HvJ EU, 07-11-2018, nr. C-461/17

Met zijn eerste vraag wenst de High Court te vernemen of bij de beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn alle habitats en soorten moeten worden vermeld waarvoor het gebied is opgenomen in de lijst met gebieden van communautair belang. Deze vraag rijst tegen de achtergrond van het feit dat verschillende soorten en habitattypen voor de bescherming waarvan het gebied van communautair belang als zodanig is aangewezen, in de overgelegde beoordelingsdocumenten niet worden vermeld.

Hieronder zal ik aantonen dat bij de beoordeling weliswaar ondubbelzinnig moet worden uitgesloten dat de in het gebied voorkomende beschermde habitattypen en soorten op enigerlei wijze significant worden aangetast, maar dat dit ook impliciet kan gebeuren.

Artikel 6 van de habitatrichtlijn bevat een hele reeks specifieke verplichtingen en procedures die — zoals blijkt uit artikel 2, lid 2, van deze richtlijn — ten doel hebben de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten die van belang zijn voor de Europese Unie, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen.6.

Daartoe voorziet artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn in een beoordelingsprocedure die door middel van een voorafgaande controle moet garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betreffende gebied, maar voor dit gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied (daadwerkelijk) niet aantast.7.

Krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn moet voor dergelijke plannen of projecten een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied in kwestie, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dit gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat die plannen of projecten afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen hebben voor dat gebied.8. Hierbij moeten, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd.9. Of dergelijk gevaar bestaat, moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.10.

Een plan of project kan significante gevolgen hebben voor een beschermingszone wanneer het de daarvoor vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen in gevaar dreigt te brengen.11. Een ingreep brengt geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn met zich mee indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding. Dit vereist het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van gebieden van communautair belang in de zin van die richtlijn werd opgenomen.12. Dit is van overeenkomstige toepassing op beschermde soorten.

Zoals de Tsjechische Republiek terecht betoogt, hoeven de gevolgen voor bepaalde in de bijlagen I en II bij de habitatrichtlijn opgenomen typen habitats en soorten en voor in bijlage I bij de vogelrichtlijn opgenomen trekvogels en vogels, die weliswaar in de beschermingszone voorkomen maar niet onder de instandhoudingsdoelstellingen vallen, in beginsel echter niet worden onderzocht. Dit is echter alleen het geval indien die habitats en soorten in het gebied op zo onbeduidende schaal aanwezig zijn dat zij niet hoeven te worden toegevoegd aan de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied.

Tot slot mag de overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn verrichte beoordeling geen leemten vertonen. Zij dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werken voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.13. Bovendien is een milieueffectbeoordeling niet ‘passend’ in de zin van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn indien geactualiseerde gegevens over de habitats en beschermde soorten ontbreken.14.

Uit de beoordeling moet daarom ondubbelzinnig naar voren komen waarom de beschermde habitattypen en soorten niet worden aangetast. In zoverre kan in bepaalde gevallen worden volstaan met de vaststelling dat op de betrokken oppervlakten slechts bepaalde beschermde habitattypen en soorten voorkomen, dat wil zeggen dat andere habitattypen en soorten die in het gebied in kwestie bescherming genieten, aldaar niet voorkomen. Uit de beoordeling moet echter ook blijken dat de werkzaamheden op de betrokken oppervlakten geen nadelige gevolgen kunnen hebben voor deze andere habitattypen en soorten, voor zover deze aanwezig zijn op andere oppervlakten binnen het gebied.

Wanneer bepaalde habitattypen of soorten niet worden vermeld, zal daarentegen in de regel geen sprake zijn van volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de onderzochte werken kunnen wegnemen.

Op de eerste vraag moet dan ook worden geantwoord dat in het kader van de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling weliswaar niet alle habitats en soorten waarvoor het gebied op de lijst van de gebieden van communautair belang is geplaatst of overeenkomstig de vogelrichtlijn als speciale beschermingszone is aangewezen, uitdrukkelijk moeten worden vermeld, maar dat deze beoordeling op zijn minst impliciet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de onderzochte werkzaamheden voor de beschermde habitattypen en soorten kunnen wegnemen.

