HvJ EU, 06-10-2015, nr. C-73/14

De Raad, ondersteund door alle interveniërende lidstaten, met uitzondering van de Republiek Oostenrijk, voert in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel aan dat de hem door artikel 218, lid 9, VWEU verleende prerogatieven in casu door de Commissie zijn geschonden.

Voornoemde partijen stellen dat die bepaling ziet op elke situatie waarin een instantie, ongeacht de aard daarvan, die is opgericht bij een internationale overeenkomst, deze overeenkomst toepast door middel van een handeling die, al dan niet bindende, rechtsgevolgen heeft binnen de Unie. Dit is hier het geval. Het ITLOS is namelijk opgericht bij een internationale overeenkomst, te weten het VVNRZ, en het in casu aan de orde zijnde advies kan belangrijke rechtsgevolgen hebben voor de toepassing van het VVNRZ, alsook voor de toepassing van andere internationale overeenkomsten waarbij de Unie partij is, en dus ook voor de rechtsorde van de Unie. Aangezien het verzoek om advies betrekking heeft op een gebied dat in hoge mate wordt geregeld door het Unierecht, kan dit advies van invloed zijn op de uitoefening van de bevoegdheid van de Unie en op het Unie-acquis op dat gebied. Bovendien kan het een aanpassing van de regeling van de Unie op het gebied van de IOO-visserij noodzakelijk maken.

In het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel voert de Raad, ondersteund door alle interveniërende lidstaten, aan dat de Commissie in casu in elk geval artikel 16, lid 1, VEU heeft geschonden, door zich bevoegdheden toe te eigenen die uitsluitend aan de Raad toekomen.

In dit verband betogen voornoemde partijen in de eerste plaats dat artikel 17, lid 1, VEU de Commissie niet toestaat op autonome wijze de Unie extern te vertegenwoordigen onder voorbijgaan aan de rol van de Raad, krachtens artikel 16, lid 1, tweede zin, VEU, als beleidsmaker.

In de onderhavige zaak stond het volgens die partijen, gelet op het belang van de gevolgen die de inhoud van de namens de Unie bij het ITLOS ingediende schriftelijke uiteenzetting zou kunnen hebben op internationaal niveau — met name voor de betrekkingen tussen de Unie en de lidstaten van de SRFC — aan de Raad om, overeenkomstig laatstgenoemde bepaling, de inhoud van die uiteenzetting vast te stellen. Wat de rol van de Commissie betreft, deze bestond erin het door de Raad omschreven beleid uit te voeren en de Unie op basis van dat beleid extern te vertegenwoordigen.

In de tweede plaats betogen de Raad en alle interveniërende lidstaten dat artikel 335 VWEU niets kan afdoen aan het voorgaande betoog.

In dit verband voeren het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en de Republiek Finland aan dat artikel 335 VWEU uitsluitend betrekking heeft op de vertegenwoordiging van de Unie in het kader van nationale gerechtelijke procedures, en niet op de indiening van opmerkingen namens de Unie — in het kader van het externe optreden van de Unie — bij een krachtens een internationale overeenkomst in het leven geroepen rechterlijke instantie.

De Raad en alle interveniërende lidstaten betogen dat artikel 335 VWEU, gelet op de gewone betekenis van het begrip ‘vertegenwoordiging’ alsmede op het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 13, lid 2, VEU, in elk geval niet in die zin kan worden begrepen dat het de Commissie toestaat om in andere zaken dan die welke betrekking hebben op haar eigen functioneren, op autonome wijze in rechte op te treden, met miskenning van de bevoegdheid van de Raad om de inhoud van het standpunt van de Unie inzake de betrokken vraagstukken vast te stellen. De externe vertegenwoordiging van de Unie — of deze nu politiek of juridisch is — door de Commissie, valt onder artikel 17, lid 1, zesde zin, VEU, hetgeen betekent dat de krachtens artikel 16, lid 1, VEU aan de Raad toekomende rol als beleidsmaker in aanmerking dient te worden genomen.

