CBb, 13-05-2014, nr. AWB 12/979

Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:

"Artikel 2 - Definities

Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:

(…)

c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)

h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).

Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare

(…)

Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:

a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…) ".

Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:

" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden

Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "

Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:

" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009."

Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.

In de nota van toelichting bij deze bepaling van de beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellant ongegrond verklaard. Verweerder heeft als volgt overwogen. In het kader van de bedrijfstoeslagregeling zijn de door appellant opgegeven percelen vastgesteld na een administratieve controle. De percelen met volgnummers 17 tot en met 30 zijn afgekeurd omdat deze percelen worden aangemerkt als bermen en deze ingevolge artikel 34, tweede lid van Verordening (EG) nr. 73/2009 niet subsidiabel zijn. Bermen hebben een infrastructurele en verkeersgeleidende functie. De door appellant opgegeven bermen zijn gereserveerd voor een eventuele verbreding van de weg en er is straatmeubilair, zoals hectometerpaaltjes, in de bermen geplaatst. De gehele berm is niet subsidiabel en niet, zoals appellant stelt, slechts een strook van 1,5 meter grenzend aan de weg. Deze vaststelling wordt gedaan op grond van artikel 21a, vierde lid van de Regeling en artikel 5a, aanhef en onder b, van de Beleidsregels. Het feit dat de verhuurder van de percelen, de Provincie Flevoland, de percelen niet in zijn geheel als bermen kwalificeert, maakt dit niet anders. Hoewel de percelen in voorgaande jaren wel subsidiabel zijn geacht maakt dat niet dat er sprake is van opgewekt vertrouwen. Bij de beoordeling van de aanvraag kan het gebeuren dat niet elke onregelmatigheid wordt opgemerkt. Dat de percelen in het verleden zijn goedgekeurd is geen reden om dat nu ook te doen. Bovendien kan geen beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan indien honorering ervan zou leiden tot de erkenning van een aanspraak of financieel voordeel in strijd met een bepaling van het gemeenschapsrecht. Dat appellant geen tijd zou hebben gehad om zijn toeslagrechten te verkopen is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Appellant had ten tijde van de gecombineerde opgave niet de intentie om zijn toeslagrechten te verkopen en kan dan ook geen beroep doen op de korte termijn die hij hiervoor zou hebben gehad. In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellant voorafgaand aan de gecombineerde opgave kennis had kunnen hebben van de Beleidsregels van verweerder en het op basis daarvan voor hem duidelijk had kunnen zijn dat bermen niet subsidiabel zijn. Voorts verwijst verweerder in het verweerschrift naar de Wegenverkeerswet teneinde het begrip berm te definiëren. Ten aanzien van de opgelegde korting geldt dat deze op grond van artikel 58 van Verordening 1122/2009 dwingend en uitputtend wordt voorgeschreven. De korting is daarmee niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is evenmin gebleken. Appellant heeft geen gelijke gevallen naar voren gebracht. De door appellant gemaakte vergelijking met het strafrecht gaat niet op omdat het hier gaat om een dwingend Europees voorgeschreven bestuursrechtelijke korting.

Appellant voert tegen het bestreden besluit het volgende aan. De percelen met volgnummers 17 tot en met 30 moeten worden gekwalificeerd als landbouwgrond en zijn daarom subsidiabel. Er is sprake van daadwerkelijk landbouwkundig gebruik. Slechts een strook van 1,5 meter grenzend aan de weg wordt niet voor de landbouw gebruikt. In het verleden heeft verweerder toeslagrechten op de percelen gevestigd en er is subsidie op uitgekeerd. Appellant was niet op de hoogte van het feit dat bermen niet meer subsidiabel zijn. Was hij hiervan op de hoogte geweest dan had hij zijn toeslagrechten voor 31 maart 2013 verkocht. De door verweerder opgelegde korting staat niet in verhouding tot de onjuiste opgave van de percelen. Voor zover appellant een fout heeft gemaakt door de percelen op te geven, geldt dat geen sprake is geweest van opzet. Bij andere landbouwers zijn bermpercelen wel subsidiabel geacht. Het feit dat dit bij appellant niet is gebeurd is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Tussen partijen is in geschil of verweerder de betreffende percelen terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor de uitbetaling van appellant’s bedrijfstoeslag voor het jaar 2011. Het College overweegt als volgt.

Het College is van oordeel dat appellant’s beroep op het rechtszekerheidsbeginsel – in de zin dat bedrijfstoeslag moet worden uitbetaald omdat dit in voorgaande jaren wel het geval was – niet slaagt. Onder verwijzing naar (onder meer) de uitspraak van 6 december 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:300), overweegt het College dat voor het jaar 2011

- anders dan voor het jaar 2010 - niet kan worden gezegd dat verweerder met de beleidswijziging inzake bermen inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk wordt gemaakt op de rechtszekerheid. De beleidswijziging was immers voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat deze vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kon appellante daarom tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid van verweerder. Anders dan appellante acht het College een maand niet te kort om op de hoogte te kunnen geraken van dat nieuwe beleid.

Wat de subsidiabiliteit van bermen betreft overweegt het College als volgt.

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit.

Op grond van artikel 5a van de Beleidsregels komen oppervlaktes van bermen in de regel niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, omdat zij hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kennen en niet in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. De vraag is echter of verweerder er voor de betreffende percelen in 2011 in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij, al dan niet volledig, moeten worden aangemerkt als bermen.

Het College stelt voorop dat het hier gaat om percelen blijvend grasland die worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, nu de percelen door appellant worden bemest, gemaaid en appellant de oogst hiervan gebruikt als veevoer. Het gaat daarom om landbouwgrond. Gelet op deze landbouwactiviteiten is verweerder er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om te motiveren dat de betreffende percelen volledig dienen te worden aangemerkt als bermen. Naar het oordeel van het College kan een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een weg is gelegen en ongeacht zijn afmeting loodrecht op de lengte van de weg, geacht worden in zijn geheel hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie te hebben en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Aan de door verweerder aangehaalde definitie in de Wegenverkeerswet komt geen betekenis toe, omdat hierin slechts is aangegeven dat een berm tot de weg behoort. De vraag of en tot waar een perceel als berm dient te gelden wordt hiermee niet beantwoord. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruik plaatsvindt, zal dit onder ogen moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse zal moeten beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten van appellante op de percelen noemenswaardige hinder ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie. In het algemeen lijkt dergelijke hinder minder goed voorstelbaar naar mate het perceel breder is en de grond verder van de weg af is gelegen.

Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het voorgaande betekent dat het beroep op dit punt slaagt en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.

Toepassing van een bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van 3 maanden beschikbaar.

Ten behoeve van de verdere besluitvorming door verweerder overweegt het College dat de overige aangevoerde beroepsgronden niet kunnen slagen. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel bij het opleggen van de korting is geen sprake. Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is evenmin gebleken nu appellant zijn stellingen op dit punt niet nader heeft geconcretiseerd en hij derhalve niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan andere landbouwers in soortgelijke gevallen wel bedrijfstoeslag is uitgekeerd.