CBb, 14-10-2011, nr. AWB 09/1376

Appellant heeft bij brief van 10 november 2009, bij het College binnengekomen op 11 november 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 september 2009. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van verweerder van 6 mei 2009, waarbij de beslissing van 16 april 2009 tot het toepassen van spoedshalve bestuursdwang (meevoeren en opslaan van runderen) op schrift is gesteld en bekend gemaakt, ongegrond verklaard.

Bij brief van 13 januari 2010 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.

Bij ongedateerde brief, bij het College binnengekomen op 16 februari 2010, heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.

Bij brief van 16 februari 2010 heeft verweerder nadere stukken ingediend.

Bij brieven van 2 mei 2011 heeft appellant nadere stukken ingediend.

Bij brieven van 4 mei 2011 heeft verweerder nadere stukken ingediend.

Bij brief van 6 mei 2011 heeft appellant aangegeven dat hij dierenarts C als getuige naar de zitting mee zal brengen.

Op 17 mei 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Appellant heeft voorts C, getuige, meegebracht. Verweerder is verschenen bij genoemde gemachtigde. Tevens is aan de zijde van verweerder verschenen mr. drs. A.J. van Doorn, dierenarts bij verweerders Dienst Regelingen, drs. B.T.C. Brombacher, dierenarts bij de Voedsel en Warenautoriteit (hierna: VWA) en drs. L. Lindenboom, dierenarts bij de VWA. Ter zitting is de genoemde getuige gehoord.

De Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) bepaalt:

De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidde, ten tijde hier van belang, als volgt:

De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn, voor zover van belang voor de beoordeling van het bestreden besluit, in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Het standpunt van verweerder berust, voor zover van belang voor de beoordeling door het College, op de navolgende overwegingen.

Op grond van het toezichtrapport, de verklaring van de dierenartsen van de VWA, de verklaring van de zelfstandig gevestigde dierenarts die de dieren heeft gecontroleerd nadat zij waren meegenomen en de foto’s die tijdens de controle zijn gemaakt, kan ten aanzien van het vee en de huisvesting het volgende worden geconcludeerd. Appellant heeft nagelaten de dieren te voorzien van voldoende voedsel en water. De voedingstoestand van de runderen was slecht. De runderen hadden niet de beschikking over voldoende kuilvoer en ruwvoer. Twee runderen beschikten niet over voldoende drinkwater. De runderen waren hongerig, geen van de dieren herkauwde. De conditie van de runderen was niet goed. De vacht van veel van de dieren was dof. Een aantal runderen had een groeiachterstand die veroorzaakt zou kunnen worden doordat ze over een lange periode niet de beschikking hebben gehad over voldoende voedsel. Het merendeel van de runderen was mager tot zeer mager.

Appellant heeft eveneens nagelaten de runderen goed te huisvesten. De ligboxen in beide stallen waren bevuild. Meerdere ligboxen waren bevuild met oude mest.

Appellant heeft voorts nagelaten de dieren goed te verzorgen. Hij heeft de hulpbehoevende runderen niet de benodigde (medische) zorg gegeven. Het ontbrak de dieren aan normale veterinaire zorg. Bij meerdere runderen is schurft geconstateerd. Veel dieren hadden kale plekken en last van dunne mest.

Volgens verweerder blijkt voorts uit de controlegeschiedenis dat de dieren in het verleden ook in een matige conditie verkeerden en dat deze situatie al enkele jaren voortduurde zonder een zichtbare verbetering, zodat van een incidenteel karakter van de overtredingen geen sprake is.

Er bestond geen concreet uitzicht op legalisatie van het handelen in strijd met artikel 36 en 37 van de Gwd.

In deze omstandigheden was verweerder gehouden om bestuursdwang toe te passen.

Volgens verweerder was het spoedshalve toepassen van bestuursdwang op de voet van artikel 5:24, vijfde en zesde lid, Awb gerechtvaardigd, omdat bij het uitblijven van handhavend optreden de verwaarlozing van de hulpbehoevende dieren in stand zou worden gehouden. De agressieve en dreigende houding van appellant maakte het onmogelijk om de verzorging en behandeling ter plaatse of voor langere termijn op zijn bedrijf te doen plaatsvinden. Appellant zou zelf op korte termijn ten behoeve van deze acute situatie geen maatregelen kunnen treffen of anderszins actie ondernemen om een eind aan deze situatie te maken, immers de conditie van de runderen was sedert de controles in 2004 en 2008 nog verder achteruitgegaan en de dieren hadden zelfs niet meer de beschikking over voldoende voedsel.

Verweerder betwist dat er een vooropgezet plan zou zijn geweest om het bedrijf van appellant stil te leggen.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit, voor zover van belang voor de beoordeling door het College, het volgende aangevoerd.

Gronden om bestuursdwang toe te passen ontbraken, nu appellant niet in strijd met het bepaalde in de artikelen 36 en 37 Gwd heeft gehandeld.