In de derde plaats voeren de Raad en de interveniërende lidstaten aan dat de vertegenwoordiging van de Unie door de Commissie voor het ITLOS geen betrekking heeft op de toepassing van de Verdragen, in de zin van artikel 17, lid 1, tweede zin, VEU. Bijgevolg kan de Commissie zich niet beroepen op haar rol als hoedster van de Verdragen, teneinde in volledige autonomie haar eigen uitlegging te ontwikkelen van de betrokken internationale regels. Bovendien beperkten de namens de Unie in zaak nr. 21 ingediende opmerkingen zich niet tot een technische beschrijving van het acquis van de Unie op het desbetreffende gebied, maar impliceerden zij ook politieke en strategische keuzes inzake een aantal in die zaak gerezen vraagstukken, bijvoorbeeld met betrekking tot de bevoegdheid van het ITLOS om het gevraagde advies te geven, en inzake de ontvankelijkheid van de gestelde vragen.

In de vierde plaats betogen de Raad, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Litouwen en de Republiek Finland dat er op het gebied van de strijd tegen de IOO-visserij geen vooraf vastgesteld beleid van de Unie bestaat dat de Commissie had kunnen ontslaan van de verplichting om in casu vooraf de goedkeuring te verkrijgen van de Raad. Evenmin was er sprake van een vooraf vastgesteld beleid van de Unie met betrekking tot de niet eerder behandelde vraag inzake de algemene bevoegdheid van het ITLOS om adviezen te geven, noch met betrekking tot de vragen inzake de respectieve bevoegdheden van de vlagstaat, de kuststaat en de internationale organisaties op het gebied van de IOO-visserij.

In antwoord op het eerste onderdeel van het eerste middel voert de Commissie aan dat artikel 218, lid 9, VWEU enkel toepassing vindt wanneer een bij een internationale overeenkomst opgerichte instantie in de hoedanigheid van uitvoerende instantie is bekleed met de bevoegdheid om regels op te stellen of besluiten te nemen binnen het kader van een dergelijke overeenkomst. Die bepaling heeft dus geen betrekking op de standpunten die namens de Unie worden ingenomen voor een internationale rechterlijke instantie.

In antwoord op het tweede onderdeel van het eerste middel betoogt de Commissie, primair, dat artikel 335 VWEU een afspiegeling vormt van het algemene beginsel dat zij de Unie vertegenwoordigt in alle gerechtelijke procedures, zowel nationaal als internationaal. Deze bepaling vereist niet dat zij, om namens de Unie op te kunnen treden voor een rechterlijke instantie, toestemming dient te verkrijgen van een andere instelling van de Unie. In het bij de Verdragen in het leven geroepen stelsel valt de vertegenwoordiging van de Unie voor een internationale rechterlijke instantie binnen een door artikel 13, lid 2, VEU, artikel 17, lid 1, eerste en tweede zin, VEU en artikel 335 VWEU aan de Commissie opgedragen taak van constitutionele aard.

Volgens de Commissie dient onderscheid te worden gemaakt tussen twee situaties. De eerste situatie heeft betrekking op de externe vertegenwoordiging van de Unie met het oog op politieke en diplomatieke doelstellingen — zoals het onderhandelen over internationale overeenkomsten — welke wordt geregeld door de zesde zin van artikel 17, lid 1, VEU en, bij gebreke van een bestaand beleid van de Unie, kan vallen onder artikel 16, lid 1, VEU. De tweede situatie, waarvan sprake is in de onderhavige zaak, betreft de vertegenwoordiging van de Unie voor een internationale rechterlijke instantie, in het kader waarvan de Commissie, overeenkomstig de eerste zin van dat artikel 17, lid 1, VEU, in het algemeen belang van de Unie dient toe te zien op de toepassing van het Unierecht, als bedoeld in de tweede zin van diezelfde bepaling, met inbegrip van de internationale verdragen waarbij de Unie partij is.