Met zijn tweede vraag wenst de High Court te vernemen of de habitatrichtlijn vereist dat de potentiële gevolgen voor alle soorten die bijdragen aan en deel uitmaken van een beschermde habitat, in een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn vermeld en besproken worden, en niet alleen de gevolgen voor beschermde soorten.

Zoals eerder is opgemerkt15., zijn de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied, dat wil zeggen in de eerste plaats de beschermde soorten en habitattypen, beslissend voor de aan deze beoordeling te stellen eisen. Niettemin kan het nodig zijn om bij de beoordeling ook rekening te houden met nadelige gevolgen voor andere soorten en habitats.

Andere soorten zijn hoe dan ook voor de beoordeling van belang voor zover zij deel uitmaken van beschermde habitats. Zoals Holohan e.a. opmerken, is dit vastgelegd in de definitie van de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat in artikel 1, onder e), van de habitatrichtlijn. De staat van instandhouding omvat uitdrukkelijk ook de voor de betrokken habitat typische soorten. De aantasting van deze soorten op de door dit habitattype ingenomen oppervlakten, zou ook schade kunnen toebrengen aan de betrokken habitat.

Welke soorten voor bepaalde habitats typisch zijn, wordt in de habitatrichtlijn slechts bij benadering bepaald. Gedeeltelijk kan dit namelijk worden opgemaakt uit de benaming van de betrokken habitattypen, die zeer vaak betrekking hebben op bepaalde plantensoorten. Zo omvat het prioritaire habitattype ‘Bossen op alluviale grond’ met Alnus glutinosa en Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)’ (Natura 2000-code 91E0 *), dat in de betrokken toekomstige SAC voorkomt, reeds blijkens de benaming ervan zwarte elzen (Alnus glutinosa) en essen (Fraxinus excelsior) alsook vogelkersen (Prunus padus), witte elzen (Alnus incana) en schietwilgen (Salix alba).

Aan de hand van wetenschappelijk onderzoek van en wetenschappelijke discussie over de verschillende habitattypen moet het mogelijk zijn om andere typische soorten aan te wijzen. De in bijlage I bij de habitatrichtlijn bedoelde interpretatiegids van de Commissie inzake habitattypen16. bevat in dit verband waardevolle aanwijzingen, ook al heeft hij natuurlijk geen bindende kracht.

Voor het genoemde habitattype 91E0 * worden naast de reeds uit de benaming voortvloeiende boomsoorten de zwarte populier (Populus nigra), de kraakwilg (Salix fragilis), de zachte berk (Betula pubescens), de ruwe iep (Ulmus glabra) en bijna 20 soorten kruidlagen vermeld.

De voor beschermde habitattypen typische soorten zijn echter niet beperkt tot plantensoorten. Zo worden in de interpretatiegids van de Commissie voor het habitattype ‘Estuaria’ (Natura 2000-code 1130), dat eveneens deel uitmaakt van de toekomstige SAC maar vermoedelijk niet wordt beïnvloed door het litigieuze project, bentische gemeenschappen van ongewervelden vermeld (onder meer schelpdieren en slakken en veel kleinere diersoorten), alsmede het feit dat dit habitattype belangrijke foerageerterreinen voor tal van vogels omvat.17.

Daarnaast kunnen ook niet uitdrukkelijk beschermde habitats en soorten een wezenlijke rol spelen voor de instandhouding van beschermde habitattypen en soorten. De Tsjechische Republiek wijst in zoverre terecht op de betekenis ervan voor de voedselvoorziening van beschermde soorten, maar zij kunnen ook nog andere functies vervullen in de levenscyclus van beschermde soorten.

Het is wellicht bekend dat bepaalde habitats van groot belang kunnen zijn voor de voortplanting van bepaalde soorten. Zo kunnen trekvissen, zoals de zalm (Salmo salar), hun paaigronden alleen bereiken wanneer de ‘continuïteit’ van rivieren en beken is gewaarborgd.

Bovendien zijn sommige beschermde soorten in de loop van hun levenscyclus ook gedeeltelijk afhankelijk van zeer specifieke andere soorten. Zo leven de larven van de Europese beekparelmossel (Margaritifera margaritifera) en van de endemische beekparelmossel uit de rivier Nore (Margaritifera durrovensis), die allebei in de betrokken toekomstige SAC voorkomen, een tijdlang als parasieten in de kieuwen van de beekforel (Salmo trutta fario) of de zalm.18.