De runderen beschikten over leidingwater en de twee runderen die daarover bij de controle niet beschikten, hebben zelf de bak buiten hun bereik geduwd. Er was voldoende kuil- en ruwvoer aanwezig en dit werd de dieren ook verstrekt. Er was een voerautomaat waaruit de dieren hun eigen krachtvoer konden nuttigen. Appellant wijst erop dat Holsteiners van nature magerder zijn dan melkvee of slachtvee en voorts dat na de winterperiode de dieren magerder zijn en hun conditie minder is nadat ze drachtig zijn geweest.

De stallen zijn solide en van een recent bouwjaar. De mogelijke kleine (droge) vervuiling hangt volgens appellant samen met het einde van de stalperiode. De mestputten waren nog lang niet vol, zodat er voldoende droge ligplaatsen in de boxen aanwezig waren.

Appellant heeft altijd voorzien in voldoende veterinaire zorg en wijst op de recente visite van dierenarts C op 28 maart 2009 en diens verklaring in dat verband, als ook op de uitgevoerde contra-expertises door de dierenartsen E en F. Ook zij hebben geen schurft of wormen geconstateerd en evenmin abcessen, open wonden of ander lichamelijk letsel.

Ter zitting heeft appellant erop gewezen dat nadat het vee op 16 april 2009 is afgevoerd en in bewaring is genomen er door verweerder geen veterinaire zorg aan één of meer dieren is gegeven.

Appellant stelt dat de controles op 15 en 16 april 2009 controles op grond van de Regeling identificatie- en registratie van dieren betroffen. Uitsluitend omdat deze regeling niet voorziet in de mogelijkheid om het vee af te voeren en/of in bewaring te nemen, is volgens appellant de maatregel op de Gwd gegrond. Verweerder had willens en wetens het plan om het bedrijf stil te leggen om van de perikelen met appellant inzake identificatie en registratie af te zijn, zodat sprake is van détournement de pouvoir. De maatregel is geheel in strijd met de 40-jarige voorgeschiedenis van zijn bedrijf. Het bedrijf van appellant is regelmatig door ambtenaren van de AID bezocht en er zijn nimmer opmerkingen gemaakt over de staat van de stallen of de conditie van de dieren, uitgezonderd bij een controle op 4 juni 2006.

Er was concreet uitzicht op legalisatie. Appellant voert aan dat een groot deel van de veestapel zich reeds in de wei bevond en dat de overige dieren daar ook naar toe konden.

Er was geen sprake van een toestand die het achterwege laten van een begunstigingstermijn rechtvaardigde. Er was voldoende voer in voorraad en in de betreffende periode groeide het gras weer. Het welzijn van de dieren zou volgens appellant beter gewaarborgd zijn geweest indien de dieren in de wei waren gedaan en eventueel waren bijgevoerd.

In geschil is of het besluit van verweerder tot toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 Gwd in samenhang met artikel 5:24, vijfde lid, Awb in rechte stand kan houden.

Allereerst dient te worden onderzocht of verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat appellant heeft gehandeld in strijd met de artikelen 36 en 37 Gwd.

Appellant stelt dat voldoende kuil- en ruwvoer aanwezig was en dat dit ook aan de dieren werd verstrekt, maar dit laatste onderdeel van zijn stelling onderbouwt hij niet met concrete feiten. Dat had naar het oordeel van het College wel van appellant mogen worden verwacht, nu uit het toezichtrapport van 27 april 2009 blijkt dat de dieren in beide stallen niet de beschikking hadden over ruwvoer en dat de zeer beperkte hoeveelheid kuilvoer voor de dieren niet bereikbaar was. Bovendien bevestigen de door appellant op 20 april 2009 ingeschakelde dierenartsen op dit onderdeel in belangrijke mate de bevindingen van de vanwege verweerder op 16 april 2009 en 17 april 2009 ingeschakelde

VWA-dierenartsen. Eenduidig constateren alle dierenartsen dat een substantieel deel van de dieren een onvoldoende conditie en dunne mest heeft, dat een aantal dieren onderontwikkeld is, en dat veel dieren een doffe vacht en huidproblemen hebben.

Appellant stelt dat de veterinaire zorg voldoende is geweest, maar volgens de VWA-dierenartsen duidt de dunne mest, die door alle dierenartsen is geconstateerd, op een wormenbesmetting, die behandeling behoeft. Appellant heeft niet gesteld dat de dieren daarvoor onder behandeling waren en dit volgt evenmin uit de verklaring van zijn dierenarts C. Vergelijkbare opmerkingen kunnen worden gemaakt ten aanzien van de door de dierenartsen geconstateerde huidproblemen bij meerdere dieren.

Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat appellant heeft gehandeld in strijd met de artikelen 36 en 37 Gwd.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met de handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.