Subsidiair voert de Commissie aan dat, zelfs indien zou worden aangenomen dat de zesde zin van artikel 17, lid 1, VEU in casu van toepassing zou zijn, zij gerechtigd is om de Unie te vertegenwoordigen in het kader van reeds door de Raad vastgelegd Uniebeleid. In de onderhavige zaak is sprake van een volledig juridisch en politiek kader op het niveau van de Unie, dat de Commissie toestaat haar taak van externe vertegenwoordiging van de Unie uit te oefenen zonder aanvullende richtsnoeren van de Raad te moeten verkrijgen.

Tussen partijen staat vast dat de door het verzoek om advies opgeworpen vragen althans gedeeltelijk vallen binnen het gebied van de instandhouding van de biologische bronnen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid, dat, in termen van artikel 3, lid 1, onder d), VWEU, onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, en dat laatstgenoemde, in haar hoedanigheid van partij bij het VVNRZ, op basis waarvan het ITLOS is opgericht, krachtens artikel 133 van het reglement van het ITLOS bevoegd was om in zaak nr. 21 deel te nemen aan de adviesprocedure voor die rechterlijke instantie.

Ter ondersteuning van haar besluit om de Unie te vertegenwoordigen in het kader van de deelneming van de Unie aan voornoemde procedure, en uit dien hoofde een schriftelijke uiteenzetting in te dienen namens de Unie, heeft de Commissie, zoals blijkt uit de elementen van het dossier en zoals zij zowel in haar schriftelijke uiteenzetting als ter terechtzitting heeft bevestigd, zich beroepen op artikel 335 VWEU.

Een aantal interveniërende lidstaten betwist evenwel dat artikel 335 VWEU van toepassing is op de vertegenwoordiging van de Unie voor een internationale rechterlijke instantie zoals het ITLOS. Volgens hen heeft dat artikel enkel betrekking op procedures voor nationale rechters.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat artikel 335 VWEU, hoewel dit volgens de bewoordingen ervan beperkt is tot de lidstaten, de uitdrukking vormt van een algemeen beginsel volgens hetwelk de Unie handelingsbevoegdheid bezit en met het oog hierop door de Commissie wordt vertegenwoordigd (zie in die zin arrest Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C-131/03 P, EU:C:2006:541, punt 94).

Hieruit volgt dat artikel 335 VWEU de Commissie een grondslag bood om de Unie te vertegenwoordigen voor het ITLOS in zaak nr. 21.

Zoals de Raad, ondersteund door de interveniërende lidstaten, heeft beklemtoond, is met de toepasselijkheid van artikel 335 VWEU in casu de in het eerste middel opgeworpen vraag — of de eerbiediging van het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 13, lid 2, VEU vereist dat de inhoud van de door de Commissie namens de Unie bij het ITLOS ingediende schriftelijke uiteenzetting in zaak nr. 21 vooraf wordt goedgekeurd door de Raad — evenwel niet uitputtend beantwoord.

In dit verband zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 13, lid 2, VEU iedere instelling van de Unie handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. In deze bepaling komt het beginsel van institutioneel evenwicht tot uitdrukking, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie en dat gebiedt dat elk van de instellingen bij de uitoefening van haar bevoegdheden die van de andere instellingen in acht neemt (zie arrest Raad/Commissie, C-409/13, EU:C:2015:217, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu houdt de argumentatie van de Raad en de interveniërende lidstaten in dat de Commissie, door bij het ITLOS in zaak nr. 21 namens de Unie een schriftelijke uiteenzetting in te dienen waarvan de inhoud niet was goedgekeurd door de Raad, de bevoegdheden heeft geschonden die de Raad ontleent aan artikel 218, lid 9, VWEU en, in ieder geval, aan artikel 16, lid 1, tweede zin, VEU.

