HvJ EG, 28-04-2009, nr. C-518/06

Artikel 11, lid 1, van Legge 24 dicembre 1969, n. 990, sull'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti (wet nr. 990 van 24 december 1969 inzake de verplichte wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en vaartuigen; GURI nr. 2 van 3 januari 1970), zoals die gold ten tijde van de precontentieuze procedure (hierna: ‘wet nr. 990/69’), verplicht verzekeringsondernemingen tot afsluiting van een wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen op verzoek van elke potentiële klant. Deze bepaling luidt:

Deze contracteerplicht is in wezen gehandhaafd in artikel 132 van de bij Decreto Legislativo nr. 209 van 7 september 2005 vastgestelde Codice delle assicurazioni privati (wetboek particuliere verzekeringen), die op 1 januari 2006 in werking is getreden (gewoon supplement bij GURI nr. 239 van 13 oktober 2005; hierna: ‘wetboek particuliere verzekeringen’). Dit artikel bepaalt:

Artikel 11, lid 1 bis, van wet nr. 990/69 bepaalt:

De belangrijkste punten van deze bepaling zijn overgenomen in de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van het wetboek particuliere verzekeringen.

Artikel 12 bis van wet nr. 990/69 bepaalt:

Deze regels zijn op de wezenlijke punten overgenomen in de artikelen 131 en 313 van het wetboek particuliere verzekeringen.

Ten slotte bepaalt artikel 12 quater, lid 1, van wet nr. 990/69:

Naar analogie daarvan bepaalt artikel 314, lid 1, van het wetboek particuliere verzekeringen:

De Commissie stelt dat de contracteerplicht die geldt voor alle verzekeringsondernemingen die werkzaam zijn op het gebied van de wettelijke aansprakelijkheid van motorrijtuigen ten aanzien van alle voertuigeigenaren, alsmede de aan het ISVAP geboden mogelijkheid om bij niet-naleving van deze plicht sancties op te leggen, onverenigbaar zijn met de artikelen 43 EG en 49 EG.

Deze plicht weerhoudt verzekeringsondernemingen met zetel in een andere lidstaat ervan, zich in Italië te vestigen of aldaar diensten te verrichten, en belemmert dus de toegang tot de Italiaanse markt. In het bijzonder worden deze ondernemingen verhinderd, vrij te bepalen welke verzekeringsdiensten zij zullen aanbieden en aan wie zij dat zullen doen. Zij zijn dus genoodzaakt, met betrekking tot hun commerciële strategieën buitensporige kosten te dragen. Deze kosten zijn nog hoger voor ondernemingen die in Italië slechts sporadisch activiteiten willen verrichten.

De beperkende werking van de contracteerplicht is vergelijkbaar met de beperkende werking die door het Hof in het reeds aangehaalde arrest CaixaBank France werd vastgesteld.

De Commissie zet verder uiteen dat de contracteerplicht niet gerechtvaardigd is en niet in verhouding staat tot het nagestreefde doel.

Wat het door de Italiaanse Republiek aangevoerde doel betreft, namelijk de bescherming van de voertuigeigenaren, erkent de Commissie dat de contracteerplicht ertoe bijdraagt, te garanderen dat een voertuigeigenaar een verzekeringsonderneming vindt die bereid is, een wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen af te sluiten. De contracteerplicht gaat echter verder dan nodig is om het doel van de consumentenbescherming te bereiken, aangezien zij aan de verzekeringsondernemingen wordt opgelegd ten aanzien van alle voertuigeigenaren op het volledige Italiaanse grondgebied, terwijl de Italiaanse Republiek gewag heeft gemaakt van moeilijkheden om een verzekeringsonderneming te vinden die bereid is tot afsluiting van een wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen voor een specifiek geografisch gebied en een specifieke categorie van personen, te weten het zuiden van Italië en nieuwe bestuurders.

Wat het andere door de Italiaanse Republiek aangevoerde doel betreft, dat erin bestaat slachtoffers van verkeersongevallen een passende schadevergoeding te garanderen, is de Commissie van mening dat dit al is bereikt door de na de uitvoering van artikel 3 van richtlijn 72/166 aan voertuigeigenaren opgelegde verplichting om een wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen te sluiten en door het bestaan van een waarborgfonds in elke lidstaat overeenkomstig richtlijn 84/5.

Ten slotte merkt de Commissie op dat in andere lidstaten minder beperkende regelingen worden toegepast om dezelfde resultaten te bereiken als die welke met de Italiaanse wettelijke regeling worden nagestreefd. Zij noemt in dit verband het zowel in België als in Frankrijk opgerichte Centraal Tariferingsbureau, het Consorcio de Compensación de Seguros in Spanje, het consortium van belangrijkste verzekeringsondernemingen in Nederland en de in Portugal ingevoerde regeling voor medeverzekering.