Naar het oordeel van het College bestond ten tijde van de toepassing van bestuursdwang geen concreet zicht op herstel van de geconstateerde overtredingen. De stelling van appellant dat de dieren op het punt stonden de wei in te gaan maakt dat niet anders. Verweerder mocht er, gelet op de constatering van de dierenartsen dat de dieren kennelijk al langere tijd niet voldoende voedsel hadden gehad, alsmede de niet-coöperatieve houding van appellant tijdens de controles op 15 en 16 april 2009, zoals die uit het toezichtrapport van 27 april 2009 naar voren komt, van uit gaan dat appellant kennelijk niet uit eigen beweging bereid was om maatregelen te treffen om de overtredingen te beëindigen.

De stelling van appellant dat verweerder met een ander oogmerk dan de gezondheid en het welzijn van dieren bestuursdwang heeft uitgeoefend, namelijk om problemen rond de identificatie en registratie van het vee op te lossen, volgt het College niet. Daartoe wordt overwogen dat, ook al was het doel van het bedrijfsbezoek op 15 april 2009 aanvankelijk om de identificatie en registratie van het vee te controleren, de bevindingen tijdens dit bezoek voor verweerder aanleiding waren om op 16 april 2009 een nadere controle uit te voeren in aanwezigheid van VWA-dierenarts Brombacher. Blijkens diens verklaring en het toezichtrapport van 27 april 2009 waren diens bevindingen met betrekking tot de gezondheid en het welzijn van het vee, alsmede het gedrag van betrokkene tijdens het bezoek op 16 april 2009, de reden om tot inbeslagname daarvan over te gaan.

Appellant heeft ook aangevoerd dat er geen aanleiding was terstond bestuursdwang toe te passen, zonder dat hem een termijn werd gesteld om zelf maatregelen te nemen. Het College overweegt dienaangaande het volgende.

Volgens verweerder zou de verwaarlozing van de dieren voortduren, indien niet terstond zou worden opgetreden en is een begunstigingstermijn niet gesteld omdat de agressieve en dreigende houding van appellant het onmogelijk maakte om de verzorging en behandeling ter plaatse of voor langere tijd op zijn bedrijf te doen plaatsvinden. Dat de toestand van de runderen zodanig slecht was dat die omstandigheid een directe verwijdering van het bedrijf noodzakelijk maakte, volgt echter niet uit de bevindingen van de dierenartsen die de dieren kort voor en kort na de inbeslagname hebben onderzocht. Bovendien heeft appellant ter zitting onbestreden gesteld dat verweerder gedurende de bewaring van de dieren op geen enkel moment aan enig dier veterinaire zorg heeft geboden. Niet aannemelijk is geworden dat de noodzakelijke maatregelen, zoals in de wei laten, bijvoeren en medische behandeling, op zichzelf niet op het bedrijf konden plaatsvinden.

Het feit dat appellant tijdens de controle op 15 en 16 april 2009 een agressieve houding heeft aangenomen acht het College onvoldoende voor de conclusie dat appellant niet de noodzakelijke maatregelen zou treffen, indien hem dat middels een last zou worden aangezegd. Deze houding vormt dan ook onvoldoende rechtvaardiging voor het terstond meevoeren van het vee. Dit zelfde geldt voor de omstandigheid dat appellant op 16 april 2009 door de politie is aangehouden en is gedetineerd, nu gesteld noch gebleken is dat appellant niet in staat zou zijn voor adequate waarneming zorg te dragen.

Het bovenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder, door zonder enige, mogelijk korte begunstigingstermijn over te gaan tot het toepassen van bestuursdwang de belangen van appellant onvoldoende heeft gewogen, waarbij mede in aanmerking wordt genomen dat dit een maatregel betreft met het voor appellant zeer ingrijpende gevolg dat zijn bedrijf voor langere tijd volledig werd stilgelegd. Hetgeen door verweerder is aangevoerd vormt onvoldoende grondslag voor het toepassen van spoedbestuursdwang, waarbij appellant de mogelijkheid is onthouden zelf herstelmaatregelen te treffen.

Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens schending van artikel 5:24, vijfde lid, Awb en dat het besluit van 6 mei 2009 dient te worden herroepen.

Het beroep is gegrond. De overige gronden van beroep behoeven daarom geen bespreking meer. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Het College merkt voor de goede orde nog op dat appellant ter zitting heeft verklaard dat hij in deze procedure geen verzoek tot schadevergoeding doet en dat hij zich daarvoor desgeraden tot de civiele rechter zal wenden.

Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, in samenhang met artikel 7:15, tweede lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.518,- voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor bijwonen hoorzitting, ad € 322,- per punt en wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, ad € 437,- per punt en wegingsfactor 1).

Het College bepaalt voorts dat verweerder op grond van artikel 8:74 Awb het door appellant betaalde griffierecht dient te vergoeden.

Het College