CBb, 06-12-2006, nr. AWB 05/287 en 05/288

Bij besluiten van 10 oktober 1995, 15 november 1995, 12 december 1995 en 11 januari 1996 heeft verweerder aan De Groninger Vleeshandel B.V., voornoemd (hierna: DGV), op grond van artikel 2 van de Heffingsverordening PVV-fonds runderslachtsector (hierna: Heffingsverordening) onder meer bij wijze van voorschotheffing betreffende het jaar 1995, saneringsheffingen in rekening gebracht.

Bij besluit van 31 oktober 1996 heeft verweerder de door DGV tegen genoemde heffingsbesluiten ingebrachte bezwaren ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.

Bij uitspraak van 1 december 1999 (AWB 97/38, 97/40, 97/42, 97/44, 97/47 en 97/408) heeft verweerder onder meer evengenoemd besluit vernietigd en bepaald dat verweerder met inachtneming van die uitspraak opnieuw op de bezwaren zal beslissen. Het College heeft bij die uitspraak het volgende in overweging genomen.

Bij besluit van 27 april 2000 heeft verweerder, andermaal beslissend op de bezwaren van DGV tegen de - primaire - besluiten inzake eerdervermelde voorschotheffingen over 1995, die bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.

Het College heeft bij uitspraak van 15 november 2002 (AWB 00/473), evenvermeld besluit op bezwaar, onder gegrondverklaring van het daartegen door appellant (curator in het op 1 juni 1999 uitgesproken faillissement van DGV) ingestelde beroep, vernietigd en bepaald dat verweerder met inachtneming van die uitspraak opnieuw zal beslissen op de bezwaren tegen de primaire heffingsbesluiten. Daarbij heeft het College onder meer het volgende overwogen.

Met betrekking tot voornoemde uitspraak van 15 november 2002 en de daarbij vermelde uitspraak van het College van 25 oktober 2000 is van belang het gegeven dat de voorzitter van verweerder op 4 december 1999 een (hierna in rubriek 2 nader weergegeven) besluit heeft vastgesteld, waarin onder meer is bepaald dat de Heffingsverordening in werking treedt op de dag na afkondiging van het besluit en terugwerkt tot en met 1 augustus 1995.

Bij genoemde uitspraak van 25 oktober 2000, betreffende een zaak waarbij DGV niet als partij was betrokken, heeft het College onder meer het volgende overwogen.

Bij besluit van 11 mei 2001, nr. 8284, heeft verweerder zijn besluit van 27 februari 1997, waarbij DGV op grond van artikel 2, eerste lid, van de Heffingsverordening over de periode van 1 augustus 1995 tot en met 31 december 1995 een - definitieve - heffing is opgelegd van fl. 250.322,50, ingetrokken en vervangen door een heffing van een gelijk bedrag, berustend op een gelijke heffingsgrondslag en op een gelijk heffingstarief, als waarop het besluit van 27 februari 1997 is gebaseerd.

Verweerder heeft dienaangaande onder verwijzing naar voormelde uitspraak van het College van 25 oktober 2000, te kennen gegeven dat genoemde heffing ten onrechte is opgelegd, alsmede dat deze uitspraak er niet aan in de weg staat om na het besluit van de voorzitter inzake de inwerkingtreding van de Heffingsverordening, de in deze verordening voorziene heffingen alsnog rechtsgeldig op te leggen.

Bij besluit van 11 mei 2001, nr. 8283, heeft verweerder zijn besluit van 4 december 1997, waarbij DGV op grond van artikel 2, eerste lid, van de Heffingsverordening over het jaar 1996 een - definitieve - heffing is opgelegd van fl. 552.144,11, ingetrokken en vervangen door een heffing van een gelijk bedrag, berustend op een gelijke heffingsgrondslag en op een gelijk heffingstarief, als waarop het besluit van 4 december 1997 is gebaseerd.

Dit besluit berust op gelijke overwegingen als eerstgenoemd besluit van 11 mei 2001.

Bij besluit van 11 mei 2001, nr. 8282, heeft verweerder zijn besluit van 2 juli 1998, waarbij DGV op grond van artikel 2, eerste lid, van de Heffingsverordening over het jaar 1997 een - definitieve - heffing is opgelegd van fl. 634.042,44, ingetrokken en vervangen door een heffing ten bedrage van fl. 576.402,22. Dit besluit berust voor het overige op gelijke overwegingen als eerstgenoemd besluit van 11 mei 2001.

