Rb. Midden-Nederland, 28-03-2022, nr. UTR - 21 , 4815

Bij besluit van 25 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser op grond van de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang zonder overheidsvergoeding (TTKZO) afgewezen.

Bij besluit van 22 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden via een videobeeldverbinding op 3 februari 2022. Eiser is verschenen samen met zijn partner [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Ontvankelijkheid beroep

1. Het bestreden besluit is gedateerd op 22 oktober 2021 en het beroep van eiser is ingesteld op 5 december 2021. De rechtbank ziet aanleiding om ambtshalve te beoordelen of eiser ontvankelijk is in zijn beroep. De termijn van 6 weken die op grond van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt voor het indienen van een beroepschrift, vangt op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb, aan met ingang van de dag na die waarop het besluit bekend is gemaakt. Zowel eiser als verweerder hebben aangegeven dat het bestreden besluit niet op 22 oktober 2021, maar op 26 oktober 2021 bekend is gemaakt. Dit betekent dat eiser binnen de termijn van 6 weken beroep heeft ingesteld en ontvankelijk is in zijn beroep.

Inleiding

2. Als gevolg van de Covid-19 pandemie is de kinderopvang in Nederland zowel in het voorjaar van 2020 als de winter van 2020/2021 (voor een deel) gesloten geweest.

Om ouders te bewegen de kosten van de kinderopvang door te blijven betalen, heeft het kabinet besloten om een tegemoetkoming aan hen uit te keren. Gevreesd werd namelijk dat ouders de kinderopvang anders niet zouden doorbetalen en/of contracten voor kinderopvang tijdelijk zouden worden opgezegd. Voor ouders die kinderopvangtoeslag ontvingen, werd deze tegemoetkoming betaald op grond van de regeling Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang (TTKO). Deze betaling ging automatisch. Ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvingen, konden zelf een aanvraag doen om een tegemoetkoming te ontvangen op grond van de TTKZO.

Bestreden besluit

3. Eiser heeft op 18 augustus 2021 een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming op basis van de TTKZO. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat deze buiten de aanvraagtermijn was ontvangen. Zij heeft het volgende aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. De tegemoetkoming TTKZO kon aangevraagd worden in de periode van 15 mei 2021 tot en met 15 juli 2021. Er is bewust gekozen voor een beperkte aanvraagtermijn, omdat de periode zo te overzien is. De groep voor wie de regeling is bedoeld, is hierop gewezen tijdens de sluitingsperioden van de kinderopvang en voordat de regeling bekend werd gemaakt. Deze voorlichting is gegeven via onder meer de branche- en belangenorganisaties in de kinderopvang en via de website van de SVB. De kinderopvangorganisatie heeft in de voorlichting ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvingen ook verwezen naar de site van verweerder. Eiser kon dus weten dat hij zelf een aanvraag moest indienen en dat hij niet automatisch een vergoeding zou krijgen. Hij had zelf in de gaten moeten houden per wanneer dit kon. Verweerder is hierin niet nalatig geweest. Het is verder niet gebleken dat het voor eiser onmogelijk was om in deze periode een aanvraag in te dienen.

4. Eiser heeft erkend dat hij de aanvraag te laat heeft ingediend, maar heeft aangevoerd dat hij in de veronderstelling verkeerde dat er nog informatie zou volgen van de kinderopvangorganisatie. Hij heeft tweemaal op de site van de SVB gekeken maar toen stond er nog geen informatie over de te verkrijgen tegemoetkoming. Pas toen hij het verzoek deed, bleek dat sprake was van een beperkte aanvraagperiode. Dat de aanvraagperiode beperkt is, is alleen om de overheid van dienst te zijn, niet om een belanghebbende te helpen. Verweerder is hierbij tekort geschoten in zijn zorgplicht. Verweerder had de ouders beter moeten informeren over de regeling, en meer in het bijzonder de aanvraagtermijn, en de ouders ook persoonlijk moeten informeren Er is nadrukkelijk gevraagd om de betalingen aan de BSO te blijven doen. Eiser is er daarom te goeder trouw vanuit gegaan dat dit goed zou komen. Eiser is van mening dat de overheid in het geheel geen voorwaarden mocht stellen aan de te verkrijgen terugbetaling. De TTKZO dient op dit punt buiten toepassing gelaten te worden.

Wettelijk kader

5. In artikel 2 van de TTZKO is bepaald:

Het doel van de regeling is het tegemoetkomen van personen die tijdens de sluitingsperioden van de kinderopvang in verband met COVID-19 de facturen hebben doorbetaald en hierdoor hebben bijgedragen aan het stabiliseren van het stelsel van kinderopvang gedurende en na de sluitingsperioden, maar daarvoor nog geen tegemoetkoming hebben ontvangen omdat zij de kosten voor kinderopvang zelf dragen.

6. In artikel 5 van de TTZKO is onder meer bepaald:

1. Aanvragen tot tegemoetkoming kunnen worden ingediend vanaf 15 mei 2021 tot met 15 juli 2021

(….)