De Italiaanse Republiek herinnert eraan dat de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen weliswaar een particuliere verzekering is, maar door sociale doelstellingen wordt geïnspireerd, met name garanderen dat slachtoffers van verkeersongevallen een schadevergoeding ontvangen. Om deze reden werd voor voertuigeigenaren de verplichting ingevoerd om een verzekering ter schadeloosstelling van derden te sluiten.

Door ervoor te kiezen, deze contracteerplicht zowel aan de verzekeringsondernemingen als aan de gebruikers van motorrijtuigen op te leggen, wilde de Italiaanse Republiek niet alleen de verzekeringnemer als consument maximaal beschermen tegen discriminatie op het vlak van de toegang tot de verplichte verzekering en de vrijheid van verkeer, maar ook de slachtoffers van verkeersongevallen een zo groot mogelijke bescherming bieden.

Volgens de Italiaanse Republiek mogen deze doelen niet in gevaar worden gebracht door de commerciële vrijheid van de ondernemingen. Zo het Hof de redenering van de Commissie aanvaardde, zou de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen een zuiver op marktlogica gebaseerde verzekering worden die veel van haar sociale karakter zou verliezen.

De Italiaanse Republiek benadrukt verder dat de contracteerplicht geen afschrikkende werking heeft op verzekeringsondernemingen met zetel in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek, die de Italiaanse markt willen betreden.

Voor het geval dat het Hof toch zou oordelen dat de contracteerplicht de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten beperkt, voert de Italiaanse Republiek aan dat die plicht geschikt is om de genoemde doelen van consumentenbescherming en bescherming van slachtoffers van verkeersongevallen te verwezenlijken.

De contracteerplicht is voorts in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Anders dan de Commissie betoogt, is het mogelijk noch rechtmatig, de contracteerplicht te beperken tot een aantal gebieden van het Italiaanse grondgebied of bepaalde types van consumenten. De beperking van deze plicht tot een aantal categorieën van consumenten zou discriminatieproblemen doen rijzen, terwijl de geografische beperking ervan de verzekeringsondernemingen ertoe zou aanzetten, hun werkzaamheden niet te ontplooien in gebieden waar de contracteerplicht geldt.

Met betrekking tot de alternatieve regelingen die in andere lidstaten zijn ingevoerd, betoogt de Italiaanse Republiek ten slotte dat bij gebrek aan een geharmoniseerde regeling voor de uitvoering van de contracteerplicht op het gebied van de wettelijke aansprakelijkheid van motorrijtuigen, elke lidstaat vrij blijft, de oplossing te kiezen die het meest aangewezen is voor de nationale sociale situatie. Overigens heeft de gemeenschapswetgever precies als gevolg van het gebrek aan homogeniteit van de verschillende nationale situaties op dit gebied geen harmonisatievoorschriften kunnen vaststellen.

De Republiek Finland zet uiteen dat de contracteerplicht hoe dan ook gerechtvaardigd is, ongeacht de vraag of daardoor de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten worden beperkt.

Dienaangaande benadrukt deze lidstaat dat er een nauw verband bestaat tussen de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en de sociale zekerheid wegens de vergoeding van de ziekenhuiskosten en de kosten van genezing van slachtoffers van verkeersongevallen alsmede van de kosten die betrekking hebben op het door hen gederfde loon.

Volgens de Republiek Finland is de contracteerplicht noodzakelijk en evenredig met de verwezenlijking van de nagestreefde doelen. Voor de consument is zij namelijk de eenvoudigste manier om aan zijn wettelijke plicht te voldoen.

Volgens de Commissie volgt uit de vaststelling dat de bij artikel 11, lid 1, van wet nr. 990/69 opgelegde contracteerplicht onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, onvermijdelijk dat artikel 11, lid 1 bis, van deze wet onverenigbaar is met de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49. Zoals de Italiaanse Republiek zelf heeft uiteengezet, beogen de vastgestelde criteria ter berekening van de verzekeringspremies namelijk de naleving van de contracteerplicht te garanderen.

In het bijzonder vormen de verplichting voor verzekeringsondernemingen om de verzekeringspremies vast te stellen volgens hun ‘technische grondslagen, die voldoende ruim moeten zijn en ten minste vijf boekjaren moeten bestrijken’, en af te stemmen op een bepaald marktgemiddelde, alsmede de onderwerping van die premies aan retroactief toezicht en de mogelijkheid voor het ISVAP om hoge geldboetes op te leggen, een schending van het in de genoemde artikelen van richtlijn 92/49 neergelegde beginsel van tariefvrijheid.