Bij dit besluit heeft verweerder voorts te kennen gegeven dat reeds aan voorschot was betaald fl. 471.670,- en dat derhalve nog een bedrag betaald diende te worden van fl. 104.732,22.

Bij besluit van 11 mei 2001, nr. 8281, heeft verweerder DGV op grond van artikel 2, eerste lid, van de Heffingsverordening over het jaar 1998 een - definitieve - heffing opgelegd van fl. 450.832,73. Daarbij heeft verweerder te kennen gegeven dat reeds aan voorschot was betaald fl. 378.980,-, zodat nog betaald diende te worden een bedrag van fl. 71.852,73.

Appellant heeft tegen voormelde besluiten van 11 mei 2001 een bezwaarschrift ingediend.

Bij besluit van 29 maart 2005, nr. 3097, (hierna: bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en de besluiten van 11 mei 2001 gehandhaafd.

Appellant heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld bij brief van 2 mei 2005, bij het College binnengekomen op 3 mei 2005. Bij schrijven 6 juni 2005 heeft appellant de gronden van het beroep uiteengezet. Dit beroep is geregistreerd onder AWB 05/288.

Op 19 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 11 juli 2006 heeft appellant, mede namens de rechter-commissaris in het faillissement van DGV, aangedrongen op een spoedige afdoening van de zaak.

Bij besluit van 29 maart 2005, nr. 3098, (hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de hierboven genoemde primaire besluiten d.dis 10 oktober 1995, 15 november 1995, 12 december 1995 en 11 januari 1996, betreffende voorschotheffingen over 1995, gegrond verklaard en deze besluiten ingetrokken.

Appellant heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld bij brief van 2 mei 2005, bij het College ingekomen op 3 mei 2005. Bij schrijven van 6 juni 2005 heeft appellant de gronden van het beroep uiteengezet. Dit beroep is geregistreerd onder AWB 05/287.

Voormeld verweerschrift d.d. 19 september 2005, alsmede eerdergenoemde brief van 11 juli 2006 hebben tevens betrekking op dit beroep.

De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van het College, gehouden op 25 oktober 2006. Partijen zijn aldaar vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen mr. W.J.L. Verheul, werkzaam bij het gemeenschappelijk secretariaat van de Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren.

De Heffingsverordening luidt voor zover hier van belang:

De betaling die de runderslachter, uitgesplitst in maandelijkse termijnen, verricht aan de hand van het geraamde percentage wordt aangemerkt als een voorschotbetaling.

Na afloop van elk kalenderjaar vindt een verrekening plaats tussen het feitelijk verschuldigde bedrag en de betaalde voorschotten."

De beoordeling

Het College gaat allereerst in op het beroep van appellant tegen bestreden besluit I, strekkende tot ongegrondverklaring van de hiervoor in § 1.3 weergegeven heffingsbesluiten van 11 mei 2001 en tot handhaving van die besluiten.

De gronden van dit beroep houden, beknopt weergegeven, het volgende in.

In het kader van de hiervoor onder I weergegeven grief heeft appellant naar voren gebracht dat het strijdig moet worden geacht met de rechtszekerheid om, nadat het College tot tweemaal toe (bij eerdergenoemde uitspraken van 1 december 1999 en 15 november 2002) een vernietiging heeft uitgesproken vanwege het ontbreken van de vereiste wettelijke grondslag voor het opleggen van heffingen, deze grondslag thans wel aanwezig te achten in verband met de terugwerkende kracht die bij het hiervoor in § 2.3 vermelde besluit van de voorzitter van verweerder d.d. 4 december 1999 is toegekend aan de Heffingsverordening.

Het College overweegt hieromtrent dat bij zijn uitspraak van 1 december 1999 is bepaald dat de over 1995 opgelegde voorschotheffingen de vereiste wettelijke grondslag ontberen, aangezien de Heffingsverordening niet ingevolge het daartoe benodigde besluit in werking is getreden. Bij het hiervoor vermelde besluit van de voorzitter van verweerder d.d. 4 december 1999 is bepaald dat bedoelde inwerkingtreding plaatsvindt op de dag na afkondiging van het besluit en terugwerkt tot en met 1 augustus 1995. Bij de uitspraak van 15 november 2002 is het besluit van 27 april 2000, waarbij andermaal de bezwaren tegen evenbedoelde voorschotheffingen ongegrond zijn verklaard en de besluiten tot oplegging van die heffingen (d.dis 10 oktober 1995, 15 november 1995, 12 december 1995 en 11 januari 1996) zijn gehandhaafd, vernietigd. De gronden voor deze vernietiging zijn ontleend aan eerdervermelde uitspraak van het College van 25 oktober 2000. Naar de desbetreffende overwegingen, die hiervoor in § 1.2 zijn weergegeven, wordt kortheidshalve verwezen.