4. Aanvragen die buiten het aanvraagtijdvak, bedoeld in het eerste lid, zijn ingediend worden afgewezen.

7. In de toelichting van de regeling staat het volgende vermeld over de beperkte aanvraagtermijn:

Deze fatale aanvraagtermijn is noodzakelijk zodat in een overzienbare periode personen in de gelegenheid worden gesteld de aanvraag in te dienen. Tijdens de sluitingsperioden en in de aanloop naar publicatie van deze regeling is de doelgroep van deze regeling via de branche- en belangenorganisaties in de kinderopvang gewezen op de mogelijkheid een aanvraag in te dienen. Met ondersteuning van deze organisaties wordt de relatief kleine, specifieke doelgroep tijdig en naar verwachting vrijwel volledig bereikt. Hierdoor bestaat de verwachting dat het grootste deel van de aanvragen spoedig na opening van de aanvraagtermijn zullen worden ingediend. Vanwege de nauwe betrokkenheid van de branche- en belangenorganisaties en de wens de uitvoering snel te laten verlopen is gekozen voor een relatief korte aanvraagtermijn.

9. Tussen partijen is niet in geschil dat toepassing van artikel 5, vierde lid, van de TTKZO met zich brengt dat eiser geen aanspraak kan maken op een tegemoetkoming. Hij heeft zijn aanvraag buiten de aanvraagperiode van artikel 5, eerste lid, van de TTKZO ingediend. Dat eiser aanvoert dat verweerder een uitzondering had moeten maken in zijn geval en de regeling buiten werking moet stellen, komt dus neer op een zogenaamde exceptieve toetsing van de TTKZO1..

10. Deze toetsing houdt volgens vaste rechtspraak in dat algemeen verbindende voorschriften, zoals de TKKZO, die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het algemeen verbindend voorschrift waar het concreet over gaat een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die niet rechtstreekse toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.2.

11. Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan inhoud is gegeven aan de aan hem toekomende beslissingsruimte kunnen (naast toetsing aan artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan ongeschreven materiële beginselen zoals het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel) ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel3..

12. De rechtbank moet bij een exceptieve toetsing dus kort gezegd beoordelen of een bepaald algemeen verbindend voorschrift deugt als grondslag voor het daarna genomen besluit. In dit geval is de rechtbank van oordeel dat dat niet het geval is, voor zover sprake is van een beperkte periode van aanvraag, en zij zal hierna uitleggen waarom niet.

13. Nadat het kabinet vanwege de pandemie de kinderopvang sloot, hebben staatssecretaris van Financiën (Toeslagen en Douane) Van Huffelen en staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Van Ark (de staatssecretarissen) ouders actief opgeroepen om de betalingen aan de kinderopvanginstellingen voort te zetten, terwijl zij daar geen opvang voor genoten. De staatssecretarissen hebben daarbij herhaaldelijk meegedeeld dat ouders gerust konden betalen, omdat zij een tegemoetkoming in de kosten konden verwachten en zij dus door doorbetaling van de kosten voor de niet genoten opvang niet benadeeld zouden worden4.. In het kader van deze compensatie van de ouderlijke bijdrage voor de kinderopvang is ook een intentieverklaring ondertekend tussen de staatssecretaris en de brancheorganisaties.

14. Uit de hiervoor aangehaalde overheidscommunicatie blijkt dat aan ouders is toegezegd dat zij met een gerust hart de kinderopvang konden blijven doorbetalen, omdat zij daarvoor gecompenseerd zouden worden. Ook kinderopvangorganisaties hebben hiertoe opgeroepen. Dit blijkt uit de door eiser overgelegde de nieuwsbrieven van de betreffende kinderopvangorganisatie. Hoewel de communicatie in deze nieuwsbrieven niet in alle opzichten helder is en deze zich aanvankelijk lijkt te richten op de ouders die kinderopvangtoeslag ontvingen, is er in deze communicatie op gewezen dat er ook compensatie zou komen voor ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvingen. Noch in de aangehaalde overheidscommunicatie, noch in de communicatie van de betreffende kinderopvangorganisatie is melding gemaakt van een fatale aanvraagtermijn voor ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvangen.

15. Eiser heeft gesteld dat hij er gezien het voorgaande te goeder trouw vanuit is gegaan dat dit goed zou komen.

16. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat:

Verweerder is daarom van mening dat eiser van de aanvraagtermijn op de hoogte had kunnen zijn. Dit te meer omdat eiser heeft aangegeven in maart en medio april 2021 op de website van de SVB te hebben gekeken.

17. Ter zitting heeft verweerder aan de hand van de door hem ingediende stukken over voornoemde communicatie op de website toegelicht dat vanaf 3 mei 2021 (en niet april 2021) op de website vermeld stond dat de datum van 15 juli 2021 de uiterste datum voor de aanvraag was.

