HvJ EU, 11-04-2013, nr. C-636/11

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 10 van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31, blz. 1).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep wegens overheidsaansprakelijkheid dat Berger heeft ingesteld tegen de Freistaat Bayern wegens aan het publiek meegedeelde informatie over Bergers producten.

Op 16 en 18 januari 2006 heeft de veterinaire dienst te Passau (Duitsland) officiële controles uitgevoerd bij een aantal vestigingen van het concern Berger Wild GmbH (hierna: ‘Berger Wild’), dat zich bezighoudt met de verwerking en verkoop van wild. Aangezien de autoriteiten daarbij gebrekkige hygiënische omstandigheden aantroffen, werden monsters van dat vlees genomen, die voor analyse naar het Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (Beierse dienst voor gezondheid en voedselveiligheid; hierna: ‘LGL’) werden gestuurd. Uit die analyses bleek dat de betrokken levensmiddelen ongeschikt waren voor menselijke consumptie en om die reden onveilig waren in de zin van verordening nr. 178/2002.

Nadat het kennis had genomen van Berger Wilds opmerkingen over dat resultaat, heeft het Bayerische Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (Beiers ministerie voor Milieu, Gezondheid en Consumentenbescherming) per fax van 23 januari 2006 meegedeeld dat het van plan was overeenkomstig § 40, lid 1, tweede volzin, punt 4, LFGB het publiek te informeren over het feit dat de levensmiddelen waarbij tijdens de bovengenoemde controles bijzonderheden waren vastgesteld, ongeschikt waren voor menselijke consumptie. De onderneming werd er daarnaast op gewezen dat van die mededeling zou worden afgezien indien zij zelf het publiek doeltreffend en tijdig zou informeren.

De betrokken onderneming heeft zich verzet tegen het voornemen het publiek te informeren — wat haar onevenredig leek — en heeft voorgesteld een ‘productwaarschuwing’ te publiceren waarin zij haar klanten uitnodigde de vijf in de waarschuwing vermelde producten bij de gebruikelijke verkooppunten te komen ruilen, aangezien bij deze producten sensorische afwijkingen konden voorkomen, zonder dat een gevaar voor de gezondheid bestond.

In een persbericht van 24 januari 2006 heeft de minister voor Consumentenbescherming van de Freistaat Bayern (hierna: ‘bevoegde minister’) aangekondigd dat de door Berger Wild in de handel gebrachte producten op basis van wild werden teruggeroepen. Luidens dat persbericht ‘[heeft] [o]nderzoek door het [LGL] […] uitgewezen dat vleesmonsters van de hierna genoemde partijen ranzig, muf, bedorven of zuur roken. Bij zes van de negen onderzochte vleesmonsters was het rottingsproces reeds begonnen. Berger Wild is verplicht om uit dezelfde partijen afkomstig vlees dat nog in de handel is, terug te nemen’.

In dat persbericht werd voorts vermeld dat tijdens controles in drie vestigingen van Berger Wild weerzinwekkende hygiënische toestanden waren aangetroffen. De bevoegde autoriteiten zouden de onderneming onmiddellijk een tijdelijk verbod hebben opgelegd om de door haar in die vestigingen geproduceerde of bewerkte producten in de handel te brengen. Een uitzondering werd gemaakt voor de levensmiddelen van die onderneming waarvoor de analyseresultaten hadden aangetoond dat zij onberispelijk waren op het vlak van gezondheid.

De bevoegde minister heeft in een persbericht van 25 januari 2006, ‘Terugroepen van wild (Berger Wild, Passau), […] [t]erugroepactie wordt uitgebreid — talrijke producten ongeschikt voor menselijke consumptie’, meegedeeld dat reeds twaalf diepvriesproducten in de handel en zes monsters van vers vlees genomen in die onderneming — waarvan een zelfs met salmonella besmet was — aangemerkt waren als ‘ongeschikt voor menselijke consumptie’. Met betrekking tot de twaalf monsters die ongeschikt waren voor consumptie heeft de minister toegevoegd: ‘Of deze gevaarlijk zijn voor de gezondheid, zal uit de uiterlijk aan het einde van de week beschikbare resultaten van het microbiologische onderzoek van het [LGL] moeten blijken’.