Het College is van oordeel dat ten tijde van het opleggen van de - definitieve - heffingen bij de besluiten van 11 mei 2001 de Heffingsverordening verbindende kracht had, gelet op eerdergenoemd besluit van de voorzitter van verweerder d.d. 4 december 1999. Met het in dit besluit bepaalde inzake terugwerkende kracht is beoogd het besluit en daarmede de Heffingsverordening in werking te doen treden per 1 augustus 1995. Het College ziet geen aanleiding op gronden ontleend aan het rechszekerheidsbeginsel, te oordelen dat de Heffingsverordening voor zover daaraan op vorenomschreven wijze terugwerkende kracht is toegekend, verbindende kracht ontbeert, dan wel te oordelen dat ten aanzien van DGV geen toepassing had mogen worden gegeven aan het bepaalde inzake terugwerkende kracht. Hiertoe wordt het volgende overwogen.

De onderhavige heffingen zijn, naar verweerder heeft betoogd, opgelegd in het kader van een omvangrijke sanering van de runderslachtsector. Deze sector is destijds meermalen uitdrukkelijk geïnformeerd over het geven van de Heffingsverordening en de gevolgen daarvan. Omtrent de beoogde datum van inwerkingtreding is de sector ingelicht bij persbericht van 12 juli 1995 en een publicatie in het blad Sectorinfo van dezelfde datum. De runderslachters zijn voorts geïnformeerd door middel van twee circulaires die in juli en augustus 1995 zijn verzonden. Verder zijn aan DGV, evenals aan andere runderslachterijen, vanaf augustus 1995 in het kader van de uitvoering van de Heffingsverordening voorschotheffingen opgelegd.

In verband met voormelde feiten en omstandigheden is het College - evenals verweerder - van oordeel dat eerdergenoemde terugwerkende kracht een bevestiging vormt van hetgeen voor de betrokken sector voorzienbaar was. Aangenomen moet worden dat het in de lijn der verwachtingen lag dat de voorschotheffingen zouden worden gevolgd door definitieve heffingen. Gegeven deze voorzienbaarheid, alsmede in aanmerking genomen dat verweerder - naar zijnerzijds is betoogd - nimmer grond heeft gegeven aan de verwachting dat van het opleggen van heffing zou worden afgezien, doch onverwijld na de uitspraak van 1 december 1999 op 4 december 1999 een besluit tot inwerkingtreding van de Heffingsverordening heeft doen geven, en naar aanleiding van voormelde uitspraak van 25 oktober 2000 (in een zaak waarbij DGV niet was betrokken) voor de jaren 1995, 1996 en 1997 op 11 mei 2001 herstelbesluiten ter zake van de definitieve heffingen heeft gegeven, is - zoals reeds is aangegeven - van schending van het rechtszekerheidsbeginsel geen sprake.

In verband hiermede komt het College niet toe aan de beantwoording van de vraag of (eventuele) afbreuk aan eisen van de rechtszekerheid kan worden gerechtvaardigd door zwaarwegende budgettaire belangen aan de zijde van verweerder, waarvoor belangen van justitiabelen zouden dienen te wijken.

Appellant heeft in het kader van de hiervoor onder II weergegeven grief gesteld, dat het bij de verrekening van de definitieve heffingen met hetgeen ter zake van voorschotheffing is betaald, gaat om toepassing van artikel 2, derde lid, van de Heffingsverordening.

Echter, hetgeen in de laatste volzin van genoemd artikellid is bepaald omtrent verrekening, mag naar de mening van appellant in het onderhavige geval niet worden toegepast, aangezien het in deze bepaling gaat om de verhouding tussen voorschotheffing en definitieve heffing, en DGV geen voorschotten op definitieve heffingen heeft betaald, nu de definitieve heffingen zijn ingetrokken bij de besluiten van 11 mei 2001. Derhalve gaat het om onverschuldigd betaalde bedragen.