18. Eiser heeft in reactie hierop aangevoerd dat de informatie niet op deze manier op de website stond vermeld. Die informatie kon op dat moment volgens hem nog niet bekend zijn omdat pas op 26 april 2021 de regeling is ondertekend door de Minister en op 5 mei 2021 in de Staatscourant gepubliceerd.

19. Naar het oordeel van de rechtbank moeten ouders wanneer officiële overheidsinstanties in een crisisperiode mededelingen doen, daarop kunnen vertrouwen. Het gaat hier niet om een eenmalige uitlating van een willekeurig bewindspersoon in bijvoorbeeld een krantenbericht, maar het gaat hier om herhaaldelijke mededelingen van de twee bevoegde staatssecretarissen die via verschillende officiële kanalen5.bij het publiek terecht zijn gekomen. Ouders werden daarin direct aangesproken: van hen werd immers verlangd de opvangkosten, ondanks de sluiting van de kinderopvang, toch te blijven voldoen. De mededelingen van de staatssecretarissen over de tegemoetkoming zijn uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gemaakt: de ouders zouden gecompenseerd worden voor het doorbetalen van de kinderopvang. De meeste ouders hebben hiernaar vervolgens ook gehandeld en hebben de facturen van de kinderopvangorganisatie dus doorbetaald. Deze uitlatingen vormen een toezegging die gelet op het vorenstaande niet vrijblijvend kan worden gedaan.

20. Gelet op deze communicatie van overheidswege en vanuit de branche en het vertrouwen dat daarmee is gewekt, valt niet goed te begrijpen dat er een fatale en zeer beperkte aanvraagduur van toepassing is verklaard. Dit klemt te meer nu uit de vervolgens op de website van de SVB opgenomen informatie over de invulling van de compensatieregeling zoals overgelegd door verweerder, niet duidelijk blijkt of en zo ja wanneer eiser op de website van de SVB had kunnen lezen dat er (in afwijking van de eerdere communicatie zoals vermeld in overweging 13, 14 en 19) slechts een beperkte periode van aanvraag van toepassing was. Gezien het standpunt van verweerder ter zitting is dat niet eerder dan 3 mei 2021 geweest, terwijl de aanvraagtermijn op 15 juli 2021 sloot. Dit klemt verder te meer nu ook uit de door eiser overgelegde communicatie van de betreffende kinderopvangorganisatie niet blijkt dat er een fatale aanvraagtermijn voor het verkrijgen van compensatie van toepassing zou zijn. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit anders is. Nu verweerder ervoor heeft gekozen de rechtstreekse communicatie aan de ouder over te laten aan de kinderopvangorganisaties, komt dit voor zijn rekening en risico. Verweerder heeft tot slot zijn stelling dat ook anderen, waaronder branche- en belangenorganisaties, tijdig op de fatale aanvraagtermijn gewezen hebben, niet onderbouwd.

21. Door eerst de overheidscommunicatie zoals vermeld in overweging 13, 14 en 19 te laten plaatsvinden, en vervolgens een fatale aanvraagtermijn in te stellen en deze termijn niet duidelijk aan de ouders te communiceren, kunnen ouders achteraf voor een voldongen feit worden gesteld en met gevolgen worden geconfronteerd die onevenredig zijn.

22. Een rechter kan in zeer uitzonderlijke gevallen oordelen dat een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing moet blijven, omdat de gevolgen daarvan onevenredig uitwerken of dat de toepassing ervan in strijd is met formele rechtsbeginselen. De rechtbank komt gelet op wat zij hiervoor heeft overwogen tot die conclusie. Feit dat mogelijk vanaf 3 mei 2021 de fatale termijn op de website van de SVB vermeld stond, maakt dit niet anders. Dit is slechts kort voordat de termijn op 15 juli 2021 sloot, waardoor de kans bestond dat ouders daar niet tijdig van op de hoogte raken. Daarbij komt dat eiser weliswaar in maart en april 2021, dan wel zoals ter zitting is gesteld in maart en de zomer van 2021 op de website van de SVB heeft gekeken, maar daaruit volgt niet dat hij daadwerkelijk en tijdig op de hoogte was van de fatale aanvraag termijn en dat heeft verweerder ook niet gesteld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 5, vierde lid, van de TKKZO in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel omdat op deze manier een bepaalde groep geen aanspraak kan maken op compensatie, terwijl het de bedoeling was - en dat ook zo is gecommuniceerd - dat iedere ouder die de kosten had gemaakt hiervoor kon worden gecompenseerd. Het feit dat er sprake is van een korte aanvraagtermijn maakt de regeling op zichzelf niet onevenredig, maar in het licht van de in dit geval geldende omstandigheden, waarbij eiser niet deugdelijk op de regeling is gewezen, is het dat wel.

23. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit van 25 augustus 2021 te herroepen. Verweerder dient de aanvraag op grond van de TTKZO van eiser alsnog in behandeling te nemen.

24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.

25 Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier op 28 maart 2022. De beslissing zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

de rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.