HvJ EU, 15-11-2016, nr. C-268/15

Volgens de Belgische regering is het Hof onbevoegd om uitspraak te doen op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, aangezien het hoofdgeding een zuiver nationale situatie betreft die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

Vastgesteld moet echter worden dat de verwijzende rechter met zijn vragen in wezen wenst te vernemen of de niet-contractuele aansprakelijkheid van de staat voor schade die particulieren stellen te hebben geleden doordat het Unierecht is geschonden, aan de orde kan zijn in een zaak waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing krachtens artikel 267 VWEU het Unierecht enkel binnen de grenzen van de aan het Hof toegekende bevoegdheden kan uitleggen (zie arrest van 27 maart 2014, Torralbo Marcos, C-265/13, EU:C:2014:187, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het beginsel dat de staat niet-contractueel aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die aan de staat kunnen worden toegerekend, is inherent aan de rechtsorde van de Unie. Het Hof heeft geoordeeld dat benadeelde particulieren recht hebben op schadevergoeding, uit hoofde van die aansprakelijkheid, wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, namelijk dat het geschonden voorschrift van Unierecht ertoe strekt hun rechten toe te kennen, dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaat en dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade (zie in die zin arresten van 19 november 1991, Francovich e.a., C-6/90 en C-9/90, EU:C:1991:428, punt 35, en 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punten 31 en 51).

Voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade als gevolg van de beslissing van een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie, die in strijd is met een voorschrift van Unierecht, gelden dezelfde voorwaarden (zie arresten van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, punt 52, en 28 juli 2016, Tomášová, C-168/15, EU:C:2016:602, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Derhalve valt het beginsel dat de staat niet-contractueel aansprakelijk is, onder de uitleggingsbevoegdheid van het Hof.

Het Hof is dus bevoegd om uitspraak te doen op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.

Met zijn tweede vraag, die als eerste dient te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat de regeling van de niet-contractuele aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die wordt geleden als gevolg van schending van dat recht, van toepassing is als er in een zaak waarvan alle aspecten zich binnen die ene lidstaat afspelen, sprake is van schade die een particulier stelt te hebben geleden doordat een op nationale onderdanen en op onderdanen van andere lidstaten gelijkelijk van toepassing zijnde nationale regeling schending zou opleveren van een in artikel 49, 56 of 63 VWEU neergelegde fundamentele vrijheid.

Ter beantwoording van de tweede vraag moet er om te beginnen op worden gewezen dat, zoals in punt 41 van het onderhavige arrest in herinnering is geroepen, de staat slechts niet-contractueel aansprakelijk kan worden gesteld voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht, wanneer het betrokken voorschrift van Unierecht ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren. Nagegaan moet dus worden of een particulier in een situatie als die van Ullens de Schooten rechten ontleent aan de betrokken bepalingen van het VWEU.

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging, de vrijheid van dienstverrichting en het vrije verkeer van kapitaal niet van toepassing zijn op een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen (zie in die zin arresten van 20 maart 2014, Caixa d'Estalvis i Pensions de Barcelona, C-139/12, EU:C:2014:174, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 30 juni 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C-464/15, EU:C:2016:500, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit de verwijzingsbeslissing en het in de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest aangehaalde arrest nr. 160/2007 van het Belgische Grondwettelijk Hof van 19 december 2007 blijkt dat voor het hoofdgeding kenmerkend is dat alle aspecten daarvan zich binnen de Belgische Staat afspelen. Het is immers zo dat Ullens de Schooten, een Belgisch onderdaan die een laboratorium voor klinische biologie op Belgisch grondgebied heeft geëxploiteerd, van de Belgische Staat vergoeding verlangt van de schade die hij stelt te hebben geleden doordat de in punt 3 van het onderhavige arrest genoemde Belgische regeling zich niet zou verdragen met het Unierecht.

Dat het Hof in het arrest van 12 februari 1987, Commissie/België (221/85, EU:C:1987:81), met betrekking tot het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming heeft beoordeeld of het Koninkrijk België een in het EEG-Verdrag neergelegde fundamentele vrijheid had geëerbiedigd, is op zich niet voldoende om aan te nemen dat een particulier zich op die vrijheid kan beroepen in een zaak als het hoofdgeding, waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Terwijl het instellen van een beroep wegens niet-nakoming impliceert dat het Hof toetst of de door de Commissie ter discussie gestelde nationale maatregel er in het algemeen toe kan leiden dat ondernemers uit andere lidstaten ervan afzien om gebruik te maken van de desbetreffende vrijheid, heeft het Hof in een prejudiciële procedure immers de taak om de verwijzende rechter bij te staan bij de beslechting van het bij hem aanhangige concrete geschil, hetgeen inhoudt dat wordt aangetoond dat die vrijheid van toepassing is op dat geschil.

Het is juist dat het Hof verzoeken om een prejudiciële beslissing met betrekking tot de uitlegging van de op de fundamentele vrijheden betrekking hebbende Verdragsbepalingen ontvankelijk heeft geacht, ook al speelden alle aspecten van de hoofdgedingen zich binnen één lidstaat af, op de grond dat niet kon worden uitgesloten dat in andere lidstaten wonende burgers interesse hadden of zouden hebben om gebruik te maken van die vrijheden om werkzaamheden te verrichten in de lidstaat die de betreffende nationale regeling had uitgevaardigd, en dus dat die regeling, die zonder onderscheid gold voor nationale onderdanen en onderdanen van andere lidstaten, gevolgen kon hebben die niet beperkt waren tot die lidstaat (zie in die zin met name arresten van 1 juni 2010, Blanco Pérez en Chao Gómez, C-570/07 en C-571/07, EU:C:2010:300, punt 40; 18 juli 2013, Citroën Belux, C-265/12, EU:C:2013:498, punt 33, en 5 december 2013, Venturini e.a., C-159/12–C-161/12, EU:C:2013:791, punten 25 en 26).

