CBb, 05-11-2019, nr. 18/1322

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht – kort gezegd – indien hij op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied. Ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit vindt die verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij, aanvankelijk op landgoed [naam 3] in [plaats 2] , waar zij 70 stuks melkvee en bijbehorend jongvee hield. De landbouwgrond, 45 ha, pachtte zij van de Vereniging Natuurmonumenten. Vanwege natuurontwikkeling van het Natura 2000-gebied [naam 4] moest appellante haar bedrijf verplaatsen en zij bereikte op 6 november 2014 overeenstemming over die verplaatsing naar landgoed [naam 5] in [plaats 1] . Van de verpachter kreeg zij daarvoor een vergoeding van € 665.000,-. Onderdeel van de overeenstemming was de verkoop van het erfpachtrecht van alle gebouwen aan de provincie Gelderland voor een bedrag van € 590.000,-. Voor de bedrijfsverplaatsing verkreeg appellante een provinciale subsidie van € 400.000,-.

Ingevolge de op 24 oktober 2006 verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer was op de nieuwe bedrijfslocatie het houden van 136 melkkoeien en 103 stuks jongvee toegestaan. Op 27 mei 2015 heeft de provincie op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning verleend voor het houden van 170 melkkoeien en 121 stuks jongvee. Op 18 juni 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een ligboxenstal op de nieuwe bedrijfslocatie. Op 1 juli 2015 is gestart met het storten van de keldervloer van de nieuwe stal. De bouw van de stal is op 1 december 2015 voltooid. Deze MDV-stal, die is voorzien van twee melkrobots en een voer- en mestrobot, biedt ruimte aan 170 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Appellante is bij de verplaatsing ook in grondareaal gegroeid van 45 naar 70 ha. De gehele bedrijfsverplaatsing heeft appellante € 1.640.000,- gekost. Appellante hield op 2 juli 2015 65 melkkoeien, 24 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 24 stuks jongvee ouder dan 1 jaar.

Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op basis van de op 2 juli 2015 aanwezige dieren. Er is geen korting toegepast, omdat het bedrijf grondgebonden is.

Partijstandpunten

Appellante voert aan dat verweerder haar fosfaatrecht op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit moet verhogen. Verweerder vergelijkt de veebezetting op 27 mei 2015 met die op 2 juli 2015. Dit is niet juist. Op 2 juli 2015 had de verhuizing naar de nieuwe locatie nog niet plaatsgevonden en was de veebezetting dus onvolledig. Verweerder had rekening moeten houden met de na 2 juli 2015 nog te realiseren uitbreiding.

Verder beroept appellante zich op artikel 1 van het EP. Zowel in algemene zin als individueel ontbreekt een fair balance. Appellante was gedwongen haar bedrijf te verplaatsen. Om een levensvatbaar bedrijf op de nieuwe locatie mogelijk te maken, moest zij investeren in een nieuwe stal en toebehoren. Aangezien appellante haar stal op de peildatum niet volledig bezet had, wordt zij zwaarder getroffen dan een willekeurige veehouder met een volledig bezette stal: 61% van de koeplaatsen kan zij niet benutten. De stal is niet voor een ander doel te gebruiken. Appellante heeft hoge financieringslasten en de opbrengst is te gering met het aantal dieren waarvoor fosfaatrecht is toegekend. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. Appellante verzoekt het aantal fosfaatrechten vast te stellen op 8.739 kg fosfaat. Appellante heeft ter onderbouwing van haar stellingen accountantsrapporten van april 2019 en juli 2019 (de accountantsrapporten) overgelegd.

Verweerder wijst het beroep van appellante op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit af. Weliswaar moest appellante haar bedrijf verplaatsen vanwege de ontwikkeling van het Natura 2000-gebied [naam 4] en vormt dat een (wettelijke) bijzondere omstandigheid, maar die omstandigheid vermindert het appellante toegekende fosfaatrecht niet minimaal 5%. Verweerder heeft daarbij een vergelijking gemaakt tussen de situatie op 2 juli 2015 en 27 mei 2015, de datum waarop volgens appellante de bijzondere omstandigheid begon.

Verweerder wijst ook het beroep op artikel 1 van het EP af, namelijk op de grond dat appellante geen andere bijzondere omstandigheden stelt dan een financiële last. Verder wijst verweerder erop dat appellante pas op 1 juli 2015 met de bouw begon en op 2 juli 2015 wist, of toen had moeten weten, dat de invoering van een fosfaatrechtenstelsel haar plannen zou kunnen doorkruisen en dat zij desondanks de voorgenomen uitbreiding heeft doorgezet. De gevolgen van die keuze en het risico dat zij daarmee nam, kunnen niet leiden tot het aannemen van een individuele en buitensporige last. Dat appellante gedwongen was haar bedrijf te verplaatsen maakt dit niet anders. Een bedrijfseconomische noodzaak om in deze omvang uit te breiden, is niet gebleken. Appellante had het bedrijf in de oorspronkelijke grootte kunnen voortzetten. Verweerder heeft kanttekeningen geplaatst bij de overgelegde accountantsrapportages en naar aanleiding daarvan opgemerkt dat het bedrijf ook zonder de invoering van het fosfaatrechtenstelsel al in zwaar weer verkeerde. Bij de keuze voor uitbreiding heeft ook de opvolging door de zoon meegespeeld.

