Aanhef

Kwik is een zeer giftige stof die wereldwijd een groot gevaar vormt voor de volksgezondheid, onder andere in de vorm van methylkwik in bestanden van vis en zeevruchten, ecosystemen en in het wild levende dieren. Wegens de grensoverschrijdende aard van kwikverontreiniging is 40 % à 80 % van de totale kwikdepositie in de Unie afkomstig van buiten de Unie. Derhalve is optreden op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal niveau gerechtvaardigd.

Het grootste deel van de kwikemissies en de daarmee gepaard gaande blootstellingsrisico's is het gevolg van antropogene activiteiten, zoals de primaire kwikmijnbouw en kwikverwerking, het gebruik van kwik in producten en industriële processen, ambachtelijke en kleinschalige goudwinning en -verwerking, steenkoolverbranding en het beheer van kwikafval.

Het bij Besluit nr. 1386/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad (3) vastgestelde zevende milieuactieprogramma bevat de langetermijndoelstelling van een niet-toxisch milieu en bepaalt met dat doel voor ogen dat er actie moet worden ondernomen om in 2020 te hebben gezorgd voor minimalisering van significante schadelijke effecten van chemische stoffen op de volksgezondheid en het milieu.

De mededeling van 28 januari 2005 van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad met als titel ‘Strategie van de Gemeenschap voor kwik’, zoals herzien op 7 december 2010 (‘de strategie’), heeft tot doel wereldwijde antropogene kwiklozingen in lucht, water en bodem tot een minimum te beperken en, waar mogelijk, uiteindelijk uit te bannen.

De laatste tien jaar is in de Unie veel vooruitgang geboekt wat het beheer van kwik betreft naar aanleiding van de vaststelling van de strategie en een hele reeks maatregelen betreffende de emissies van, het aanbod aan, de vraag naar en het gebruik van kwik, alsook het beheer van overschotten en voorraden kwik.

In de strategie wordt aanbevolen dat het onderhandelen over en het sluiten van een internationaal wettelijk bindend instrument met betrekking tot kwik een prioriteit moet zijn, aangezien actie van de Unie alleen geen garantie kan bieden voor een doeltreffende bescherming van de burgers van de Unie tegen de nadelige gevolgen van kwik voor de gezondheid.

De Unie en 26 van haar lidstaten hebben het Verdrag van Minamata inzake kwik van 2013 (‘het verdrag’) ondertekend. De twee lidstaten die het verdrag niet hebben ondertekend, Estland en Portugal, hebben toegezegd het te zullen ratificeren. De Unie en al haar lidstaten hebben zich derhalve verbonden tot de sluiting, omzetting en uitvoering van dat verdrag.

Een spoedige goedkeuring van het verdrag door de Unie en de ratificatie ervan door de lidstaten zullen de belangrijke wereldwijde gebruikers en uitstoters van kwik die het verdrag hebben ondertekend ertoe aanzetten het te ratificeren en uit te voeren.

Deze verordening moet het acquis van de Unie aanvullen en bepalingen vaststellen die noodzakelijk zijn om het acquis van de Unie volledig in overeenstemming te brengen met het verdrag, zodat de Unie en haar lidstaten in staat zijn het verdrag goed te keuren respectievelijk te ratificeren, en uit te voeren.

Bijkomende maatregelen van de Unie, die verder gaan dan de vereisten op grond van het verdrag, zullen de weg vrijmaken, zoals het geval was bij Verordening (EG) nr. 1102/2008 van het Europees Parlement en de Raad (4), voor kwikvrije producten en processen.

Overeenkomstig artikel 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) belet deze verordening niet dat lidstaten verdergaande beschermingsmaatregelen handhaven of treffen, op voorwaarde dat dergelijke maatregelen verenigbaar zijn met de Verdragen en dat zij ter kennis van de Commissie worden gebracht.