Dit wil natuurlijk niet zeggen dat de nadelige gevolgen voor de voor de beschermde habitattypen typische soorten en voor de overige relevante soorten en habitats noodzakelijkerwijs moeten worden beschouwd als aantastingen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de beschermingszone, die in de weg staat aan de goedkeuring van het plan of het project. Een dergelijke aantasting vormt enkel een beletsel voor het project voor zover zij redelijke wetenschappelijke twijfels doet rijzen ten aanzien van de aanname dat zij de staat van instandhouding van de beschermde habitattypen en soorten in het gebied in kwestie niet nadelig beïnvloedt.

Bij de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn wordt dan ook alleen op passende wijze rekening gehouden met de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied, wanneer die beoordeling zich mede uitstrekt tot de nadelige gevolgen voor de in de beschermde habitattypen voorkomende typische soorten en voor de overige soorten en habitats, voor zover deze noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de beschermde habitattypen en soorten.

Met zijn derde vraag wenst de High Court te vernemen of een beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitdrukkelijk moet ingaan op de gevolgen die het voorgenomen project heeft voor zowel beschermde soorten en habitats binnen het beschermde gebied als soorten en habitats buiten dit gebied.

In dit verband leggen Holohan e.a. terecht de nadruk op artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn. Krachtens deze bepaling moet bij de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen onder meer rekening worden gehouden met de regionale en lokale bijzonderheden. Voor de beoordeling van een eventuele aantasting van het betreffende gebied heeft dit tot gevolg dat deze aantasting niet los van de omgeving van dit gebied en de daar voorkomende bijzonderheden kan worden beoordeeld.

Ook het Hof heeft reeds erkend dat ook activiteiten die buiten beschermingszones worden verricht en die binnen deze zones schade aanrichten, moeten worden beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.19. Met name het arrest over de krachtcentrale van Moorburg is van belang voor de onderhavige procedure. Daarin ging het om mogelijke, door het koelsysteem van de centrale veroorzaakte sterfte van vissen voor de voortplanting waarvan stroomopwaarts beschermingszones waren ingericht. Aangezien het risico bestond dat de bouw van de centrale tot gevolg zou hebben dat minder vissen die zones zouden bereiken, tastte het project voor de centrale de beschermingszones als zodanig aan.

Bijgevolg is de aantasting van soorten buiten de toekomstige SAC of de SPA voor de beoordeling als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn relevant wanneer deze soorten rechtstreeks of als voor beschermde habitats typische soorten zijn beschermd, dan wel wanneer zij anderszins noodzakelijk zijn voor de instandhouding van beschermde habitats en soorten.

Bovendien kan ook de aantasting van habitats die buiten beschermingszones gelegen zijn, van belang zijn. Dit is met name het geval wanneer een beschermingszone weliswaar is ingesteld ter bescherming van bepaalde soorten, maar niet alle habitats omvat die door deze soorten worden gebruikt. Alsdan kan de achteruitgang van dergelijke habitats buiten de beschermingszones schade toebrengen aan de beschermde populaties in de beschermingszones.

Evenmin kan worden uitgesloten dat vanuit wetenschappelijk oogpunt bepaalde interacties kunnen worden aangewezen die ertoe leiden dat een aantasting van habitats buiten beschermingszones niet alleen schade toebrengt aan soorten maar ook aan habitats binnen die zones.

Of de habitats buiten de beschermingszones habitattypen zijn in de zin van bijlage I bij de habitatrichtlijn, lijkt daarentegen op het eerste gezicht zonder betekenis. Die habitats genieten namelijk in beginsel alleen binnen de beschermingszones als zodanig bescherming.

De in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bedoelde beoordeling moet zich dan ook mede uitstrekken tot de aantasting van soorten of habitats buiten beschermingszones, wanneer die aantasting afbreuk kan doen aan de instandhoudingsdoelstellingen voor beschermingszones.