Verweerder heeft naar aanleiding hiervan in het verweerschrift gesteld dat bij bestreden besluit I is overgegaan tot verrekening van de door DGV onverschuldigd betaalde voorschotten met de definitieve heffingen. Bestreden besluit I betreft dan ook, naar verweerder stelt, geen toepassing van de Heffingsverordening maar een verrekeningsverklaring in de zin van artikel 6:127 BW, juncto artikel 53 van de Faillissementswet. Aangezien hier geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling maar van een privaatrechtelijke handeling, kan naar de mening van verweerder niet worden geoordeeld over het aspect van verrekening.

Met betrekking tot het voorafgaande overweegt het College in de eerste plaats dat uit de onderscheiden besluiten van 11 mei 2001 (hiervoor in § 1.3 weergegeven) bezien in samenhang met bestreden besluit I en hetgeen ter zitting van College van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, niet duidelijk is geworden hoe het is gesteld met de verrekening van hetgeen DGV naar aanleiding van zogeheten voorschotnota's heeft betaald met definitieve heffingen.

Zo is in de besluiten van 11 mei 2001, nrs. 8284 en 8283, betreffende onderscheidenlijk de jaren 1995 en 1996, alleen sprake van het opleggen van definitieve heffingen; verrekening is daarbij niet aan de orde. Dit betekent dat de beslissing op de bezwaren tegen deze besluiten, en daarmede het onderwerp van geschil in de desbetreffende beroepsprocedure bij het College, slechts genoemde heffingen kan betreffen.

In de besluiten van 11 mei 2001, nrs. 8282 en 8281, betreffende onderscheidenlijk de jaren 1997 en 1998, is sprake van zowel definitieve heffingen als betaalde voorschotten, in verband waarmee melding wordt gemaakt van door DGV te betalen bedragen.

Het College acht hiermee niet te rijmen voormelde stelling van verweerder, dat bij bestreden besluit I is overgegaan tot verrekening van betaalde voorschotten met definitieve heffingen.

Gezien het voorafgaande is evenmin begrijpelijk de passage in bestreden besluit I, dat het productschap DGV over 1998 geen voorschotheffingen heeft opgelegd, en dat de brieven van 11 mei 2001 tevens een verrekening bevatten, als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Heffingsverordening. Ook ter zitting van het College is namens verweerder gesteld dat over 1998 geen voorschotheffingen zijn opgelegd. De gemachtigden van verweerder hebben daaromtrent echter geen verdere duidelijkheid kunnen verschaffen.

Het College is evenwel, wat van het voorgaande ook zij, van oordeel dat de grieven van appellant inzake verrekening van hetgeen in het kader van voorschotheffing is betaald met definitieve heffingen, geen doel kunnen treffen, en overweegt daartoe als volgt.

Een besluit tot vaststelling van de jaarlijks verschuldigde heffing op grond van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Heffingsverordening betreft onmiskenbaar een besluit als bedoeld in respectievelijk artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, Wbbo en artikel 1:3, eerste lid, Awb. Evenzo is een nota inzake een voorschotbetaling op basis van een raming aan de hand van het capaciteitsaandeel, als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Heffingsverordening, aan te merken als een zodanig besluit.

Een door verweerder bij de vaststelling van een definitieve heffing toegepaste verrekening van het bedrag van de definitieve heffing met hetgeen in het kader van voorschotheffing is betaald, kan evenwel niet als een zodanig besluit worden aangemerkt. Bij het maken van een dergelijke rekensom, waarbij geen enkele verdere toetsing, waardering of afweging aan de orde is, gaat het uitsluitend om de vaststelling van het betalingssaldo van de heffingsplichtige. Een mededeling van verweerder daaromtrent betreft geen publiekrechtelijke doch een privaatrechtelijke rechtshandeling.

De enkele omstandigheid dat artikel 2, derde lid, van de Heffingsverordening melding maakt van verrekening, maakt dit niet anders.

Hetgeen verweerder heeft medegedeeld inzake verrekening, betreft evenmin een andere handeling, als bedoeld in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, Wbbo, aangezien een privaatrechtelijke rechtshandeling van dit begrip is uitgezonderd.

Het voorafgaande betekent dat hetgeen omtrent eerderbedoelde verrekening naar voren is gebracht, in beroep niet ter beoordeling staat.

Het College merkt in dit verband ten slotte op, dat appellant de met toepassing van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Heffingsverordening berekende heffingsbedragen op zichzelf niet heeft betwist.

Aangaande de hiervoor onder III vermelde grief van appellant inzake strijdigheid met het (communautaire) mededingingsrecht heeft appellant verwezen naar zijn pleitnotities ten behoeve van de zitting van het College op 28 april 1999 in zaak AWB 97/47.