Het verbod op de uitvoer van kwik dat bij Verordening (EG) nr. 1102/2008 is vastgesteld, moet worden aangevuld met beperkingen op de invoer van kwik die verschillen naargelang de bron, het beoogde gebruik en de plaats van herkomst van het kwik. Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad (5) moet van toepassing blijven op de invoer van kwikafval, met name wat betreft de bevoegdheden van de bevoegde autoriteiten krachtens die verordening.

De bepalingen van deze verordening betreffende de invoer van kwik en kwikmengsels zijn gericht op het verzekeren dat de Unie en de lidstaten de verplichtingen uit het verdrag betreffende de handel in kwik naleven.

Er moet een verbod komen op de uitvoer, invoer en productie van een reeks kwikhoudende producten die een groot deel van het gebruik van kwik en kwikverbindingen in de Unie en wereldwijd uitmaken.

Deze verordening dient van toepassing te zijn onverminderd de bepalingen van het toepasselijke acquis van de Unie die strengere voorschriften vaststellen voor kwikhoudende producten, onder andere wat betreft maximum kwikgehalte.

Het gebruik van kwik en kwikverbindingen in productieprocessen moet worden uitgefaseerd, waartoe onderzoek naar alternatieven voor kwik die niet of in ieder geval minder gevaarlijk zijn voor het milieu en de volksgezondheid moet worden aangemoedigd.

Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad (6) verbiedt vanaf 10 oktober 2017 de productie, het in de handel brengen en het gebruik van de vijf fenylkwikverbindingen waarvan bekend is dat ze gebruikt worden bij de productie van polyurethaan, in het bijzonder als katalysator. Ook het gebruik van andere kwikhoudende katalysatoren bij de polyurethaanproductie dient verboden te worden met ingang van 1 januari 2018.

De productie van alcoholaten met kwik als elektrode moet worden uitgefaseerd en dergelijke productieprocessen moeten zo snel mogelijk worden vervangen door haalbare kwikvrije productieprocessen. Bij gebrek aan relevante beschikbare kwikvrije productieprocessen moeten er operationele voorwaarden worden vastgesteld voor de productie van natrium- of kaliummethylaat of -ethylaat met gebruik van kwik. Er moeten maatregelen worden getroffen om het gebruik van kwik te verminderen zodat het gebruik ervan bij dergelijke productie zo snel mogelijk en in elk geval voor 1 januari 2028 wordt uitgefaseerd.

De productie en het in de handel brengen van nieuwe kwikhoudende producten en het gebruik van nieuwe productieprocessen die gebruikmaken van kwik of kwikverbindingen zouden leiden tot een verhoging van het gebruik van kwik en kwikverbindingen, en van kwikemissies in de Unie. Dergelijke nieuwe activiteiten moeten derhalve worden verboden, tenzij uit een beoordeling blijkt dat het nieuwe kwikhoudende product of het nieuwe op kwik gebaseerde productieproces significante voordelen voor het milieu of de gezondheid zou opleveren en geen significante risico's voor het milieu of de volksgezondheid zou inhouden, en dat er geen technisch en praktisch haalbare kwikvrije alternatieven beschikbaar zijn die dezelfde voordelen bieden.

Het gebruik van kwik en kwikverbindingen in ambachtelijke en kleinschalige goudwinning en -verwerking maakt een groot deel uit van het gebruik en de emissies van kwik wereldwijd, met negatieve gevolgen voor zowel plaatselijke gemeenschappen als op wereldniveau. Een dergelijk gebruik van kwik en kwikverbindingen moet derhalve in deze verordening worden verboden en op internationaal niveau worden gereguleerd. Onverminderd het verbod op dergelijk gebruik en in aanvulling op doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties door de lidstaten wegens schendingen van deze verordening, is het passend te voorzien in een nationaal plan ingeval van niet-naleving van dat verbod die niet beperkt blijft tot geïsoleerde gevallen, teneinde het probleem aan te pakken van ambachtelijke en kleinschalige goudwinning en -verwerking waarbij goud uit erts onttrokken wordt door het met kwik te amalgameren.

