HvJ EU, 18-10-2011, nr. C-128/09, nr. C-129/09, nr. C-130/09, nr. C-131/09, nr. C-134/09, nr. C-135/09

Volgens artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus omvat het begrip ‘overheidsinstantie’ ‘geen organen of instellingen die optreden in een […] wetgevende hoedanigheid’.

Artikel 6 van het Verdrag van Aarhus bepaalt:

Artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus schrijft het volgende voor:

Volgens artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 gaat het bij een ‘project’ om ‘de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken’ dan wel om ‘andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten’. Het begrip ‘vergunning’ wordt omschreven als ‘[h]et besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren’.

Artikel 1, lid 5, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 2, lid 1, van deze richtlijn luidt:

Volgens artikel 5, lid 4, van deze richtlijn geldt:

Artikel 10 bis van richtlijn 85/337 luidt:

De artikelen 6, 7, 9 en 14 van het decreet van het Waalse Parlement van 17 juli 2008 betreffende enkele vergunningen waarvoor er dringende redenen van algemeen belang bestaan (Belgisch Staatsblad van 25 juli 2008, blz. 38900), bepalen:

Uit het dossier blijkt in wezen dat de Raad van State bevoegd is om te beslissen over beroepen tot vernietiging van bestuurshandelingen en reglementen van bestuursinstanties alsmede van bestuurshandelingen van wetgevende vergaderingen of de organen daarvan.

In beroepen tegen wetgevingshandelingen kan hij daarentegen geen uitspraak doen.

Bouwvergunningen en vergunningen voor de uitvoering van werken verkrijgen evenwel kracht van wet wanneer zij bij decreet van het Waalse Parlement worden geratificeerd. In dat geval is de Raad van State niet langer bevoegd om kennis te nemen van beroepen tot vernietiging van die handelingen, die enkel nog kunnen worden aangevochten bij het Grondwettelijk Hof, waarvoor echter slechts bepaalde middelen kunnen worden aangevoerd.

De Belgische regering stelt primair dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zijn. Volgens haar bevatten deze verzoeken geen toereikende omschrijving van het feitelijk en juridisch kader en van de gronden waarop de verwijzende rechter vragen aan het Hof richt; de gestelde vragen zijn bovendien hypothetisch.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd, die als enige rechtstreeks kennis heeft van de feitelijke achtergrond van het geschil en de verantwoordelijkheid moet dragen voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het recht van de Unie, is het Hof derhalve in beginsel verplicht uitspraak te doen (zie met name arrest van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 59).

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het recht van de Unie te komen, niettemin noodzakelijk dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijk en juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd (zie met name arrest van 26 januari 1993, Telemarsicabruzzo e.a., C-320/90–C-322/90, Jurispr. blz. I-393, punt 6).

In dit verband dienen de in verwijzingsbeslissingen verstrekte gegevens niet enkel om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven, maar ook om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, opmerkingen te maken overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het Hof dient erop toe te zien dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat ingevolge die bepaling alleen de verwijzingsbeslissingen, samen met een vertaling in de officiële taal of talen van elke lidstaat, ter kennis van de betrokken partijen worden gebracht (zie arrest van 1 april 1982, Holdijk e.a., 141/81–143/81, Jurispr. blz. 1299, punt 6).

Anders dan de Belgische regering stelt, bevat in het onderhavige geval het feitelijk en juridisch kader, zoals dat in de verwijzingsbeslissingen is uiteengezet, de gronden waarop de verwijzende rechter vragen aan het Hof richt alsmede de gegevens die de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid bieden om opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof, en het Hof in staat stellen om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te verstrekken.

Dat feitelijk en juridisch kader biedt namelijk voldoende inzicht in de vragen van de verwijzende rechter, die zien op de verenigbaarheid van een handeling met kracht van wet waarvan de vaststelling tot gevolg heeft dat de verwijzende rechter niet langer kennis mag nemen van de gedingen die reeds bij hem aanhangig zijn, met het zowel bij het Verdrag van Aarhus als bij richtlijn 85/337 gewaarborgde recht op toegang tot de rechter.

In elk geval bevestigt de inhoud van de opmerkingen die bij het Hof in het kader van de onderhavige zaken zijn ingediend dat over de feitelijke en juridische context voldoende informatie was verstrekt, aangezien partijen in het hoofdgeding en de andere belanghebbenden hun standpunt over de gestelde vragen op zinvolle wijze hebben kunnen bepalen.