Het College begrijpt het standpunt van appellant aldus, dat de litigieuze heffingen onrechtmatig zijn, omdat deze zijn opgelegd ter uitvoering van activiteiten die in strijd zijn met het (communautaire) mededingingsrecht.

Het Gerecht van eerste aanleg (hierna: Gerecht) heeft bij arrest van 31 januari 2001 (gevoegde zaken T-197/97 en T-198/97, Jur. 2001, blz. II-303) geoordeeld over (onder meer) het beroep van appellant tegen het besluit van de Europese Commissie van 23 april 1997, waarbij is beslist op de door appellant ingediende klacht dat de regelingen en overeenkomsten ter sanering van de Nederlandse runderslachtsector en het opleggen van een heffing door verweerder ter financiering van deze sanering in strijd zijn met (onder meer) artikel 85, eerste lid, van het EG-Verdrag (thans: artikel 81, eerste lid, EG).

Het Gerecht heeft in dit arrest het beroep van appellant verworpen en gemotiveerd geoordeeld dat van strijd met artikel 85, eerste lid, EG geen sprake is.

De Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: Nma) heeft bij beschikking van 16 juli 2001 (nr. 1546/5) ter zake van diezelfde saneringsoperatie geoordeeld dat er geen gronden zijn om toepassing te geven aan artikel 6 van de Mededingingswet.

Appellant heeft geen argumenten aangedragen die het College tot een ander oordeel dan dat van het Gerecht en de Nma leiden, zodat de grief inzake strijdigheid met het mededingingsrecht faalt.

De voornaamste grief van appellant tegen bestreden besluit II houdt, samengevat weergegeven, in dat verweerder ten onrechte heeft verzuimd gevolg te geven aan de uitspraak van het College van 15 november 2002. Naar de mening van appellant volgt uit de (hiervoor in § 1.2 weergegeven) derde alinea van genoemde uitspraak, gelezen in samenhang met de in het dictum van deze uitspraak gegeven opdracht om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaarschriften tegen eerdervermelde heffingsnota's over 1995, dat verweerder nader diende te onderzoeken tot welke restitutieverplichting deze uitspraak aanleiding geeft, en dat vervolgens bij de nieuwe beslissing op bezwaar deze verplichting zou moeten worden nagekomen.

In het verweerschrift is hieromtrent naar voren gebracht dat uit de uitspraak van 15 november 2002 niet volgt dat een beslissing op het schadeverzoek deel moet uitmaken van een nieuw te nemen besluit op de bezwaren tegen de heffingsnota's over 1995.

Verweerder zal in verband met de gegrondverklaring van deze bezwaren en de intrekking van de desbetreffende primaire besluiten bij bestreden besluit II, aangaande eventuele terugbetaling van hetgeen onverschuldigd is betaald en vergoeding van wettelijke rente op korte termijn een zelfstandig schadebesluit geven. Hiertoe heeft verweerder naar zijn zeggen welbewust gekozen, omdat bij een andere wijze van beslissen voor appellant het rechtsmiddel van bezwaar niet zou openstaan.

Het College overweegt hieromtrent dat uit de uitspraak van 15 november 2002 volgt dat bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar evengenoemde primaire heffingsbesluiten dienden te worden herroepen. Uit deze uitspraak vloeit echter voor verweerder niet de verplichting voort om bij dit nieuwe besluit tevens te beslissen aangaande vergoeding van schade die verband houdt met het ten onrechte geven van genoemde heffingsbesluiten. Terecht heeft verweerder zich gerechtigd geacht daaromtrent bij een afzonderlijk besluit een beslissing te geven. Tegen een dergelijk besluit staat voor appellant op grond van de Awb voorziening open.

Voormelde grief kan derhalve niet slagen. In verband hiermede kan hetgeen appellant naar voren heeft gebracht omtrent vergoeding van schade op grond van artikel 8:73 Awb, niet leiden tot het door hem gewenste resultaat.

Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de bestreden besluiten de rechterlijke toetsing kunnen doorstaan en dat de beroepen van appellant ongegrond dienen te worden verklaard. Hetgeen appellant overigens aan grieven en vorderingen naar voren heeft gebracht, behoeft derhalve geen bespreking.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. E.J.M. Heijs en mr. R.J.G. Widdershoven, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier en uitgesproken in het openbaar op 6 december 2006.

w.g. H.C. Cusell w.g. I.C. Hof