 2000 Spanje/Commissie25. hebben wij hier dus slechts te maken met een intentieverklaring die in toekomstige wetgevingshandelingen geconcretiseerd moet worden. Die toekomstige bepalingen zijn dan de enige die, als dat het geval is, op grond van het feit dat zij rechtsgevolgen teweeg kunnen brengen, eventueel bij het Hof zouden kunnen worden aangevochten.

Bijgevolg moet het beroep op dit punt niet-ontvankelijk worden verklaard.

Vanwege zijn samenhang met de laatstgenoemde bepaling ben ik van mening dat ook het bezwaar tegen artikel 7, lid 2, van het bestreden besluit niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, aangezien daarin aan de Commissie wordt opgedragen de diensten van het dienstenpakket van Eures gedetailleerd te beschrijven. De reden daarvoor is dat met deze bepaling eenvoudigweg een door de Commissie te nemen uitvoeringsmaatregel wordt aangekondigd, dat wil zeggen dat er geen andere verplichting in het leven wordt geroepen dan reeds door artikel 38 van verordening nr. 492/2011 was opgelegd. Beide zijn dus bepalingen die op zich geen rechtskracht hebben.

Artikel 7, lid 3, staat los van het bovenstaande. Die bepaling schept, zoals ik in de punten 87 tot en met 91 heb opgemerkt, de mogelijkheid om de reeds in de lidstaten bestaande aanvullende diensten in het netwerk op te nemen.