Rb. Amsterdam, 22-12-2017, nr. AMS 17/6658

Bij besluit van 25 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft de minister een eerder aan Shell verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) gewijzigd, waarmee het voor Shell mogelijk is op verzorgingsplaats ‘De Andel’ langs rijksweg A12, naast haar bestaande activiteiten, twee oplaadpunten voor elektrische personenauto’s te realiseren.

Fastned heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt, waarbij zij de minister tevens heeft verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Op dit verzoek is bij uitspraak van heden eveneens uitspraak gedaan onder zaaknummer AMS 17/6515.

De minister heeft bij brief van 13 november 2017 te kennen gegeven in te stemmen met het verzoek van Fastned om rechtstreeks beroep in te stellen en heeft het bezwaarschrift aan de rechtbank doorgezonden ter verdere behandeling.

Door de instemming van de minister met het verzoek van Fastned om rechtstreeks beroep, wordt het verzoek om voorlopige voorziening geacht te zijn gedaan hangende het beroep.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Shell heeft een schriftelijke reactie ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2017. Namens Fastned is [naam 1] verschenen, samen met de gemachtigde van Fastned, [naam 2] (algemeen directeur van Breesaap B.V.) en mr. C.S. Schekkerman. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 3] (verkeersdeskundige), mr. [naam 4] (vergunningverlening) en mr. [naam 5] (juridisch adviseur). Shell heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.H.R.M. van der Hoeven en [naam 6] (adviseur energietransitie Shell Retail).

Waar gaat deze procedure over?

1. Deze procedure gaat over verzorgingsplaats ‘De Andel’, gelegen aan de zuidoostzijde van rijksweg A12 in de gemeenten Gouda en Bodegraven-Reeuwijk. Op deze verzorgingsplaats exploiteert Shell sinds 1977 een benzinestation op grond van een aan haar verleende Wbr-vergunning. Shell heeft op 27 juni 2017 een aanvraag bij de minister ingediend om wijziging van deze vergunning, zodat zij bij het bestaande benzinestation twee oplaadpalen voor elektrische auto’s kan plaatsen.

2. Fastned heeft in 2011 voor deze verzorgingsplaats en een groot aantal andere verzorgingsplaatsen een vergunning aangevraagd voor het plaatsen van energielaadpunten. Een aanzienlijk deel van de locaties waarvoor Fastned (en andere partijen) een vergunning hebben aangevraagd is via een loting verdeeld over de verschillende aanvragers. Voor onder meer verzorgingsplaats ‘De Andel’ heeft Fastned in 2014 een Wbr-vergunning verkregen voor een oplaadstation voor elektrische auto’s. Fastned heeft dit oplaadstation daar ook gerealiseerd.

Fastned is het niet eens met de vergunningverlening aan Shell. Zij stelt allereerst dat het besluit in strijd is met de rechtszekerheid, evenredigheid en zorgvuldigheid omdat de vergunning aan Shell is verleend in strijd met het beleid, zoals dat door de minister is vastgesteld en gewijzigd (in december 20111.en maart 20172.) ter uitvoering van zijn (weigerings)bevoegdheid op grond van artikel 3 van de Wbr3.. Volgens Fastned kan volgens dat beleid een energielaadpunt sinds de beleidswijziging van 2011 niet meer als aanvullende voorziening maar alleen als basisvoorziening vergund worden en is sinds maart 2017 in het beleid bepaald dat er per verzorgingsplaats slechts één energiestation als basisvoorziening kan worden toegestaan. De vergunningverlening voor energielaadpunten als basisvoorziening heeft op grond van het beleid volgens een vaste voorgeschreven verdelingsprocedure plaatsgevonden. Dan kan nu niet buiten deze verdelingsprocedure om op een verzorgingsplaats waar Fastned al energielaadpunten heeft ook een energielaadpunt als aanvullende voorziening aan Shell worden vergund.

Fastned is ook van mening dat de vergunning had moeten worden geweigerd omdat verlening ervan in strijd is met een veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats, zoals bepaald is in artikel 3 van de Wbr. Fastned stelt – onder verwijzing naar onder meer een memo van RoyalHaskoningDHV, een advies van De Verkeerspsycholoog GTi en een notitie van adviesbureau Prana Consult – dat het toestaan van de oplaadpunten bij Shell naast het al op 15 oktober 2014 vergunde laadstation van Fastned leidt tot verkeersonveiligheid voor de gebruikers van de verzorgingsplaats vanwege enerzijds keuzestress bij de automobilist bij de splitsing vlak na de toerit naar de verzorgingsplaats en anderzijds het ontstaan van (zoek)verkeer over de verzorgingsplaats tegen de ingestelde rijrichting. Laatstgenoemd gedrag kan worden veroorzaakt door bijvoorbeeld een scherpere prijsstelling, een kortere wachtrij of snellere opladers bij de andere aanbieder van stroom op de verzorgingsplaats. Fastned stelt zich hierbij op het standpunt dat een draagkrachtige motivering voor het bestreden besluit ontbreekt, omdat de minister de door haar ingebrachte deskundigenrapporten slechts op basis van onjuiste aannames en veronderstellingen terzijde heeft geschoven.