De Italiaanse Republiek wijst erop dat de in wet nr. 990/69 vervatte tariefbeginselen enkel tot doel hebben, de tendens te onderdrukken waarbij een aantal verzekeringsondernemingen door de vaststelling van een buitensporig tarief consumenten ervan weerhoudt, bij hen een verzekering te sluiten. Die beginselen stroken met de gewone technische regels voor de vaststelling van tarieven en de actuariële beginselen die door de verzekeringsondernemingen worden toegepast.

Volgens de Italiaanse Republiek verplichten die bepalingen verzekeringsondernemingen geenszins, prijzen te hanteren die overeenkomen met het marktgemiddelde, of niet in sterke mate af te wijken van de tarieven die in de afgelopen vijf jaar werden toegepast. Zij legt uit dat de ondernemingen hun tarieven bepalen op basis van de ontwikkeling die zij in het verleden hebben vastgesteld en dat zij hun verzekeringspremies zelfs aanzienlijk mogen verhogen op grond van een negatieve ontwikkeling op het vlak van schadevorderingen.

Met betrekking tot het ISVAP merkt de Italiaanse Republiek op dat deze autoriteit enkel optreedt tegen ondernemingen die verzekeringspremies zonder enige geldige technische rechtvaardiging hanteren, welke de weerspiegeling zijn van kennelijk tariefmisbruik en discriminerend gedrag jegens de verzekerden. Zij benadrukt dat het bij de gevallen waarin het ISVAP ingrijpt, niet gaat om gewoon hoge tarieven, maar om een werkelijk abnormale tariefberekening met het oog op weigering van verzekeringsdekking. Zo werd een aantal consumenten jaarpremies van meer dan 7 000 EUR voorgesteld.

De artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 verbieden een lidstaat, een stelsel in te voeren van voorafgaande goedkeuring of systematische mededeling van de tarieven waarvan een verzekeringsonderneming op zijn grondgebied gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, heeft de gemeenschapswetgever zo het beginsel van tariefvrijheid in de schadeverzekeringsbranche willen waarborgen, mede met betrekking tot de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (arresten van 25 februari 2003, Commissie/Italië, C-59/01, Jurispr. blz. I-1759, punt 29, en 7 september 2004, Commissie/Luxemburg, C-346/02, Jurispr. blz. I-7517, punt 21).

In het onderhavige geval verplichten artikel 11, lid 1 bis, van wet nr. 990/69 en artikel 35, lid 1, van het wetboek particuliere verzekeringen verzekeringsondernemingen die de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen aanbieden, de nettopremies en de toeslagen afzonderlijk te berekenen volgens hun technische grondslagen, die voldoende ruim moeten zijn en ten minste vijf boekjaren moeten bestrijken.

Wat de vraag betreft of deze bepaling verenigbaar is met het genoemde beginsel van tariefvrijheid, zij ten eerste erop gewezen dat daarbij geen stelsel van voorafgaande goedkeuring of systematische mededeling van de tarieven wordt ingevoerd.

Ten tweede legt deze bepaling, anders dan de Commissie stelt, verzekeringsondernemingen niet de verplichting op, hun tarieven af te stemmen op het marktgemiddelde. Artikel 11, lid 1 bis, van wet nr. 990/69 en artikel 35, lid 1, van het wetboek particuliere verzekeringen bepalen integendeel dat de verzekeringsondernemingen hun tarieven berekenen volgens hun eigen technische grondslagen, waarbij wordt gepreciseerd dat wanneer deze grondslagen niet beschikbaar zijn, de ondernemingen gebruik kunnen maken van marktstatistieken.

Ten derde zij vastgesteld dat voor zover artikel 11, lid 1 bis, van wet nr. 990/69 en artikel 35, lid 1, van het wetboek particuliere verzekeringen een weerslag kunnen hebben op de tarieven omdat zij een technisch kader uittekenen waarbinnen de verzekeringsondernemingen hun premies moeten berekenen, een dergelijke beperking van de tariefvrijheid bij richtlijn 92/49 niet wordt verboden.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat van een volledige tariefharmonisatie ter zake van schadeverzekeringen, met uitsluiting van iedere nationale maatregel die gevolgen voor de tarieven kan hebben, geen sprake kan zijn zolang de gemeenschapswetgever zijn wil daartoe niet duidelijk tot uitdrukking heeft gebracht (arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 24).