Dat persbericht gaf daarnaast een overzicht van de getroffen noodmaatregelen en bevatte een geactualiseerde lijst van de producten die werden teruggeroepen.

De bevoegde minister heeft op 27 januari 2006 een bijkomend persbericht gepubliceerd.

In een toespraak voor het Beierse parlement op 31 januari 2006 heeft de minister onder meer verklaard dat Berger Wild haar producten niet meer in de handel kon brengen, diezelfde dag haar faillissement had aangevraagd en dat bijgevolg een gezondheidsrisico door nieuw in de handel gebrachte producten kon worden uitgesloten.

Naar aanleiding van het persbericht van 25 januari 2006 heeft de Commissie, op verzoek van het Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (federale dienst voor Consumentenbescherming en Voedselveiligheid), een snelle waarschuwing uitgestuurd door middel van het systeem voor snelle waarschuwingen over levensmiddelen en diervoeders van de Europese Unie.

Aangezien Berger Wild meende dat zij aanzienlijke schade had geleden door de persberichten van de autoriteiten van de Freistaat Bayern, heeft zij bij het Landgericht München I een vordering tot schadevergoeding ingesteld tegen de Freistaat Bayern, waarbij zij aanvoerde dat op grond van artikel 10 van verordening nr. 178/2002 het publiek enkel mag worden geïnformeerd wanneer een daadwerkelijk gevaar voor de gezondheid bestaat, en niet wanneer slechts sprake is van levensmiddelen die ongeschikt zijn voor menselijke consumptie. De Freistaat Bayern stelt daarentegen dat krachtens dit artikel 10 de bevoegde nationale autoriteiten ook een waarschuwing aan het publiek mogen uitsturen wanneer geen concreet gevaar voor de gezondheid bestaat.

De verwijzende rechter gaat er bij zijn voorlopige beoordeling van uit dat de op grond van het LFGB aan de consument gerichte waarschuwingen regelmatig waren, maar vraagt zich af of die regeling in overeenstemming is met verordening nr. 178/2002. In dat verband merkt deze rechter ook op dat hij, naar aanleiding van de bewering van Berger Wild dat de vleesmonsters niet vakkundig zijn onderzocht, heeft geoordeeld dat geen reden bestond om te twijfelen aan de beoordeling van het LGL dat de levensmiddelen ongeschikt waren voor consumptie maar geen gevaar vormden voor de gezondheid.

In deze omstandigheden heeft het Landgericht München I de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

De verwijzende rechter vertrekt van de premisse dat in het hoofdgeding de levensmiddelen waarop de waarschuwingen van januari 2006 krachtens § 40, lid 1, tweede volzin, punt 4, LFGB betrekking hadden, niet konden worden aangemerkt als schadelijk voor de menselijke gezondheid. De verwijzende rechter wenst dus met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, in wezen te vernemen of artikel 10 van verordening nr. 178/2002 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het publiek kan worden geïnformeerd, met vermelding van de naam van het levensmiddel en die van het bedrijf onder de naam of handelsnaam waarvan het levensmiddel is geproduceerd, bewerkt of in de handel gebracht, indien een dergelijk levensmiddel niet schadelijk is voor de gezondheid, maar wel ongeschikt is voor menselijke consumptie.

Artikel 10 van die verordening, waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben, legt enkel een informatieverplichting op aan de overheid wanneer redelijke gronden bestaan om te vermoeden dat een levensmiddel of een diervoeder een risico voor de gezondheid van mens of dier inhoudt.

Die bepaling verbiedt op zich de overheid dus niet om het publiek te informeren indien een levensmiddel ongeschikt is voor menselijke consumptie, maar niet schadelijk is voor de gezondheid.