Met de negende vraag wordt het Hof verzocht te verduidelijken of de bevoegde instantie verplicht is te documenteren in hoeverre in een aan haar voorgelegd wetenschappelijk advies wordt bepleit nadere informatie te vergaren alvorens een project goed te keuren, en wel op zodanig gedetailleerde en duidelijke wijze dat elke twijfel over de betekenis en de gevolgen van een dergelijk advies wordt weggenomen.

Of de bevoegde instantie daartoe verplicht is, hangt in wezen af van de inhoudelijke duidelijkheid van het advies in kwestie. Indien in het advies zelf reeds voldoende duidelijk alle redelijke wetenschappelijke twijfels worden uitgesloten, hoeft de instantie geen aanvullende toelichtingen te geven.

Sluit het advies zelf dergelijke twijfels daarentegen nog niet met de nodige duidelijkheid uit, dan kan de instantie slechts toestemming voor het project verlenen wanneer zij aanvullende informatie verstrekt waardoor de resterende twijfels worden weggenomen.

De tiende vraag betreft een door een inspecteur van de bevoegde instantie getrokken conclusie die door die instantie wordt verworpen.

Ook in dit verband vormt het uitsluiten van redelijke wetenschappelijke twijfels het criterium voor de beoordeling van de noodzaak om aanvullende informatie te verstrekken. Indien de conclusie van de inspecteur aanleiding geeft tot dergelijke twijfels, kan alleen toestemming voor het project worden verleend wanneer de instantie aanvullende informatie verstrekt waardoor deze twijfels worden weggenomen.

Anders dan de ABP en Ierland betogen, doet het in dit verband niet ter zake in welke verhouding de inspecteur tot de instantie staat. Beslissend is veeleer of zijn conclusies aanleiding geven tot redelijke wetenschappelijke twijfels over de conclusies waarop de instantie zich baseert.

Tot slot is de elfde vraag erop gericht de bestaande inzichten met betrekking tot de motiveringsplicht te veralgemenen. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de instantie alle onderdelen van haar besluit gedetailleerd en nauwkeurig moet onderbouwen.

Ook in dit verband geldt dat de bevoegde instantie in elk geval de onderdelen van haar besluit die aanleiding kunnen geven tot redelijke wetenschappelijke twijfel zo gedetailleerd en nauwkeurig moet onderbouwen dat dergelijke twijfel uitgesloten is.

Voor zover de ABP in het bijzonder benadrukt dat haar besluit niet alleen op de ‘Natura Impact Statement’ stoelt, maar ook op een groot aantal andere gegevens, zij opgemerkt dat uit de motivering van het besluit moet blijken op welke van die gegevens dit besluit berust. Voor zover de gepresenteerde gegevens onderling tegenstrijdig zijn, moeten de tegenstrijdigheden in de motivering zodanig worden opgeheven dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over het besluit uitgesloten is.

Op de vragen 9 tot en met 11 moet dan ook worden geantwoord dat wanneer de onderdelen van een besluit waarbij voor een project toestemming wordt verleend overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, aanleiding geven tot redelijke wetenschappelijke twijfels aan het feit dat het project in kwestie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten, de bevoegde instantie deze onderdelen zo gedetailleerd en nauwkeurig moet onderbouwen dat dergelijke twijfels uitgesloten zijn. Dit geldt met name voor twijfels die rijzen naar aanleiding van de conclusies van een inspecteur. De instantie kan ter motivering van haar besluit weliswaar verwijzen naar een wetenschappelijk advies, maar dit advies moet op zijn beurt elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen.

De vijfde vraag is erop gericht te vernemen of zelfs een alternatief dat door de opdrachtgever in een vroeg stadium is verworpen, is aan te merken als een van ‘de voornaamste alternatieven’ in de zin van artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn.

Voor de beoordeling welke alternatieven als de voornaamste moeten worden beschouwd, dient het belang van deze alternatieven voor de milieueffecten van het project of voor de voorkoming van deze effecten beslissend te zijn. De MEB-richtlijn heeft namelijk volgens artikel 3 ervan tot doel de milieueffecten van projecten te identificeren, te beschrijven en te beoordelen. De beschrijving van alternatieven is dan ook vooral van belang voor zover zij van invloed kunnen zijn op de milieueffecten van het project.