Beoordeling

Niet in geschil is dat appellante wegens de realisatie van het natuurgebied [naam 4] haar bedrijf heeft moeten verplaatsen. Die gedwongen verplaatsing heeft echter niet ertoe geleid dat appellante op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield dan voordien. Dat betekent dat appellante niet voldoet aan de toepassingsvoorwaarde van

artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit dat het fosfaatrecht minimaal 5% lager is dan zonder die bijzondere omstandigheid het geval geweest zou zijn. Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Daarvoor verwijst het College naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4) en van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232).

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van

9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

Bij de beoordeling of een last buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven zij haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, rechtsoverweging 6.8.2).

Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij gezien haar specifieke omstandigheden

– zij pacht al haar landbouwgrond – weinig andere opties had dan een verplaatsing naar haar huidige locatie. Verweerder betwist niet dat sloop van de oude stal en nieuwbouw noodzakelijk was. De vraag is of, zoals appellante stelt, de gedwongen verplaatsing meebracht dat zij moest uitbreiden. Indien dat niet het geval is, onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die hebben uitgebreid en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen (zie de overwegingen 6.7.5.1 en verder van de genoemde uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).

Appellante heeft ter onderbouwing van de gestelde bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden een aanvullende accountantsrapportage individuele disproportionele last van

juli 2019 overgelegd. Hierin is het scenario uitgewerkt dat appellante op de nieuwe locatie het bedrijf in de historische bedrijfsgrootte zou voortzetten (scenario 6) en de conclusie getrokken dat bedrijfscontinuering in dit scenario niet realistisch is. Daarbij is aangenomen dat de subsidie van € 400.000,- volledig wegvalt indien geen uitbreiding plaatsvindt. Dit volgt echter niet uit de stukken. Volgens artikel 3.1.6.6, eerste lid, van de Regels Subsidieverordening Gelderland, Bedrijfsverplaatsing GNN, bedraagt de subsidie ten hoogste 100% van de subsidiabele kosten. In het tweede lid is bepaald dat als de verplaatsing gepaard gaat met modernisering van voorzieningen of verhoging van de productiecapaciteit, de subsidie naast het bepaalde in het eerste lid ten hoogste 40% van de met de modernisering of verhoging van de productiecapaciteit gepaard gaande kosten bedraagt. De subsidie bedraagt maximaal € 400.000,- (derde lid). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij geen subsidie zou hebben verkregen bij verplaatsing op basis van de historische bedrijfsgrootte. Dat betekent, in aanmerking genomen de materiële betekenis van die subsidie voor de bedrijfseconomische uitkomsten, dat scenario 6, waarbij het volledig wegvallen van die subsidie is verondersteld, het College niet overtuigt dat verplaatsing op basis van de historische bedrijfsgrootte bedrijfseconomisch onhaalbaar zou zijn geweest.

Nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitbreiding van het bedrijf op de nieuwe locatie noodzakelijk was, is van belang dat de vergunningen zijn verleend in 2015 en de bouw van de nieuwe stal is gestart op 1 juli 2015. Zoals in de eerder aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 is overwogen (rechtsoverweging 6.7.5.4), noopte de voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum naderde en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). Dit gold ook voor appellante. Zij had haar uitbreidingsplannen, gelet op de prille start van de bouwactiviteiten op dat moment, op of direct na 2 juli 2015 (nog) kunnen bijstellen. Appellante heeft weliswaar gesteld dat op 1 juli 2015 is begonnen met het storten van het beton voor de keldervloeren, maar dit is onvoldoende om aan te nemen dat bijstelling van de plannen op of direct na 2 juli 2015 in redelijkheid niet meer mogelijk was. De risico’s die kleefden aan de keuze om de plannen niet bij te stellen, zijn voor haar rekening.

Slotsom

Uit het voorgaande volgt dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken.

In het bestreden besluit heeft verweerder het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last verworpen met de enkele opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Gelet hierop was en is het bestreden besluit naar het oordeel van het College niet deugdelijk gemotiveerd en dus in strijd met de artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Verweerder is immers in deze procedure in het verweerschrift en ter zitting alsnog nader op het betoog van appellante ingegaan en die motivering kan de uitkomst (wel) dragen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond wordt verklaard.

Gelet op het voorgaande ziet het College evenwel aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor de reactie op de nadere motivering van het besluit en 1,5 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).