Voor een nuttig antwoord aan de hand waarvan de verwijzende rechter het bij hem aanhangige geding kan beslechten, moet naar het oordeel van het Hof tevens artikel 17, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 178/2002 worden uitgelegd, hoewel die bepaling niet uitdrukkelijk wordt vermeld in de prejudiciële vragen (zie in die zin onder meer arrest van 14 oktober 2010, Fuß, C-243/09, Jurispr. blz. I-9849, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Krachtens artikel 17, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 178/2002, dat volgens artikel 65, tweede alinea, daarvan sinds 1 januari 2005 van toepassing is, onderhouden de lidstaten een systeem van officiële controles en andere op de situatie afgestemde activiteiten, met inbegrip van de communicatie met het publiek over de veiligheid en de risico's van levensmiddelen.

Artikel 7 van verordening nr. 882/2004, van toepassing met ingang van 1 januari 2006, bepaalt onder meer, enerzijds, dat het publiek in het algemeen toegang heeft tot informatie over de controleactiviteiten van de bevoegde autoriteiten en de doeltreffendheid daarvan, en anderzijds, dat de bevoegde autoriteit de nodige maatregelen treft om ervoor te zorgen dat haar personeelsleden de bij de officiële controles verkregen informatie die in naar behoren gemotiveerde gevallen, gezien de aard ervan, onder het beroepsgeheim valt, niet openbaar maken.

Artikel 14 van verordening nr. 178/2002, dat krachtens artikel 65, tweede alinea, daarvan vanaf 1 januari 2005 van toepassing is, bevat de voedselveiligheidsvoorschriften. Lid 2 van dat artikel 14 bepaalt dat een levensmiddel dat ongeschikt is voor menselijke consumptie moet worden beschouwd als ‘onveilig’.

Een levensmiddel dat onaanvaardbaar en bijgevolg ongeschikt is voor menselijke consumptie, beantwoordt immers niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften zoals die volgen uit artikel 14, lid 5, van verordening nr. 178/2002 en kan in elk geval schade toebrengen aan de belangen van de consument, waarvan de bescherming overeenkomstig artikel 5 van die verordening een van de doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving is.

Gelet op een en ander mogen de nationale autoriteiten, wanneer levensmiddelen weliswaar niet schadelijk zijn voor de menselijke gezondheid maar niet beantwoorden aan de genoemde voedselveiligheidsvoorschriften omdat zij ongeschikt zijn voor menselijke consumptie, de consument daarover informeren, zoals is voorzien in artikel 17, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 178/2002; daarbij moeten de vereisten van artikel 7 van verordening nr. 882/2004 in acht worden genomen.

Op de prejudiciële vragen moet dus worden geantwoord dat artikel 10 van verordening nr. 178/2002 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het publiek kan worden geïnformeerd, met vermelding van de naam van het levensmiddel en die van het bedrijf onder de naam of handelsnaam waarvan het levensmiddel is geproduceerd, bewerkt of in de handel gebracht, indien een dergelijk levensmiddel niet schadelijk is voor de gezondheid, maar wel ongeschikt is voor menselijke consumptie. Artikel 17, lid 2, tweede alinea, van deze verordening moet aldus worden uitgelegd dat de nationale autoriteiten in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding het publiek daaromtrent mogen informeren. Daarbij moeten de vereisten van artikel 7 van verordening nr. 882/2004 in acht worden genomen.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 10 van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het publiek kan worden geïnformeerd, met vermelding van de naam van het levensmiddel en die van het bedrijf onder de naam of handelsnaam waarvan het levensmiddel is geproduceerd, bewerkt of in de handel gebracht, indien een dergelijk levensmiddel niet schadelijk is voor de gezondheid, maar wel ongeschikt is voor menselijke consumptie. Artikel 17, lid 2, tweede alinea, van deze verordening moet aldus worden uitgelegd dat de nationale autoriteiten in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding het publiek daaromtrent mogen informeren. Daarbij moeten de vereisten van artikel 7 van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn, in acht worden genomen.

ondertekeningen