De Commissie heeft overigens niet aangetoond en zelfs niet gesteld dat de door de Italiaanse wetgever opgelegde berekeningsregel onverenigbaar is met de technische regels voor de vaststelling van tarieven en de actuariële beginselen die in de verzekeringssector worden toegepast.

Uit het voorgaande volgt dat de grief ontleend aan schending van de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 moet worden afgewezen.

Volgens de Commissie vormen het toezicht dat het ISVAP krachtens artikel 11, lid 1 bis, van wet nr. 990/69 en laatstelijk krachtens de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van het wetboek particuliere verzekeringen uitoefent op de wijze waarop verzekeringsondernemingen die in Italië hun werkzaamheden uitoefenen in het kader van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten, hun verzekeringspremies berekenen, en de oplegging van sancties een schending van de in artikel 9 van richtlijn 92/49 neergelegde bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst.

Uit punt 5 van de considerans van richtlijn 92/49 volgt dat het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst een van de hoofddoelstellingen van deze richtlijn is. Elke afwijking van dit beginsel moet eng worden uitgelegd.

Het betrokken optreden van het ISVAP wordt evenwel door geen enkele bepaling gerechtvaardigd. Een aantal bepalingen van richtlijn 92/49, zoals de artikelen 11 en 40, kennen het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst integendeel een zeer ruime werkingssfeer toe.

Uit deze bepalingen volgt dat wanneer het ISVAP voornemens is in te grijpen in verband met premies voor de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen die worden toegepast door verzekeringsondernemingen met hoofdkantoor in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek, het de vermeende onregelmatigheden bij de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst moet melden en deze moet verzoeken, de nodige maatregelen ter beëindiging van de inbreuken te treffen.

De Italiaanse Republiek wijst erop dat het optreden op het gebied van tarieven strekt tot bescherming van de consument en niet onder het financiële toezicht op verzekeringsondernemingen in de zin van artikel 9 van richtlijn 92/49 valt. De instrumenten ter bescherming van de financiële soliditeit, die uitsluitend door de autoriteiten van de lidstaat van herkomst mogen worden gebruikt, betreffen namelijk de solvabiliteitsmarges en de dekking van de technische reserves. Deze instrumenten hebben niets van doen met de bescherming van de rechten van de consument.

Zoals de Commissie heeft aangegeven, is in punt 5 van de considerans en artikel 9 van richtlijn 92/49 het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst neergelegd.

Zoals evenwel ondubbelzinnig blijkt uit punt 7 van de considerans en artikel 9 van deze richtlijn, heeft dat beginsel enkel betrekking op het financiële toezicht op de verzekeringsondernemingen.

Artikel 9 van richtlijn 92/49 bakent de werkingssfeer van het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst weliswaar niet op exhaustieve wijze af door te bepalen dat het financiële toezicht ‘met name’ de controle op de solvabiliteit van de verzekeringsonderneming, alsmede op de vorming van technische voorzieningen omvat. Niettemin kan deze bepaling niet aldus worden uitgelegd dat volgens de opvatting van de gemeenschapswetgever de lidstaat van herkomst een exclusieve toezichtsbevoegdheid heeft die zich uitstrekt tot het commerciële gedrag van verzekeringsondernemingen.

Bijgevolg sluit artikel 9 de mogelijkheid van toezicht zoals dat door het ISVAP wordt uitgeoefend, niet uit.

Aan het voorgaande wordt niet afgedaan door de artikelen 11 en 40 van richtlijn 92/49, waarop de Commissie zich in haar memorie van repliek beroept.

Wat artikel 11 van richtlijn 92/49 betreft, zij vastgesteld dat daarbij een bepaling van richtlijn 73/239 wordt gewijzigd die, net als alle andere bepalingen die onder dezelfde afdeling van richtlijn 73/239 vallen, betrekking heeft op de financiële soliditeit van verzekeringsondernemingen. De Commissie kan zich dus niet beroepen op dat artikel 11 tot staving van haar betoog dat de daarin neergelegde bevoegdheid om toezicht uit te oefenen, verder reikt dan de kwestie van de financiële soliditeit.

Wat artikel 40 van richtlijn 92/49 betreft, volstaat de vaststelling dat, enerzijds, de Commissie de Italiaanse Republiek niet heeft verweten dat zij niet aan de in de leden 3 tot en met 5 van dat artikel geformuleerde verplichtingen heeft voldaan, en, anderzijds, artikel 40, lid 7, van deze richtlijn bevestigt dat de lidstaat van herkomst bevoegd is, overtredingen op zijn grondgebied te bestraffen.

Uit het voorgaande volgt dat deze grief moet worden afgewezen.