CRvB, 02-05-2012, nr. 11/5339 WMO, nr. 11/6236 WWB

Appellant, geboren in Burundi op [datum] 1976, is een alleenstaande uitgeprocedeerde asielzoeker. In de periode van 11 september 2003 tot 11 september 2006 had appellant een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Over de periode van 6 augustus 2004 tot en met 31 augustus 2008 heeft appellant een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) ontvangen. Bij besluit van 4 december 2007 is de aanvraag van appellant om verlening van een verblijfsvergunning in de zin van artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) afgewezen. Bij uitspraak van 4 augustus 2008 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen deze afwijzing ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de uitspraak van de rechtbank bevestigd.

Bij brief van 22 oktober 2010 heeft appellant het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) verzocht om toepassing te geven aan de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) of de Regeling verstrekkingen in bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb). Bij besluit van 4 november 2010 heeft het COA geweigerd appellant op grond van de Rva 2005 opvang te bieden. Bij uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 13 april 2011 (10/40018 en 10/41630) is het beroep van appellant tegen het besluit van 4 november 2010 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 november 2010, LJN BO6348 onder meer het volgende overwogen, waarbij voor eiser appellant en voor verweerder COA moet worden gelezen:

“(….) De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland op grond van de Vw 2000. Daarmee staat ingevolge artikel 10, eerste lid van de Vw 2000 vast dat eiser geen aanspraak kan maken op verstrekkingen en voorzieningen van een bestuursorgaan. Eiser kan deswege geen aanspraak maken op artikel 3 van de Wet COA. Het tweede lid van artikel 10 van de Vw 2000 geeft een uitzondering op deze regel als er sprake is van onder meer de verlening van medisch noodzakelijke zorg. Nu eiser geen recente medische gegevens overgelegd heeft, heeft verweerder op goede gronden kunnen oordelen dat van een medische noodsituatie of van een situatie als bedoeld in artikel 64 van de Vw 2000 geen sprake is.

Slechts onder zeer bijzondere omstandigheden, zoals in het geval van een acute medische noodsituatie, vindt het COA aanleiding om de verstrekkingen, hoewel daarop geen aanspraak meer bestaat, niettemin voort te zetten. Het is evenwel aan de vreemdeling om, indien daartoe aanleiding bestaat, aannemelijk te maken dat van zeer bijzondere omstandigheden sprake is.

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder het criterium van “zeer bijzondere omstandigheden” die maken dat aan uitgeprocedeerde asielzoekers voorzieningen geboden moeten worden, te nauw heeft ingevuld. Naast de acute medische noodsituatie moet verweerder zich ook rekenschap geven van artikel 8 van het EVRM. Daarbij doelt eiser vooral op het recht op minimale sociale voorzieningen, het recht op “shelter” en een “certain standard of living”. Alle internationale rechtsbronnen, ongeacht welke werking hun toegedaan wordt, zijn rechtsnormen die meegewogen behoren te worden.

Het beroep van eiser op artikel 8 van het EVRM kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Uit de jurisprudentie van het EHRM kan niet worden afgeleid dat voor het COA een algemene verplichting bestaat om aan al dan niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen opvang te verlenen. Hierop bestaat een uitzondering indien de desbetreffende vreemdeling lijdt aan een ziekte in een vergevorderd en direct levensbedreigend stadium (EHRM 2 mei 1997,

LJN AB8007). Zoals hierboven aangegeven heeft eiser niet onderbouwd dat hij zich in een zodanige situatie bevindt. De stelling van eiser dat een lidstaat op grond van artikel 8 van het EVRM minimale sociale voorzieningen en een “certain standard of living” aan uitgeprocedeerde asielzoekers moet bieden slaagt niet (….).”

Op 22 oktober 2010 heeft appellant eveneens een aanvraag gedaan voor een uitkering ingevolge de WWB, voor toelating tot de maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) dan wel om buitenwettelijke hulp of het toekennen van de Rotterdam Status.