In de eerste plaats betekent de verwijzing in artikel 218, lid 9, VWEU naar de standpunten die namens de Unie worden ingenomen ‘in’ een krachtens een internationale overeenkomst opgericht lichaam dat handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, dat de toepassing van die bepaling betrekking heeft op standpunten die namens de Unie worden ingenomen in het kader van de deelneming van de Unie — door haar instellingen of, in voorkomend geval, door tussenkomst van haar lidstaten die gezamenlijk in haar belang optreden — aan de vaststelling van dergelijke handelingen binnen het betrokken internationale lichaam. De Unie was evenwel verzocht om, als partij, een standpunt in te nemen ‘voor’ — en niet ‘in’ — een internationale rechterlijke instantie.

Deze uitlegging vindt steun in de context en de doelstelling van artikel 218, lid 9, VWEU.

Zoals de advocaat-generaal immers heeft uiteengezet in de punten 70 tot en met 74 van haar conclusie, voorziet artikel 218, lid 9, VWEU, in afwijking van de procedure die in artikel 218, leden 1 tot en met 8, VWEU wordt beschreven voor het onderhandelen over en het sluiten van een internationale overeenkomst door de Unie, in een vereenvoudigde procedure voor het bepalen van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in het kader van haar deelneming aan de vaststelling, binnen de bij de betrokken internationale overeenkomst opgerichte beslissende instantie, van handelingen die die overeenkomst toepassen of uitvoeren.

Anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest Duitsland/Raad (C-399/12, EU:C:2014:2258), dat betrekking had op het standpunt dat namens de Unie werd ingenomen in het kader van de deelneming door de Unie, door tussenkomst van lidstaten, aan de vaststelling van aanbevelingen binnen de bij de betrokken internationale overeenkomst opgerichte instantie, betreft de onderhavige zaak de bepaling van een standpunt dat namens de Unie wordt ingenomen voor een internationale rechterlijke instantie die wordt verzocht om een advies, waarvan de vaststelling uitsluitend valt binnen de bevoegdheid en onder de verantwoordelijkheid van de leden van die instantie, die daartoe volledig onafhankelijk van de partijen handelen.

Hieruit volgt dat, zonder dat hoeft te worden nagegaan of het in zaak nr. 21 gevraagde advies van het ITLOS valt onder het begrip ‘handeling met rechtsgevolgen’, in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU, die bepaling in casu niet van toepassing is.

Wat, in de tweede plaats, artikel 16, lid 1, tweede zin, VEU betreft, dient te worden nagegaan of uit die bepaling volgt dat de Raad de inhoud van de namens de Unie bij het ITLOS in zaak nr. 21 ingediende schriftelijke uiteenzetting had moeten goedkeuren voordat deze aan het ITLOS werd gezonden.

In dit verband moet worden beklemtoond dat het verzoek om advies betrekking had op de respectieve verplichtingen en verantwoordelijkheden van de vlagstaat en de kuststaat inzake de IOO-visserij, die de instandhouding en het beheer van visbestanden in gevaar brengt. Zoals is uiteengezet in de punten 10 en 11 van het onderhavige arrest, valt de IOO-visserij binnen de werkingssfeer van een reeks bepalingen van het VVNRZ, waarbij de Unie partij is, de FAO-nalevingsovereenkomst, waarbij de Gemeenschap zich heeft aangesloten krachtens besluit 96/428, de overeenkomst van de Verenigde Naties inzake de visbestanden, die de Gemeenschap heeft geratificeerd bij besluit 98/414, en de partnerschapsovereenkomsten die zijn gesloten tussen de Unie en de lidstaten van de SRFC, welke krachtens artikel 216, lid 2, VWEU integraal deel uitmaken van het Unierecht (zie in die zin arrest Air Transport Association of America e.a., C-366/10, EU:C:2011:864, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het vormt ook het voorwerp van gedetailleerde regelgeving in het recht van de Unie, die overigens in de loop van 2008 is versterkt teneinde rekening te houden met de internationale verplichtingen van de Unie, zoals in herinnering is gebracht in de punten 14 tot en met 19 van het onderhavige arrest.