Tenslotte stelt Fastned dat de aanvraag van Shell had moeten worden geweigerd op grond van het gelijkheidsbeginsel, omdat haar aanvraag bij de minister voor de realisatie van een shop als aanvullende voorziening bij het energielaadstation ook is geweigerd. Alle aanvragen voor aanvullende voorzieningen op een verzorgingsplaats moeten op gelijke wijze worden beoordeeld, aldus Fastned.

Beoordeling door de rechtbank

Verdelingsprocedure energielaadpunten als basisvoorziening/rechtszekerheid

4. Deze rechtbank heeft over deze kwestie, in het bijzonder het beleid zoals gewijzigd in december 2011, in de uitspraak van 8 december 20174.al geoordeeld. Kort gezegd komt het er op neer dat de rechtbank met de minister van oordeel is dat er geen belemmering bestaat een aanvullende én een basisvoorziening voor energielaadpunten te vergunnen op één verzorgingsplaats, mits beide vergunningen, ieder voor zich, niet in strijd zijn met de toetsingscriteria van de Wbr. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. De rechtbank verwijst daarom hier naar de overwegingen 9. tot en met 13. van die uitspraak, neemt deze overwegingen over en maakt deze tot de hare. De rechtbank is verder van oordeel dat de beleidswijziging van maart 2017 alleen in de weg staat aan de realisering van een energielaadpunt als tweede basisvoorziening op een verzorgingsplaats. Nu het in deze zaak gaat om het realiseren van energielaadpunten als aanvullende voorziening, staat dit beleid niet in de weg aan het vergunnen daarvan.

Veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats

5. De minister en Shell hebben zich naar aanleiding van deze beroepsgrond van Fastned op het standpunt gesteld dat deze niet tot vernietiging van het besluit kan leiden vanwege het relativiteitsbeginsel. De belangen die artikel 3 van de Wbr beoogt te beschermen strekken, zo stellen de minister en Shell, niet tot bescherming van de belangen van Fastned, die in deze zaak slechts een concurrentiebelang heeft. De rechtbank zal daarom eerst bespreken of en zo ja, in hoeverre het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat deze beroepsgrond (eventueel) tot vernietiging van het besluit leidt.

Beoordeling relativiteitsvereiste

Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht5.heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin een eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van die eiser.

Met de Wbr is beoogd de Wet van 28 februari 1891, Stb. 69, tot vaststelling van bepalingen betreffende ’s Rijkswaterstaatswerken te vervangen door een nieuwe wet waarvan doel en strekking dezelfde zijn6.. De Wet van 1891 had tot doel “de bescherming van ’s Rijks waterstaatswerken alsmede de verzekeringen van het doelmatig en veilig gebruik dier werken”7.. Dit doel is met de wetswijziging van 1991 (Wet van 13 mei 1991, Stb. 277) iets verruimd, namelijk zodanig dat het wettelijk geregeld waterstaatsbeheer tevens moet kunnen strekken ter bevordering van functies en waarden welke aan die werken kunnen zijn verbonden wegens buiten de typisch waterstaatkundige sfeer gelegen belangen8.. Partijen zijn het erover eens dat de verkeersveiligheid van verkeersdeelnemers op de verzorgingsplaats hieronder valt. Ook de rechtbank gaat hiervan uit.

Uit het voorgaande volgt dat de norm van artikel 3 van de Wbr, het doelmatig en veilig gebruik van het waterstaatswerk, waaronder de verkeersveiligheid van de op de verzorgingsplaats aanwezige verkeersdeelnemers, kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van Fastned. Het belang van Fastned is er immers alleen in gelegen dat zij gevrijwaard blijft van een concurrerende aanbieder van stroom voor elektrische auto’s op de verzorgingsplaats ‘De Andel’. Naar het oordeel van de rechtbank is, anders dan Fastned heeft betoogd, het concurrentiebelang van Fastned ook niet zo duidelijk verweven met het belang dat artikel 3 van de Wbr beoogt te beschermen, dat om die reden de relativiteitseis niet zou gelden. Fastned betoogt in dit verband dat haar afnemers zullen wegblijven bij haar laadstation vanwege de verkeersonveiligheid op de verzorgingsplaats nabij het Fastned laadstation. De verwijzing van Fastned in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over de bedrijfseconomische belangen van een mosselvisser die verweven werden geacht met het belang van instandhouding van een Natura 2000-gebied (gereguleerd in de Natuurbeschermingswet)9.slaagt niet. Het belang van de (verkeers)veiligheid van de waterstaatswerken en gebruikers van de verzorgingsplaats, waaronder de afnemers van Fastned, staan in zodanig ver verwijderd verband van het concurrentiebelang van Fastned, dat niet gesproken kan worden van een zodanige verwevenheid van die belangen dat om die reden de relativiteitseis niet mag worden tegen geworpen.