Naar aanleiding van deze aanvraag is appellant uitgenodigd voor een gesprek bij de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 18 november 2010. Appellant heeft tijdens dit gesprek verschillende documenten getoond die betrekking hebben op zijn verblijfsrechtelijke positie en op zijn pogingen terug te keren naar Burundi. Ook heeft hij zijn medische situatie toegelicht. Hij heeft aangegeven dat de vreemdelingenpolitie hem op 10 december 2009 heeft aangezegd Nederland te verlaten voor 3 april 2010. Hij ziet in Nederland ook geen toekomst en wil graag naar Burundi terugkeren, maar dit is niet gelukt, omdat hij - ondanks herhaalde pogingen daartoe - van de ambassade geen laissez-passer heeft gekregen. Zijn uitzichtloze situatie leidt tot psychische klachten, waarvoor hij gesprekken voert met de GGZ psycholoog H. Rijkehs. Daarvan heeft appellant een afsprakenkaart overgelegd. Na afloop van het gesprek heeft de behandelend ambtenaar appellant medegedeeld dat de winterregeling, ingaande op 28 november 2010, ook ongedocumenteerden toegang geeft tot de maatschappelijke opvang.

Bij brief van 2 december 2010 heeft het college appellant medegedeeld dat een regeling waaraan een “Rotterdam status” zou kunnen worden ontleend het college onbekend is. Daarbij is aangegeven dat de gemeente Rotterdam op casusniveau en bij uitzondering tijdelijke ondersteuning verleent aan (nog) rechtmatig in Nederland verblijvende ex-asielzoekersgezinnen die onderdak geboden wordt omdat er geen andere vormen van opvang voor hen bestaan of beschikbaar zijn. Zij worden tijdelijk gehuisvest en krijgen wekelijks een toelage van € 70,-- vanuit een zorginstelling die dit bij SoZaWe declareert. Aan het slot van deze brief is aangegeven dat de brief geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat hiertegen ook geen bezwaar kan worden gemaakt.

Bij brief van 7 januari 2011 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de brief van het college van 2 december 2010. Daarbij is aangegeven dat het college op casusniveau tijdelijke huisvesting en een wekelijkse toelage van € 70,-- biedt aan bepaalde mensen, omdat er geen andere vormen van opvang voor hen bestaan. Niet valt in te zien dat dit buitenwettelijke begunstigende beleid niet voor appellant zou gelden, nu hij aantoonbaar niet kan terugkeren naar zijn land.

Bij besluit van 1 februari 2011 heeft het college het bezwaar van appellant tegen de brief van 2 december 2010 niet-ontvankelijk verklaard, op de grond dat deze brief geen besluit inhoudt als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.

Naar aanleiding van het gesprek met appellant op 18 november 2010 heeft het college appellant uitgenodigd voor een medische keuring bij de GGD op het spreekuur van 6 december 2010. Bij brief van 21 december 2010 heeft de GGD-arts S. Spanjersberg aan het college gerapporteerd dat de medische problematiek van betrokkene door de GGD wordt erkend, maar dat gelet op de aard en ernst van de gezondheidsproblemen het niet aannemelijk is dat zijn gezondheid substantieel wordt bedreigd wanneer hij verstoken blijft van maatschappelijke opvang.

Bij besluit van 29 december 2010 heeft het college de aanvraag van appellant om toegang tot de maatschappelijke opvang onder verwijzing naar artikel 20 van de Wmo afgewezen. Daarbij is aangegeven dat op grond van de Wmo Rotterdam is aangewezen als centrumgemeente voor maatschappelijke opvang en dat een aantal criteria zijn ontwikkeld voor toelating tot die opvang. Toegang tot de maatschappelijke opvang, met uitzondering van de vrouwenopvang en de crisisopvang, wordt pas verleend als aan de volgende voorwaarden is voldaan:

Bij besluit van 18 april 2011 heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 29 december 2010 ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college onder verwijzing naar de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 aangegeven dat vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven in het algemeen geen toegang tot de maatschappelijke opvang hebben. Voorts is aangegeven dat niet is gebleken dat appellant alle wegen heeft bewandeld om terug te keren naar het land van herkomst, dan wel de onmogelijkheid van de terugkeer heeft aangetoond. Ten slotte heeft het college onder verwijzing naar het GGD advies herhaald dat - gelet op de aard en de ernst van de gezondheidsproblemen van appellant - niet is gebleken dat zijn gezondheid substantieel wordt bedreigd wanneer hij verstoken blijft van maatschappelijke opvang. Appellant wordt niet gezien als een kwetsbaar persoon in de zin van artikel 8 van het EVRM.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - voor zover in deze gedingen van belang - de beroepen van appellant tegen de besluiten van 1 februari 2011 en van 18 april 2011 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij vastgesteld dat het college het verzoek om buitenwettelijke hulp heeft opgevat als een verzoek van appellant om in aanmerking te komen voor de zogeheten bed-bad-brood regeling. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen publiekrechtelijke bevoegdheid valt aan te wijzen voor het verstrekken van voorzieningen in het kader van de bed-bad-brood regeling

(bbb-regeling), zodat het college het bezwaar tegen de brief van 2 december 2010 terecht niet ontvankelijk heeft verklaard. Ten aanzien van het besluit van 18 april 2011 heeft de rechtbank primair van belang geacht dat appellant ten tijde in geding niet rechtmatig in Nederland verbleef en dat hij geen aanvraag heeft gedaan om een verblijfsvergunning regulier onder de beperking “verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken”. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat ook naar objectief medische maatstaf beoordeeld appellant niet is aan te merken als een kwetsbaar persoon in de zin van artikel 8 van het EVRM.

Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Ten aanzien van het besluit van 1 februari 2011.

Ter zitting van de rechtbank heeft de vertegenwoordiger van het college aangegeven dat het in de brief van 2 december 2010 gaat om de toepassing van de - voorganger van de - zogenaamde bbb-regeling. Deze regeling ziet op de opvang van vreemdelingen die volledig zijn uitgeprocedeerd, niet kunnen worden uitgezet en waarbij sprake is van een ernstige medische problematiek waardoor zij niet op straat kunnen verblijven. Het college ziet de toelating tot deze opvang als een feitelijke handeling en niet als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Daarom is ook voor een informerende brief gekozen.

In hoger beroep heeft het college zijn brief aan de gemeenteraad van 23 februari 2011 overgelegd waarin het volgende is aangegeven:

“ (…) In zijn vergadering van 22 februari 2011 heeft het college van Burgemeester en Wethouders besloten om na de sluiting van de huidige nachtopvang (…) tijdelijk een zeer sobere bed-bad-brood voorziening te starten voor een beperkt aantal aantoonbaar niet uitzetbare vreemdelingen met acute medische problemen. De uitvoering van deze voorziening zal onder regie van de GGD plaatsvinden. De kosten die hiermee gemoeid zijn zullen gedeclareerd worden bij het Rijk aangezien de niet gerealiseerde terugkeer haar verantwoordelijkheid is (…) Zolang deze terugkeer niet geëffectueerd is en er geen recht op Rijksopvang mogelijk is en opvang en zorg medisch noodzakelijk wordt geacht, moet er, gelet op het gevaar voor de volksgezondheid en de openbare orde, een sobere voorziening gecreëerd worden. De voorziening is alleen toegankelijk voor hen die een aantoonbare regiobinding hebben en in het bezit zijn van een medische indicatie afgegeven door een arts van de GGD of een straatarts.(…)”

De Raad stelt vast dat de vraag of een betrokkene ingevolge de bbb-regeling wordt toegelaten tot een gemeentelijke opvangvoorziening door het college wordt beantwoord aan de hand van een medische en een verblijfsrechtelijke beoordeling. Afhankelijk van de uitkomst van deze beoordeling wordt een betrokkene al dan niet toegelaten tot de sobere opvangvoorziening. De brief van 2 december 2010 behelst een weigering om appellant op te vangen op grond van de - voorganger van - de bbb-regeling. Deze weigering is op rechtsgevolg gericht. Dit rechtsgevolg bestaat hierin dat beslist wordt of de persoon die tot de gemeentelijke opvang wenst te worden toegelaten al dan niet recht heeft op die toelating. Voor de publiekrechtelijke grondslag van deze rechtshandeling wijst de Raad voorts op zijn uitspraak van 19 april 2010, LJN BM0956, waarin is vastgesteld dat op grond van het bepaalde bij en krachtens artikel 20, eerste lid, van de Wmo aan daartoe aangewezen (centrum)gemeenten een zorgtaak is opgedragen om beleid te realiseren ter zake van vormen van maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wmo. Maatschappelijke opvang bestaande uit het tijdelijk bieden van onderdak is derhalve een op artikel 20, eerste lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, onder en c, van de Wmo berustende publieke taak. De beslissing van het college om appellant al dan niet toe te laten tot maatschappelijke opvang in de vorm van voornoemde sobere opvang moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb, dat gebaseerd is op artikel 20 van de Wmo. Dat het bij de bbb-regeling gaat om personen die ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 in beginsel geen aanspraak kunnen maken op voorzieningen doet hieraan niet af. Zoals de Raad meermalen heeft geoordeeld volgt onder bepaalde omstandigheden uit de doorwerking van artikel 8 van EVRM in de nationale rechtsorde, dat niet in redelijkheid kan worden volgehouden dat de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang in de vorm het tijdelijk bieden van onderdak blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen om wel toegelaten te worden. Ook het feit dat de Raad heeft geoordeeld dat uit artikel 2 van de WMO voortvloeit dat de positieve verplichting van de staat om bij opvang van vreemdelingen recht te doen aan artikel 8 van het EVRM zich primair richt tot het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorliggende voorzieningen als bedoeld in artikel 2 van de Wmo, doet aan het voorgaande niet af.