Anders dan de Belgische regering stelt, leidt verder het feit dat de verwijzende rechter als gevolg van de vaststelling van het decreet van het Waalse Parlement van 17 juli 2008 naar nationaal recht niet langer bevoegd is om kennis te nemen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bestuurshandelingen, er niet toe dat de gestelde vragen hypothetische vragen worden. Met deze vragen wordt namelijk beoogd vooraf te bepalen of dat decreet, gelet op de betrokken bepalingen van het Verdrag van Aarhus en het recht van de Unie, mogelijkerwijs meebrengt dat de Raad van State niet langer bevoegd is om uitspraak te doen in de hoofdgedingen.

Wat ten slotte het argument betreft, dat de verwijzende rechter niet uiteenzet waarom hij niet heeft gewacht totdat het Grondwettelijk Hof uitspraak had gedaan over andere vragen die hij die rechter in het kader van dezelfde zaken had voorgelegd, alvorens zich tot het Hof te wenden, volstaat het erop te wijzen dat de verwijzingsbeslissingen, zoals in punt 25 van het onderhavige arrest is aangegeven, de gronden bevatten waarop de verwijzende rechter vragen aan het Hof heeft gericht.

Subsidiair werpt de Belgische regering nog andere excepties van niet-ontvankelijkheid op, waarmee zij betoogt dat de betekenis en de strekking van de bepalingen waarvan uitlegging wordt gevraagd, ondubbelzinnig zijn, dat een aantal vragen niet relevant is, en ten slotte dat het Hof over de strekking van artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 reeds uitspraak heeft gedaan.

In dit verband moet erop worden gewezen dat een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, gehouden is een vraag van Unierecht die voor haar rijst, te verwijzen, tenzij zij heeft vastgesteld dat de opgeworpen vraag niet relevant is of dat de betrokken bepaling van Unierecht reeds door het Hof is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het Unierecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan (zie met name arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a., 283/81, Jurispr. blz. 3415, punt 21).

Volgens vaste rechtspraak blijft het de nationale rechterlijke instanties echter in elk geval volledig vrijstaan zich tot het Hof te wenden indien zij dit wenselijk achten (zie met name arrest Cilfit e.a., reeds aangehaald, punt 15), en maakt het feit dat de bepalingen waarvan uitlegging wordt gevraagd, door het Hof reeds zijn uitgelegd of kunnen worden geacht redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel te laten bestaan, het Hof niet onbevoegd om uitspraak te doen (zie in die zin met name arrest van 2 april 2009, Pedro IV Servicios, C-260/07, Jurispr. blz. I-2437, punt 31).

Ten slotte blijkt uit de verwijzingsbeslissingen niet dat de gestelde vragen niet relevant zijn voor de beslechting van de gedingen die bij de verwijzende rechter aanhangig zijn. Zoals in punt 28 van het onderhavige arrest is uiteengezet, wordt met die vragen beoogd vooraf te bepalen of het decreet van het Waalse Parlement van 17 juli 2008, gelet op de betrokken bepalingen van het Verdrag van Aarhus en het recht van de Unie, mogelijkerwijs meebrengt dat de Raad van State niet langer bevoegd is om uitspraak te doen in de hoofdgedingen.

De verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn dus ontvankelijk.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 aldus moet worden uitgelegd dat van de werkingssfeer van deze richtlijn is uitgesloten een handeling, zoals het decreet van het Waalse Parlement van 17 juli 2008, waarbij reeds door de bestuursinstantie verleende stedenbouwkundige vergunningen, milieuvergunningen of vergunningen voor de uitvoering van werken met betrekking waartoe het heet dat ‘dringende redenen van algemeen belang zijn aangetoond’, worden ‘geratificeerd’, zodat zij kracht van wet verkrijgen.

Voormelde bepaling houdt in dat richtlijn 85/337, wanneer de doelstellingen ervan, met inbegrip van de verstrekking van gegevens, via een wetgevingsprocedure worden bereikt, niet van toepassing is op het betrokken project (zie arrest van 19 september 2000, Linster, C-287/98, Jurispr. blz. I-6917, punt 51).

Deze bepaling stelt de uitsluiting van een project van de werkingssfeer van richtlijn 85/337 afhankelijk van twee voorwaarden. De eerste voorwaarde is, dat het project in detail wordt aangenomen via een specifieke wet. De tweede voorwaarde is, dat de doelstellingen van deze richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, via de wetgevingsprocedure worden bereikt (zie arrest van 16 september 1999, WWF e.a., C-435/97, Jurispr. blz. I-5613, punt 57).