Het tijdstip waarop een andere oplossing is verworpen, doet vanuit dit oogpunt niet ter zake, maar kan indirect wel van invloed zijn op de omvang van de motiveringsplicht. Deze omvang wordt aan de orde gesteld in de zesde en in de zevende vraag.

Voor artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn zijn dus alternatieven van belang die een aanzienlijke invloed zouden kunnen hebben op de milieueffecten van het project.

Hoewel daarover in het verzoek om een prejudiciële beslissing geen vraag wordt gesteld, moet voor de beantwoording van de zesde en de zevende vraag worden ingegaan op het feit dat krachtens artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn slechts informatie moet worden verstrekt over alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht. De nationale rechter gaat ervan uit dat de opdrachtgever de bovengenoemde andere uitvoering van de ringweg heeft ‘onderzocht’. Niettemin is deze fundamentele keuze van de Uniewetgever om bij het onderzoek door de opdrachtgever aan te knopen ook van belang voor de gegevens die een opdrachtgever over de door hem onderzochte alternatieven verstrekt.

Gelet op de in artikel 191, lid 2, VWEU en artikel 37 van het Handvest van de grondrechten neergelegde doelstelling van het milieubeleid van de Unie om een hoog niveau van bescherming te waarborgen, alsmede op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, die eveneens in artikel 191, lid 2, VWEU zijn verankerd, lijkt het wenselijk om de alternatieven voor een project zo volledig mogelijk te onderzoeken. Een dergelijke aanpak zou het mogelijk maken de projectvariant te kiezen waarbij de nadelige milieueffecten van het project tot een minimum beperkt blijven.

Overeenkomstig deze overweging strekt het milieurapport in het kader van de strategische milieubeoordeling, dat op grond van artikel 5, lid 1, van de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's29. moet worden opgesteld, zich mede uit tot de redelijke alternatieven.

Met artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn heeft de Uniewetgever evenwel voor een andere benadering gekozen. Volgens deze bepaling moet de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste een schets bevatten van de voornaamste alternatieven die hij heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten. In bijlage IV, punt 2, wordt dit herhaald.

Met zijn zesde en zijn zevende vraag wenst de High Court te vernemen welke informatie de opdrachtgever over de milieueffecten van de alternatieven moet verstrekken. In de zevende vraag gaat het erom of deze effecten überhaupt moeten worden beschreven, terwijl de zesde vraag ziet op de omvang van deze beschrijving voor het geval dat zij is vereist.

Krachtens artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn moet de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste de voornaamste motieven voor zijn keuze, met inachtneming van de milieueffecten, bevatten.

In deze regeling komt opnieuw tot uitdrukking dat artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn systematisch aanknoopt bij het onderzoek van de alternatieven door de opdrachtgever. De richtlijn verplicht de opdrachtgever althans niet om bij zijn beslissing rekening te houden met de milieueffecten van de verschillende alternatieven, laat staan om zijn keuze daarvan te laten afhangen. In plaats daarvan wordt hij er uitsluitend toe verplicht de motieven voor zijn keuze uiteen te zetten, voor zover die betrekking hebben op de milieueffecten.

Indien de milieueffecten echter bij de keuze geen rol hebben gespeeld, maar puur financiële overwegingen de doorslag hebben gegeven, wat in casu het geval lijkt te zijn, is er ook geen sprake van keuzemotieven die uiteengezet dienen te worden.

Met name houdt artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn niet de verplichting in om de milieueffecten van de alternatieven te identificeren, te beschrijven en te beoordelen.

De situatie zou evenwel anders liggen indien de opdrachtgever op grond van materieelrechtelijke voorschriften die deel uitmaken van andere regelingen, verplicht zou zijn om rekening te houden met alternatieven.45. In dat geval moet hij deze in de regel ook op grond van artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn beschrijven en de motieven uiteenzetten die de keuze voor het alternatief in kwestie in het kader van die andere regelingen rechtvaardigen, voor zover die betrekking hebben op de milieueffecten.

Volgens artikel 5, lid 3, onder d), van de MEB-richtlijn moet de opdrachtgever dus de motieven uiteenzetten die een rol hebben gespeeld bij zijn keuze tussen de verschillende mogelijke oplossingen, voor zover die motieven betrekking hebben op de milieueffecten van het project en de alternatieven.