Uit het voorgaande volgt dat het college inhoudelijk op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 december 2010 had dienen te beslissen in plaats van dit niet-ontvankelijk te verklaren. Het besluit van 1 februari 2011 komt dan ook voor vernietiging in aanmerking, evenals de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij dit besluit in stand is gelaten. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In het voorliggende geval ziet de Raad, gelet op de beschikbare gegevens aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 december 2010 ongegrond te verklaren. Voor de motivering van dit oordeel wijst de Raad op hetgeen hierna in het kader van de beoordeling van het besluit 18 april 2011 wordt overwogen. Uit het voorgaande volgt tevens dat voor een separate aanvraag/afdoening van opvang ingevolge de Wmo en van opvang op grond van zogenoemd “buitenwettelijk beleid” geen aanleiding is.

Ten aanzien van het besluit van 18 april 2011.

Onder verwijzing naar rechtsoverweging 4.6.3 van voornoemde uitspraak van de Raad van 19 april 2010, stelt de Raad vast dat de door appellant gevraagde voorziening geen individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 8 van de Wmo is. Dit betekent dat voor de vraag of appellant aanspraak heeft op toelating tot de gevraagde opvang, de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 het in aanmerking te nemen beoordelingskader vormen.

Vast staat dat appellant ten tijde in geding geen rechtmatig verblijf had in Nederland op grond van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), zodat hij ingevolge artikel 10, eerste lid van de Vw 2000 geen aanspraak kon maken op toelating tot de maatschappelijke opvang in de zin van de Wmo in de gemeente Amsterdam. Het betekent voorts dat het standpunt van het college dat de aanvraag van appellant van 22 oktober 2010 op die grond niet kan worden gehonoreerd, door de Raad wordt onderschreven.

Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat het koppelingsbeginsel in zijn geval buiten toepassing dient te blijven wegens strijd met onder meer de artikelen 3, 8 en 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

De Raad heeft reeds in vele uitspraken, onder meer in zijn uitspraak van 26 juni 2001 (LJN AB2276), geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke zijn vervat in diverse - rechtstreeks werkende - bepalingen in internationale verdragen, zoals artikel 14 van het EVRM, artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. De Raad heeft in het kader van deze toetsing de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, steeds aanvaardbaar geacht. De Raad ziet geen reden om in de onderhavige situatie anders te oordelen.

De Raad dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de weigering van het college appellant in deze situatie toe te laten tot de maatschappelijke opvang een schending van artikel 8 EVRM oplevert. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8776, heeft overwogen, merkt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als “the very essence” van het EVRM aan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Indien sprake is van omstandigheden die tot gevolg hebben dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven onmogelijk wordt gemaakt (EHRM 3 mei 2001, Domenech Pardo versus Spanje, nr. 55996/00) kan er sprake zijn van een zodanige aantasting van de “very essence” van artikel 8 van het EVRM dat er een positieve verplichting op de Staat berust de situatie in overeenstemming te brengen met de in artikel 8 van het EVRM opgenomen waarborg. Daarbij is wel van belang dat bij de besteding van publieke middelen aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. versus het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008/91).

De Raad stelt vast dat uit het rapport van de GGD-arts Spanjersberg van

21 december 2010 in onvoldoende mate naar voren komt dat de fysieke en psychische gezondheid van appellant substantieel wordt bedreigd wanneer hij verstoken blijft van opvang. De Raad is van oordeel dat naar objectief medische maatstaf niet is aangetoond dat appellant gelet op zijn gezondheidstoestand ten tijde van belang behoort tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van het EVRM in het bijzonder recht heeft op bescherming van hun gezin- of privéleven. Naar het oordeel van de Raad is niet gebleken dat de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang in de gegeven omstandigheden geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen van appellant om wel toegelaten te worden.

Uit het overwogene onder 4.11 volgt dat het beroep op artikel 8 van het EVRM niet slaagt. Gelet hierop behoeft het beroep op artikel 3 van het EVRM, dat een veel zwaardere norm stelt, verder geen bespreking.

De Raad ziet aanleiding om op grond van artikel 8:75 van de Awb het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 2.622,-- voor verleende rechtsbijstand.