Het gebruik van kwik in tandheelkundig amalgaam is het belangrijkste gebruik van kwik in de Unie en een significante verontreinigingsbron. Het gebruik van tandheelkundig amalgaam moet daarom worden afgebouwd, in overeenstemming met het verdrag en met nationale plannen die met name gebaseerd zijn op de maatregelen uit deel II van bijlage A bij het verdrag. De Commissie dient de haalbaarheid van de uitbanning van het gebruik van tandheelkundig amalgaam op lange termijn, en bij voorkeur tegen 2030, te onderzoeken en er verslag over uit te brengen, met inachtneming van de nationale plannen die op grond van deze verordening vereist zijn en met volledige eerbiediging van de bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de organisatie en de verstrekking van gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging. Bovendien dienen specifieke preventieve gezondheidsmaatregelen getroffen te worden voor kwetsbare bevolkingsgroepen, zoals kinderen en zwangere of borstvoeding gevende vrouwen.

Uitsluitend het gebruik van tandheelkundig amalgaam in capsulevorm, vooraf gedoseerd, mag worden toegestaan, en in tandheelkundige faciliteiten waar tandheelkundig amalgaam wordt gebruikt of vullingen van tandheelkundig amalgaam of tanden met dergelijke vullingen worden verwijderd moet het gebruik van amalgaamafscheiders worden verplicht, teneinde personen die tandheelkundige behandelingen verrichten en patiënten te beschermen tegen blootstelling aan kwik en ervoor te zorgen dat het resulterende afval op een verantwoorde manier wordt verzameld en verwijderd en in geen geval in het milieu wordt geloosd. In dit verband moet verboden worden dat personen die tandheelkundige behandelingen verrichten kwik in losse vorm gebruiken. Amalgaamcapsules zoals beschreven in de Europese normen EN ISO 13897:2004 en EN ISO 24234:2015 worden geacht geschikt te zijn voor gebruik door personen die tandheelkundige behandelingen verrichten. Daarnaast moet een minimale retentie-efficiëntie voor amalgaamafscheiders bepaald worden. Of amalgaamafscheiders hieraan voldoen dient te worden nagegaan op basis van relevante normen, zoals de Europese norm EN ISO 11143:2008. Gezien de grootte van de marktdeelnemers in de tandheelkundige sector waarop de invoering van die vereisten betrekking heeft, is het passend om voor de aanpassing aan deze nieuwe vereisten voldoende tijd te voorzien.

De opleiding van tandheelkundestudenten en personen die tandheelkundige behandelingen verrichten inzake het gebruik van kwikvrije alternatieven, met name voor kwetsbare bevolkingsgroepen als kinderen en zwangere of borstvoeding gevende vrouwen, en het verrichten van onderzoek en innovatie op het gebied van mond- en tandgezondheid met het oog op een betere kennis van de bestaande materialen en vultechnieken en de ontwikkeling van nieuwe materialen, kunnen helpen om het gebruik van kwik te beperken.

Er zal tegen eind 2017 meer dan 6 000 ton vloeibaar kwikafval zijn gegenereerd in de Unie, voornamelijk door de verplichte ontmanteling van kwikcellen in de chlooralkali-industrie overeenkomstig Uitvoeringsbesluit 2013/732/EU van de Commissie (7). Omdat de capaciteit voor de omzetting van vloeibaar kwikafval beperkt is, moet de tijdelijke opslag van vloeibaar kwikafval krachtens deze verordening nog steeds toegestaan zijn voor een termijn die voldoende is om de omzetting en, indien van toepassing, verharding van het geheel van dergelijk geproduceerd afval te verzekeren. Een dergelijke opslag dient te worden uitgevoerd in overeenstemming met de vereisten van Richtlijn 1999/31/EG van de Raad (8).

Aangezien kwik in vloeibare vorm zeer gevaarlijk is, moet de permanente opslag zonder voorafgaande behandeling van kwikafval verboden worden, gezien de risico's die gepaard gaan met deze manier van verwijdering. Daarom moet kwikafval op een passende manier worden omgezet, en, indien van toepassing, verhardingsbehandelingen ondergaan voorafgaand aan de permanente opslag. Daartoe en teneinde de daarmee gepaard gaande risico's te beperken, moeten de lidstaten de technische richtsnoeren voor kwik uit het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan in acht nemen.