Aanvullende toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van het relativiteitsvereiste

Vaste rechtspraak van de Afdeling10.is dat een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel kan leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste. De schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen aan het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. De schending van die norm is een noodzakelijk, maar geen voldoende voorwaarde voor toepassing van de correctie, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

Fastned heeft ter zitting op deze zogenoemde correctie-Widdershoven een beroep gedaan. Zij heeft daarbij aangevoerd dat zij, net als in de Slijterijzaak11., op mag komen voor het belang van eerlijke concurrentie en daarbij een beroep mag doen op gelijke toepassing van de norm uit artikel 3 van de Wbr op haar en haar concurrent op ‘De Andel’, waar het gaat om het realiseren van een laadstation. Het bestreden besluit, de vergunningverlening aan Shell, is volgens Fastned verleend in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel in dit verband is volgens de conclusie van Widdershoven (zie noot 10) nodig dat een bedrijf (a) daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die (b) wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, (c) verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de (gestelde) schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen.

De rechtbank is van oordeel dat dit beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Dat op de aanvraag voor het laadstation van Fastned, die al in 2014 is ingewilligd, dezelfde wettelijke criteria van toepassing zijn als op aanvraag voor laadpalen van Shell, namelijk of de realisatie daarvan niet in strijd komt met veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats, maakt op zichzelf niet dat het om gelijke gevallen gaat. Dat de feiten zeer vergelijkbaar zijn, zoals Fastned stelt, volgt de rechtbank niet. Voor het plaatsen van een oplaadstation als basisvoorziening is een nieuwe inrichting van de verzorgingsplaats ‘De Andel’ noodzakelijk. Dit is niet het geval voor de plaatsing van twee oplaadpalen als aanvullende voorziening op twee parkeerplaatsen naast een al bestaand benzinestation. Nog daargelaten dat Fastned niet heeft onderbouwd dat aan haar bij de vergunningverlening in 2014 verplichtingen zijn opgelegd waaraan Shell bij of als gevolg van het bestreden besluit niet hoeft te voldoen als gevolg waarvan zij wordt benadeeld, kan het beroep van Fastned op het gelijkheidsbeginsel dus al niet slagen omdat geen sprake is van feitelijk vergelijkbare gevallen. Dat geldt ook voor zover Fastned in dit verband heeft willen betogen dat zij ongelijk wordt behandeld omdat haar aanvraag voor een aanvullende voorziening, namelijk een (koffie)shop bij haar oplaadstation, wordt geweigerd, terwijl aan Shell wel een aanvullende voorziening, namelijk de laadpalen, is vergund. Hierbij speelt de doelmatigheid ten aanzien van de realisatie van de betreffende voorziening een belangrijke rol. Een (koffie)shop neemt daarbij ook weer schaarse ruimte op de verzorgingsplaats in beslag, terwijl dit niet het geval is bij de oplaadpalen die Shell wenst te plaatsen. Die worden namelijk geplaatst bij reeds bestaande parkeerplaatsen. Een extra shop op een verzorgingsplaats is dus niet vergelijkbaar met extra laadpalen bij een benzinestation.

Omdat het beroep van Fastned op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, behoeft dus niet te worden beoordeeld of de norm, die niet strekt ter bescherming van haar belangen, is geschonden. De beroepsgrond van Fastned ten aanzien van de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaatsen12.zal daarom niet inhoudelijk worden beoordeeld, maar buiten beschouwing worden gelaten. Zij kan immers niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.

Conclusie

8. Het beroep is ongegrond.

9. Voor veroordeling van de minister in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzitter, en mr. R.B. Kleiss en

mr. H.B. van Gijn, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Wal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2017.

de griffier is verhinderd te tekenen voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Bijlage: wettelijk kader

Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr), is het verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden of daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze laten staan of liggen.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr, kan weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6, slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijzing anderszins van die werken. Op grond van het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.