Het Hof heeft tevens vastgesteld dat wanneer de verwijzende rechter zich tot het Hof wendt in het kader van een procedure tot vernietiging van bepalingen die niet alleen van toepassing zijn op nationale burgers maar ook op burgers van andere lidstaten, de beslissing die deze rechter naar aanleiding van het prejudiciële arrest van het Hof neemt, ook ten aanzien van burgers van andere lidstaten gevolgen zal sorteren, hetgeen rechtvaardigt dat het Hof een antwoord geeft op de vragen die aan het Hof zijn voorgelegd met betrekking tot de Verdragsbepalingen die zien op de fundamentele vrijheden, ook al spelen alle aspecten van het hoofdgeding zich in één lidstaat af (zie in die zin arrest van 8 mei 2013, Libert e.a., C-197/11 en C-203/11, EU:C:2013:288, punt 35).

Voorts moet eraan worden herinnerd dat de uitlegging van de in de artikelen 49, 56 en 63 VWEU neergelegde fundamentele vrijheden van belang kan zijn in een zaak waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, wanneer het nationale recht de verwijzende rechter voorschrijft een burger van zijn lidstaat dezelfde rechten toe te kennen als een burger van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht zou ontlenen (zie in die zin arresten van 5 december 2000, Guimont, C-448/98, EU:C:2000:663, punt 23; 21 juni 2012, Susisalo e.a., C-84/11, EU:C:2012:374, punt 20, en 21 februari 2013, Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia e.a., C-111/12, EU:C:2013:100, punt 35).

Dit geldt ook in gevallen waarin de feiten van het hoofdgeding weliswaar niet binnen de directe werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar de bepalingen van dat recht van toepassing zijn op grond van de nationale wettelijke regeling, waarin ten aanzien van situaties waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, is gekozen voor dezelfde aanpak als in het Unierecht (zie in die zin arresten van 18 oktober 1990, Dzodzi, C-297/88 en C-197/89, EU:C:1990:360, punten 36, 37 en 41; 17 juli 1997, Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369, punten 27 en 32, en 14 maart 2013, Allianz Hungária Biztosító e.a., C-32/11, EU:C:2013:160, punt 20).

In de gevallen als bedoeld in de punten 50 tot en met 53 van het onderhavige arrest kan het Hof, wanneer het door een nationale rechter is aangezocht omtrent een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, en deze rechter alleen aangeeft dat de ter discussie staande nationale regeling zonder onderscheid geldt voor burgers van de betrokken lidstaat en burgers van andere lidstaten, echter niet oordelen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing betreffende de uitlegging van de bepalingen van het VWEU die zien op de fundamentele vrijheden, voor die rechter noodzakelijk is voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak. De specifieke aspecten waaruit blijkt dat er een verband bestaat tussen het voorwerp of de omstandigheden van een geding, waarvan alle aspecten zich binnen de betrokken lidstaat afspelen, en artikel 49, 56 of 63 VWEU moeten immers naar voren komen uit de verwijzingsbeslissing.

In een situatie als in het hoofdgeding, waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, dient de verwijzende rechter in overeenstemming met de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dan ook aan het Hof duidelijk te maken in welk opzicht er in het bij hem aanhangige geschil, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, sprake is van aanknoping met de bepalingen van het Unierecht ter zake van de fundamentele vrijheden, zodat het prejudiciële verzoek om uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van dat geschil.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenwel niet dat in het hoofdgeding het nationale recht de verwijzende rechter voorschrijft een Belgische burger dezelfde rechten toe te kennen als een burger van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht zou ontlenen, of dat de bepalingen van dat recht van toepassing zijn op grond van de Belgische wettelijke regeling, waarin ten aanzien van situaties waarvan alle aspecten zich binnen de Belgische Staat afspelen, wordt gekozen voor dezelfde aanpak als in het Unierecht.

In casu wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of bij een beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid dat is ingesteld tegen een lidstaat vanwege een vermeende schending van het Unierecht, een burger van die lidstaat rechten kan ontlenen aan artikel 49, 56 of 63 VWEU, ook al is er in het geding geen sprake van aanknoping met die bepalingen. Aangezien in de omstandigheden van het hoofdgeding geen dergelijke aanknoping bestaat, kunnen die bepalingen, waarmee wordt beoogd personen te beschermen die daadwerkelijk gebruikmaken van de fundamentele vrijheden, echter geen rechten scheppen voor Ullens de Schooten, met als gevolg dat het Unierecht niet ten grondslag kan liggen aan de niet-contractuele aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat.

Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat de regeling van de niet-contractuele aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die wordt geleden als gevolg van schending van dat recht, niet van toepassing is in geval van schade die een particulier stelt te hebben geleden doordat een op nationale onderdanen en op onderdanen van andere lidstaten gelijkelijk van toepassing zijnde nationale regeling schending zou opleveren van een in artikel 49, 56 of 63 VWEU neergelegde fundamentele vrijheid, wanneer er, in een situatie waarvan alle aspecten zich binnen een lidstaat afspelen, geen verband bestaat tussen het voorwerp of de omstandigheden van het hoofdgeding en die artikelen.

Aangezien de eerste, de derde en de vierde vraag berusten op de onjuiste gedachte dat het Unierecht kan leiden tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat in een geding als in het hoofdgeding, behoeven deze vragen niet te worden beantwoord.