Binnen deze context kan uit de schriftelijke uiteenzetting die in zaak nr. 21 namens de Europese Unie aan het ITLOS is gezonden, worden opgemaakt dat deze uiteenzetting suggesties bevatte voor antwoorden op de in die zaak gestelde vragen, door aan te geven hoe de Europese Unie zich de uitlegging en toepassing voorstelde van de relevante bepalingen van het VVNRZ, de FAO-nalevingsovereenkomst en de overeenkomst van de Verenigde Naties inzake de visbestanden, met betrekking tot IOO-visserij, en door de maatregelen te beschrijven die op dat gebied zijn vervat in de partnerschapsovereenkomsten en de wetgeving van de Europese Unie waarnaar in het vorige punt is verwezen.

Het voorwerp van die uiteenzetting bestond derhalve niet in het definiëren van een beleid inzake de IOO-visserij, in de zin van artikel 16, lid 1, tweede zin, VEU, maar in het indienen — op basis van een analyse van de internationale bepalingen en de op dat gebied relevante regelgeving van de Unie — bij het ITLOS van een aantal juridische opmerkingen die die rechterlijke instantie in staat moeten stellen, in voorkomend geval, met kennis van zaken een advies uit te brengen over de aan haar gestelde vragen.

De Raad en bepaalde interveniërende lidstaten betogen dat de in zaak nr. 21 namens de Unie bij het ITLOS ingediende schriftelijke uiteenzetting ook overwegingen bevatte met betrekking tot de bevoegdheid van die rechterlijke instantie om te antwoorden op het verzoek om advies, alsmede met betrekking tot de ontvankelijkheid van de gestelde vragen, welke overwegingen behoren tot de strategische of politieke keuzes die moeten worden gemaakt door de Raad.

Dergelijke overwegingen zijn evenwel, net als de opmerkingen ten gronde aangaande de betrokken zaak, kenmerkend voor de deelneming aan een procedure voor een rechterlijke instantie. Zij kunnen in deze omstandigheden niet worden geacht overeen te komen met de definitie van een beleid, in de zin van artikel 16, lid 1, VEU.

De Raad en bepaalde interveniërende lidstaten benadrukken voorts de aanzienlijke politieke consequenties die, met name op het gebied van de betrekkingen tussen de Unie en de lidstaten van de SRFC, kunnen voortvloeien uit de inhoud van de namens de Unie in zaak nr. 21 bij het ITLOS ingediende schriftelijke uiteenzetting.

Dat element kan evenwel, gesteld al dat het juist zou zijn, hoe dan ook niet volstaan, gelet op hetgeen uiteen is gezet in de punten 69 tot en met 71 van het onderhavige arrest, om aan te nemen dat de vaststelling van de inhoud van die schriftelijke uiteenzetting valt binnen de uitoefening van een beleidsbepalende taak, in de zin van artikel 16, lid 1, tweede zin, VEU.

Uit het voorgaande volgt dat de Commissie, door namens de Unie in zaak nr. 21 de schriftelijke uiteenzetting naar het ITLOS te zenden zonder de inhoud daarvan ter goedkeuring voor te leggen aan de Raad, die bepaling niet heeft geschonden.

Gelet op het bovenstaande dient het eerste middel te worden afgewezen.

In het kader van het tweede middel betoogt de Raad, ondersteund door de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Litouwen en de Republiek Oostenrijk, dat de Commissie in casu het in artikel 13, lid 2, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden.

In dit verband kritiseren partijen in de eerste plaats het feit dat de Commissie, in strijd met het in artikel 218, lid 9, VWEU gestelde vereiste, bij de Raad geen voorstel voor een besluit tot vaststelling van het namens de Unie voor het ITLOS in te nemen standpunt heeft voorgelegd, hetgeen de Raad heeft belet een dergelijk besluit vast te stellen. Door geen voorstel in te dienen, is de Commissie eveneens de krachtens artikel 17, lid 1, VEU op haar rustende verplichting niet nagekomen om passende maatregelen te nemen om het algemeen belang van de Europese Unie te bevorderen, welk verzuim de Raad heeft belet de hem bij artikel 16, lid 1, VEU opgedragen taken te vervullen.