Teneinde de correcte uitvoering van de bepalingen met betrekking tot afval in deze verordening te garanderen, dienen maatregelen getroffen te worden om te zorgen voor een doeltreffend traceerbaarheidssysteem door de volledige afvalbeheerketen van kwik heen, waarbij de producenten van kwikafval en de exploitanten van afvalbeheerinrichtingen die dit afval opslaan en verwerken, verplicht worden een informatieregister op te stellen, als onderdeel van het register dat krachtens Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad (9) vereist is.

Op grond van het verdrag zijn de partijen verplicht te streven naar de ontwikkeling van passende strategieën voor het identificeren en beoordelen van locaties die verontreinigd zijn met kwik of kwikverbindingen. Op grond van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad (10) zijn exploitanten van industriële installaties verplicht bodemverontreiniging tegen te gaan. Bovendien zijn lidstaten op grond van Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad (11) verplicht bodemverontreiniging aan te pakken indien deze een negatief effect heeft op de toestand van een waterlichaam. Daarom moet een uitwisseling van informatie tussen de Commissie en de lidstaten plaatsvinden om ervaringen te delen over de initiatieven en maatregelen die op nationaal niveau zijn genomen.

De Commissie moet, wanneer zij deze verordening evalueert, de huidige gezondheidkundige innamelimieten tegen het licht houden en nieuwe gezondheidsbenchmarks voor kwik instellen, zodat de meest recente wetenschappelijke inzichten met betrekking tot de risico's van methylkwik hun weerslag in de evaluatie krijgen.

Teneinde de Uniewetgeving in overeenstemming te brengen met besluiten van de Conferentie van de partijen bij het verdrag die door de Unie worden gesteund via een besluit van de Raad aangenomen in overeenstemming met artikel 218, lid 9, VWEU, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen wat betreft de wijziging van de bijlagen bij deze verordening en wat betreft een verlenging van de tijdsduur waarbinnen de tijdelijke opslag van kwikafval toegestaan is. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen gebeuren in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven(12). Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.

Om eenvormige voorwaarden te waarborgen voor de tenuitvoerlegging van deze verordening wat betreft het specificeren van de formulieren voor in- en uitvoer, het bepalen van technische vereisten voor milieuverantwoorde tijdelijke opslag van kwik, kwikverbindingen en kwikmengsels, het verbieden of toestaan van nieuwe kwikhoudende producten en nieuwe productieprocessen die gebruikmaken van kwik of kwikverbindingen en het specificeren van de rapportageverplichtingen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (13).

De lidstaten moeten voorschriften vaststellen voor sancties op overtredingen van deze verordening en ervoor zorgen dat zij worden uitgevoerd. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

Gezien de aard en omvang van de wijzigingen die aan Verordening (EG) nr. 1102/2008 moeten worden aangebracht, en om de rechtszekerheid, de duidelijkheid, de transparantie en de wetgevingsvereenvoudiging te versterken, moet die verordening worden ingetrokken.

Om de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en de marktdeelnemers waarop deze verordening betrekking heeft voldoende tijd te bieden om zich aan de nieuwe voorschriften van deze verordening aan te passen, moet zij van toepassing zijn met ingang van 1 januari 2018.

Daar de doelstelling van deze verordening, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en het milieu tegen antropogene emissies en lozingen van kwik en kwikverbindingen door middel van onder meer een verbod op de in- en uitvoer van kwik en kwikhoudende producten, beperkingen op het gebruik van kwik in productieprocessen, producten, ambachtelijke en kleinschalige goudwinning en -verwerking en in tandheelkundig amalgaam, en verplichtingen betreffende kwikafval, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de grensoverschrijdende aard van kwikverontreiniging en de aard van de te treffen maatregelen beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.