De eerste voorwaarde impliceert om te beginnen dat het project via een specifieke wetgevingshandeling wordt vastgesteld. Dienaangaande zij erop gewezen dat de begrippen ‘project’ en ‘vergunning’ in artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 worden omschreven. Bijgevolg valt een wetgevingshandeling houdende vaststelling van een project slechts binnen de werkingssfeer van artikel 1, lid 5, van deze richtlijn, wanneer zij specifiek is en dezelfde kenmerken als een dergelijke vergunning heeft. De wetgevingshandeling moet met name de opdrachtgever het recht geven om het project uit te voeren (zie arrest WWF e.a., reeds aangehaald, punt 58).

Verder moet het project tot in detail — dat wil zeggen voldoende nauwkeurig en definitief — worden vastgesteld, zodat de wetgevingshandeling tot vaststelling ervan, net als een vergunning, alle door de wetgever in aanmerking genomen onderdelen moet omvatten die relevant zijn voor de beoordeling van de milieueffecten (zie arrest WWF e.a., reeds aangehaald, punt 59). Uit de wetgevingshandeling moet dus blijken dat de doelstellingen van richtlijn 85/337 in het geval van het betrokken project zijn bereikt (zie arrest Linster, reeds aangehaald, punt 56).

Uit het voorgaande volgt dat een wetgevingshandeling niet kan worden geacht een project in detail te hebben aangenomen in de zin van artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337, wanneer zij niet ziet op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen, of de vaststelling van andere handelingen vergt om de opdrachtgever het recht te geven het project te verwezenlijken (zie reeds aangehaalde arresten WWF e.a., punt 62, en Linster, punt 57).

Aangaande de tweede voorwaarde blijkt uit artikel 2, lid 1, ervan dat de belangrijkste doelstelling van richtlijn 85/337 is, dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de verlening van de vergunning worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten (zie arrest Linster, reeds aangehaald, punt 52).

De vijfde overweging van de considerans van richtlijn 85/337 preciseert voorts dat de beoordeling dient plaats te vinden aan de hand van passende informatie die door de opdrachtgever wordt verstrekt en eventueel aangevuld door de autoriteiten en het publiek voor wie het project gevolgen kan hebben (zie reeds aangehaalde arresten WWF e.a., punt 61, en Linster, punt 53).

Bijgevolg dient de wetgever, wanneer het project wordt aangenomen, over voldoende informatie te beschikken. Ingevolge artikel 5, lid 3, van richtlijn 85/337 en bijlage IV daarbij moet de door de opdrachtgever te verstrekken informatie ten minste een beschrijving van het project bevatten, met informatie omtrent vestigingsplaats, aard en omvang van het project, een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, en de nodige gegevens om de vermoedelijke significante milieueffecten van het project te kunnen bepalen en beoordelen (zie arrest Linster, reeds aangehaald, punt 55).

Gelet op de kenmerken van procedures ter goedkeuring van een ontwerp in meerdere fasen, verzet richtlijn 85/337 zich niet ertegen dat één enkel project wordt goedgekeurd bij twee handelingen van nationaal recht, die samen als een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, ervan worden beschouwd (zie in die zin arrest van 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-508/03, Jurispr. blz. I-3969, punt 102). Bijgevolg kan de wetgever bij de vaststelling van de definitieve handeling tot goedkeuring van een project steunen op informatie die in het kader van een voorafgaande administratieve procedure is verzameld.

Het bestaan van een dergelijke administratieve procedure kan evenwel niet ertoe leiden dat een project kan worden geacht overeenkomstig artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 in detail bij een specifieke wet te zijn aangenomen, wanneer die wet niet de twee in punt 37 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden vervult. Een wetgevingshandeling die een reeds bestaande bestuurshandeling zuiver en eenvoudig ‘ratificeert’, en daarbij louter gewag maakt van dringende redenen van algemeen belang zonder dat eerst een wetgevingsprocedure ten gronde is gevoerd om aan die voorwaarden te voldoen, kan derhalve niet als een specifieke wet in de zin van deze bepaling worden aangemerkt en volstaat dus niet om een project van de werkingssfeer van richtlijn 85/337 uit te sluiten.

In het bijzonder kan een wetgevingshandeling die is aangenomen zonder dat de leden van het wetgevingsorgaan over de in punt 43 van het onderhavige arrest vermelde informatie beschikten, niet binnen de werkingssfeer van artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 vallen.

Het staat aan de nationale rechter, uit te maken of deze voorwaarden zijn vervuld. Daarbij moet hij rekening houden zowel met de inhoud van de wetgevingshandeling als met de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid, in het bijzonder met de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten.