In de tweede plaats voeren zij aan dat de Commissie niet loyaal heeft samengewerkt met de Raad bij de vaststelling van de inhoud van de bij het ITLOS ingediende schriftelijke uiteenzetting. De Commissie heeft zich er namelijk toe beperkt aan de Raad, enkel ter informatie, een reeks voorbereidende documenten te zenden die veel minder gedetailleerd waren dan de uiteindelijke schriftelijke uiteenzetting die aan het ITLOS werd gezonden, ondanks het feit dat de delegaties van de lidstaten bij de Raad wensten te beschikken over een ontwerp van de volledige tekst die hen met name in staat zou hebben gesteld hun eigen uiteenzetting voor te bereiden met volledige kennis van het standpunt dat de Europese Unie in deze zaak voornemens was in te nemen.

De Commissie betwist het beginsel van loyale samenwerking te hebben geschonden.

Zij stelt in de eerste plaats dat, aangezien het niet noodzakelijk was om een besluit op basis van artikel 218, lid 9, VWEU te nemen, een voorstel voor een dergelijk besluit onnodig was.

In de tweede plaats betoogt zij dat zij in casu volledig heeft samengewerkt met de Raad, en dat zij zowel rekening heeft gehouden met de uiteenlopende meningen binnen de Raad aangaande bepaalde door het verzoek om advies opgeworpen aspecten, als met de door de lidstaten geformuleerde suggesties.

Volgens artikel 13, lid 2, VEU werken de instellingen van de Unie loyaal samen. Deze loyale samenwerking gebeurt echter met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden die in de Verdragen aan elk van deze instellingen zijn toegedeeld. De uit artikel 13, lid 2, VEU voortvloeiende verplichting kan deze bevoegdheden dus niet wijzigen (arrest Parlement/Raad, C-48/14, EU:C:2015:91, punten 57 en 58).

In casu berust het door de Raad en bepaalde interveniërende lidstaten in het kader van het tweede middel ontwikkelde, primaire betoog op de premisse dat de vaststelling van de inhoud van de in zaak nr. 21 namens de Unie bij het ITLOS ingediende schriftelijke uiteenzetting krachtens artikel 218, lid 9, VWEU, dan wel artikel 16, lid 1, tweede zin, VEU onder de bevoegdheid van de Raad viel. Zoals volgt uit het onderzoek van het eerste middel, was dit evenwel niet het geval. Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij, door niet de initiatieven te nemen die inherent zijn aan de toepassing van die twee bepalingen, haar verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen.

Dit neemt niet weg dat het beginsel van loyale samenwerking de Commissie verplicht om, wanneer zij voornemens is standpunten in te nemen namens de Unie voor een internationale rechterlijke instantie, vooraf de Raad te raadplegen.

De Commissie is die verplichting in casu nagekomen. Zoals blijkt uit de punten 28 tot en met 32 van het onderhavige arrest, heeft de Commissie, voordat zij namens de Unie de schriftelijke uiteenzetting in zaak nr. 21 bij het ITLOS indiende, aan de Raad het werkdocument van 22 oktober 2013 gezonden, dat tot en met 26 november 2013 herhaaldelijk is gewijzigd teneinde rekening te houden met de binnen de FISH-groep en de COMAR-groep gemaakte opmerkingen. De stelling van de Raad dat de Commissie in het kader van de vaststelling van de inhoud van die schriftelijke uiteenzetting niet loyaal heeft samengewerkt met de Raad, is derhalve onjuist.

Ten slotte zij opgemerkt dat de Commissie, zonder op dit punt door de Raad of de interveniërende lidstaten te zijn weersproken, erop heeft gewezen dat het in voornoemde schriftelijke uiteenzetting bekendgemaakte neutrale standpunt inzake het vraagstuk van de bevoegdheid van het ITLOS om het in casu gevraagde advies te geven, werd ingegeven door haar wens om, in een geest van loyaliteit, rekening te houden met de uiteenlopende meningen van de lidstaten binnen de Raad over dit vraagstuk.

Derhalve moet het tweede middel worden afgewezen.

Uit een en ander volgt dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.