Op de eerste vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 aldus moet worden uitgelegd dat van de werkingssfeer van deze richtlijn enkel projecten zijn uitgesloten die in detail worden aangenomen via een specifieke wet, zodat de met deze richtlijn nagestreefde doelen via de wetgevingsprocedure zijn bereikt. Het staat aan de nationale rechter om, rekening houdend zowel met de inhoud van de vastgestelde wet als met de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid, in het bijzonder met de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten, na te gaan of aan deze twee voorwaarden is voldaan. In dit verband kan een wet die een reeds bestaande bestuurshandeling zuiver en eenvoudig ‘ratificeert’, en daarbij louter gewag maakt van dringende redenen van algemeen belang zonder dat eerst een wetgevingsprocedure ten gronde is gevoerd om aan die voorwaarden te voldoen, niet als een specifieke wet in de zin van deze bepaling worden aangemerkt en volstaat een dergelijke wet dus niet om een project van de werkingssfeer van richtlijn 85/337 uit te sluiten.

Met zijn tweede tot en met vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van richtlijn 85/337 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat het recht om een binnen hun werkingssfeer vallend project te verwezenlijken, wordt verleend bij een wetgevingshandeling die naar nationaal recht niet vatbaar is voor beroep bij een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële en formele rechtmatigheid van die handeling aan te vechten.

Uit artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus juncto de artikelen 6 en 9 ervan, alsmede uit artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 blijkt dat noch dit verdrag noch deze richtlijn van toepassing is op projecten die worden aangenomen bij een wetgevingshandeling die voldoet aan de in punt 37 van dit arrest genoemde voorwaarden.

Met betrekking tot andere projecten, dat wil zeggen projecten die worden aangenomen bij een andere dan een wetgevingshandeling of bij een wetgevingshandeling die deze voorwaarden niet vervult, volgt reeds uit de bewoordingen van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van richtlijn 85/337 dat de lidstaten dienen te voorzien in een beroepsmogelijkheid bij een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid aan te vechten van enig besluit, handelen of nalaten dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus of van richtlijn 85/337 valt.

Op grond van hun procedurele autonomie en mits zij het gelijkwaardigheids- en het effectiviteitsbeginsel eerbiedigen, beschikken de lidstaten bij de uitvoering van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van richtlijn 85/337 over speelruimte. Met name is het hun zaak te bepalen welke rechterlijke instantie of welk bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan bevoegd is om kennis te nemen van de in die bepalingen bedoelde beroepen en volgens welke procedureregels uitspraak wordt gedaan, voor zover de voormelde bepalingen in acht zijn genomen.

Artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van richtlijn 85/337 zouden evenwel ieder nuttig effect verliezen wanneer het enkele feit dat een project wordt vastgesteld bij een wetgevingshandeling die niet aan de in punt 37 van dit arrest genoemde voorwaarden voldoet, meebrengt dat tegen deze handeling geen enkele beroepsmogelijkheid in de zin van die bepalingen openstaat om de materiële of formele rechtmatigheid ervan aan te vechten.

De vereisten van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van richtlijn 85/337 houden dienaangaande in dat een rechterlijke instantie of een bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, wanneer een binnen de werkingssfeer van artikel 6 van dit verdrag of van deze richtlijn vallend project bij een wetgevingshandeling wordt aangenomen, overeenkomstig de nationale procedureregels moet kunnen toetsen of deze wetgevingshandeling voldoet aan de in punt 37 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden van artikel 1, lid 5, van deze richtlijn.

Ingeval tegen een dergelijke handeling geen beroep van de hiervóór aangegeven aard en strekking mogelijk is, dient elke op grond van haar bevoegdheid aangezochte nationale rechterlijke instantie de in het vorige punt beschreven toetsing te verrichten en in voorkomend geval daar als gevolg aan te verbinden dat die wetgevingshandeling buiten toepassing wordt gelaten.

In het onderhavige geval moet het decreet van het Waalse Parlement van 17 juli 2008, wanneer de verwijzende rechter vaststelt dat het niet voldoet aan de in punt 37 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden van artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337, en blijkt dat volgens de toepasselijke nationale rechtsregels geen rechterlijke instantie of bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan bevoegd is om de materiële of formele geldigheid ervan te toetsen, onverenigbaar worden verklaard met de vereisten van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van richtlijn 85/337. De verwijzende rechter dient dit decreet dan buiten toepassing te laten.

Op de tweede tot en met vierde vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van richtlijn 85/337 aldus moeten worden uitgelegd dat: