HvJ EU, 18-10-2012, nr. C-583/10

De overwegingen 3 en 4 van de considerans van richtlijn 98/59 bepalen:

Overweging 6 van de considerans van deze richtlijn bepaalt:

Krachtens artikel 1, lid 2, sub b, van richtlijn 98/59 is deze richtlijn niet van toepassing op werknemers bij de overheid of bij plaatselijke eenheden van publiekrechtelijke aard of, in lidstaten die dit begrip niet kennen, bij gelijkwaardige lichamen.

Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 3 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 4, lid 1, van richtlijn 98/59 luidt:

Deze richtlijn doet volgens artikel 5 ervan geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe te passen of in te voeren die gunstiger zijn voor de werknemers of om de toepassing van voor de werknemers gunstiger contractuele bepalingen te bevorderen of toe te staan.

In het Verenigd Koninkrijk wordt de Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 (hierna: ‘wet van 1992’) beschouwd als de omzetting van richtlijn 98/59.

Artikel 188 van deze wet, dat betrekking heeft op de raadplegingsverplichting, bepaalt:

Het Hof heeft de partijen in het hoofdgeding, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Europese Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA verzocht om schriftelijk hun standpunt kenbaar te maken over de vraag of een ontslag als in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een einde wordt gemaakt aan een arbeidsverhouding tussen een staatsburger van het Verenigd Koninkrijk en een derde staat, in casu de Verenigde Staten van Amerika, binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/59 valt, vooral gelet op artikel 1, lid 2, sub b, van deze richtlijn.

In antwoord op deze vraag betoogt Nolan dat het Verenigd Koninkrijk bij de omzetting van richtlijn 98/59 werknemers die zijn tewerkgesteld door vreemde staten, met inbegrip van de Verenigde Staten van Amerika, binnen de werkingssfeer van de nationale omzettingsregeling heeft doen vallen. Derhalve vallen deze werknemers binnen de werkingssfeer van deze nationale regeling, ongeacht of zij tot de categorie werknemers behoren die krachtens artikel 1, lid 2, sub b, van richtlijn 98/59 buiten de toepassing van deze richtlijn vallen.

Verwijzend naar de arresten van 17 juli 1997, Leur-Bloem (C-28/95, Jurispr. blz. I-4161), en 15 januari 2002, Andersen og Jensen (C-43/00, Jurispr. blz. I-379), is Nolan van mening dat het Hof bevoegd is tot uitlegging van richtlijn 98/59 ook al wordt haar situatie niet rechtstreeks door het Unierecht beheerst, aangezien de wetgever van het Verenigd Koninkrijk bij de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht ervoor heeft gekozen om zijn nationale wetgeving aan het Unierecht aan te passen.

Nolan herinnert eraan dat de nationale rechterlijke instanties de gevoelige aspecten van het hoofdgeding hebben erkend, de Verenigde Staten van Amerika zich niet hebben beroepen op hun immuniteit als staat waarvan de handelingen niet in rechte kunnen worden aangevochten en zij geen ‘bijzondere omstandigheden’ van defensie in de zin van artikel 188, lid 7, van de wet van 1992 hebben aangevoerd. Subsidiair voegt zij hieraan toe dat haar arbeidsverhouding geenszins is uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 98/59, aangezien zij geen werknemer was bij de ‘overheid of bij een plaatselijke eenheid van publiekrechtelijke aard’ en in het hoofdgeding nooit is gesteld dat dit het geval was.

De Verenigde Staten van Amerika wijzen erop dat richtlijn 98/59 volgens de overwegingen 4 en 6 van de considerans ervan de werking van de interne markt betreft en voorts uit artikel 1, lid 2, sub b, van deze richtlijn duidelijk volgt dat zij niet op alle gevallen van ontslag betrekking heeft. Zij zijn van mening dat de toepassing in het hoofdgeding van richtlijn 98/59 of van de nationale omzettingsregeling in strijd is met de duidelijke bewoordingen van deze richtlijn en met de beginselen van internationaal publiekrecht, met name het beginsel van jus imperii en het beginsel van ‘internationale hoffelijkheid’ (‘comity of nations’).

De Verenigde Staten van Amerika zijn derhalve van mening dat een ontslag als in het hoofdgeding aan de orde is, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/59 valt, aangezien dit ontslag het gevolg is van een strategische beslissing van een soevereine staat met betrekking tot de sluiting van een militaire basis.

De Commissie twijfelt eraan of richtlijn 98/59 in casu van toepassing is, aangezien Nolan was tewerkgesteld door het leger van de Verenigde Staten, dat een emanatie van een soevereine staat is. Zij benadrukt echter dat de sluiting van een militaire basis voor het burgerpersoneel ervan hetzelfde effect kan hebben als een beslissing tot sluiting van een handelsonderneming.

De Commissie is van mening dat op het gebied van de bescherming van de rechten van werknemers richtlijn 98/59 en richtlijn 2001/23/EG van de Raad van 12 maart 2001 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen van ondernemingen of vestigingen (PB L 82, blz. 16) in het belang van een samenhangende aanpak moeten worden geacht dezelfde werkingssfeer te hebben. Verwijzend naar artikel 1, lid 1, sub c, van richtlijn 2001/23 tot intrekking van richtlijn 77/187/EEG van de Raad van 14 februari 1977 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen van ondernemingen of vestigingen (PB L 61, blz. 26), en naar het arrest van 6 september 2011, Scattolon (C-108/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 56 en 57), betoogt de Commissie dat de richtlijnen 98/59 en 2001/23 beide van toepassing zijn op overheidsbedrijven die een economische activiteit uitoefenen, maar dat zij daarentegen niet van toepassing zijn op een reorganisatie van overheidsdiensten of op de overgang van administratieve functies tussen overheidsdiensten.

De Commissie merkt op dat de Verenigde Staten van Amerika hoofdzakelijk om strategische redenen hebben beslist om de RSA militaire basis te sluiten en het plaatselijke burgerpersoneel ervan te ontslaan. Daar deze ontslagen handelingen van een overheidsinstantie zijn die het gevolg zijn van een administratieve reorganisatie, is zij van mening dat de bij richtlijn 98/59 geboden bescherming niet kan worden verruimd tot de betrokken werknemers, ook al kan worden aangenomen dat zij een economische activiteit uitoefenden. De Commissie leidt hieruit af dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde ontslag niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/59 valt.

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA stelt dat het Employment Appeal Tribunal heeft geoordeeld dat het Verenigd Koninkrijk ervoor had gekozen om richtlijn 98/59 om te zetten zonder uitsluiting van werknemers bij de overheid of bij plaatselijke eenheden van publiekrechtelijke aard als bedoeld in artikel 1, lid 2, sub b, van deze richtlijn en eraan heeft herinnerd dat veel zaken betreffende de regeling tot omzetting van deze richtlijn zijn ingeleid door vakverenigingen die werknemers van overheidsdiensten of -instellingen vertegenwoordigen. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA voegt hieraan toe dat de verwijzende rechter erop heeft gewezen dat de advocaat die de Verenigde Staten van Amerika vertegenwoordigde, had erkend dat de beperking van de werkingssfeer van richtlijn 98/59 als bedoeld in artikel 1, lid 2, ervan, niet voor door een vreemde soevereine staat tewerkgestelde werknemers gold.

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is van mening dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 98/59 aldus kan worden opgevat dat het enkel verwijst naar overheden en plaatselijke eenheden van publiekrechtelijke aard van de lidstaten en dat deze beperking van de werkingssfeer derhalve niet voor overheden en plaatselijke eenheden van publiekrechtelijke aard van derde staten geldt. Deze benadering is gebaseerd op de logica dat, ook al bieden de lidstaten aan de ambtenaren een gelijkwaardige bescherming als de in richtlijn 98/59 bedoelde bescherming, het niet zeker is dat het recht van de derde staten in vergelijkbare omstandigheden een dergelijke bescherming biedt.

Voorts volgt volgens de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA uit het arrest van 18 oktober 1990, Dzodzi (C-297/88 en C-197/89, Jurispr. blz. I-3763, punten 36 en 37), dat het Hof in casu wel degelijk bevoegd is om een prejudiciële beslissing te geven, aangezien de wetgever van het Verenigd Koninkrijk richtlijn 98/59 door middel van de nationale regeling tot omzetting van deze richtlijn toepast op werknemers in overheidsdienst, waardoor hij aan deze werknemers in beginsel dezelfde bescherming biedt als aan werknemers in de particuliere sector. Daarom is de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van mening dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde ontslag binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/59 valt en dat het Hof, ook al zou dit ontslag van de werkingssfeer van deze richtlijn uitgesloten zijn, gelet op de omstandigheden van deze zaak moet antwoorden op de prejudiciële vraag, die de uitlegging van deze richtlijn betreft.

Voor een uitspraak over de vraag of een ontslag als in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een einde wordt gemaakt aan een arbeidsverhouding tussen een staatsburger van een lidstaat en een derde staat ten gevolge van de sluiting van een militaire basis van deze derde staat op het grondgebied van deze lidstaat, binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/59 valt, moet in de eerste plaats artikel 1, lid 2, sub b, van deze richtlijn worden uitgelegd.

Krachtens deze bepaling, die voorziet in een geval van uitsluiting van de werkingssfeer van richtlijn 98/59, is deze richtlijn niet van toepassing op werknemers bij de overheid of bij plaatselijke eenheden van publiekrechtelijke aard of, in lidstaten die dit begrip niet kennen, bij gelijkwaardige lichamen.

Aangezien strijdkrachten deel uitmaken van een overheid of een gelijkwaardig lichaam, volgt uit artikel 1, lid 2, sub b, van richtlijn 98/59 duidelijk dat het burgerpersoneel van een militaire basis onder de in deze bepaling bedoelde uitsluiting valt.

In de tweede plaats zij opgemerkt dat deze beoordeling steun vindt in het doel en de systematiek van deze richtlijn.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat richtlijn 98/59 is voorafgegaan door richtlijn 75/129/EEG van de Raad van 17 februari 1975 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag (PB L 48, blz. 29) en dat met richtlijn 98/59 onder meer ernaar werd gestreefd deze richtlijn te codificeren.

Tijdens het wetgevingsproces dat tot richtlijn 75/129 heeft geleid, heeft de Commissie in haar voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag [COM(72) 1400] van 8 november 1972 de omstandigheden uiteengezet die een regeling op dit gebied noodzakelijk maakten. In het bijzonder heeft de Commissie vastgesteld dat de aanzienlijke verschillen in werknemersbescherming in geval van ontslag een rechtstreeks effect hebben op de werking van de gemeenschappelijke markt, aangezien zij ongelijke concurrentievoorwaarden scheppen die de ondernemingen beïnvloeden bij de openstelling van vacatures.

Voorts zij opgemerkt dat richtlijn 98/59 is vastgesteld op grond van artikel 100 van het EG-Verdrag (thans artikel 94 EG), dat de onderlinge aanpassing mogelijk maakt van de regelingen van de lidstaten die een rechtstreekse invloed uitoefenen op de totstandkoming en de werking van de gemeenschappelijke (interne) markt.

Wat het doel van richtlijn 98/59 betreft, zij eveneens opgemerkt dat deze richtlijn blijkens de overwegingen 4 en 6 van de considerans ervan de verbetering beoogt van de werknemersbescherming en de werking van de interne markt.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat richtlijn 98/59 deel uitmaakt van de regeling van de interne markt.

De omvang en de werking van de strijdkrachten hebben weliswaar een invloed op de werkgelegenheidssituatie in een bepaalde lidstaat, maar zij hebben niets van doen met de interne markt of de mededinging tussen ondernemingen. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, zijn activiteiten die tot uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag behoren, zoals landsverdediging, in beginsel uitgesloten van een kwalificatie als economische activiteit (zie reeds aangehaald arrest Scattolon, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Met betrekking tot het standpunt van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 98/59 aldus kan worden opgevat dat het enkel betrekking heeft op de overheden van de lidstaten en niet op de overheden van derde staten, volstaat het op te merken dat in deze bepaling geenszins een dergelijk onderscheid tussen lidstaten en derde staten wordt gemaakt.

Derhalve moet worden vastgesteld dat op grond van de uitsluiting van artikel 1, lid 2, sub b, van richtlijn 98/59 het ontslag van het personeel van een militaire basis in geen geval binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt, ongeacht of het om een militaire basis van een derde staat gaat. Derhalve hoeft niet specifiek rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat het in casu om een militaire basis van een derde staat gaat, hetgeen volkenrechtelijke gevolgen heeft (zie in die zin, in het kader van de tewerkstelling van het personeel van een ambassade van een derde land, arrest van 19 juli 2012, Mahamdia, C-154/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 54-56).

Volgens Nolan en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is het Hof, ook al valt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/59, in casu bevoegd om een prejudiciële beslissing te geven aangezien de nationale wetgever deze richtlijn door middel van de nationale omzettingsregeling toepast op werknemers in overheidsdienst.

Het Hof heeft zich herhaaldelijk bevoegd verklaard om uitspraak te doen over verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende Unierechtelijke bepalingen in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van het Unierecht vielen, maar waarin deze Unierechtelijke bepalingen intern toepasselijk waren gemaakt doordat het nationale recht naar de inhoud ervan verwees (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Cicala, C-482/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat wanneer een nationale wettelijke regeling zich voor haar oplossingen voor situaties die niet binnen de werkingssfeer van de betrokken handeling van de Unie vallen, conformeert aan de in deze handeling gekozen oplossingen, de Unie er stellig belang bij heeft dat ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst de overgenomen bepalingen van deze handeling op eenvormige wijze worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 7 juli 2011, Agafiţei e.a., C-310/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het is dan ook gerechtvaardigd dat het Hof over de bevoegdheid beschikt Unierechtelijke bepalingen uit te leggen in situaties die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen indien deze bepalingen door het nationale recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze toepasselijk zijn gemaakt op dergelijke situaties, teneinde een gelijke behandeling te verzekeren van deze situaties en situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen (zie in die zin reeds aangehaald arrest Cicala, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg moet worden nagegaan of het in het hoofdgeding noodzakelijk is dat het Hof richtlijn 98/59 uitlegt, op grond dat uit voldoende nauwkeurige aanwijzingen blijkt dat deze richtlijn door het nationale recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze toepasselijk is gemaakt op situaties zoals die welke in casu aan de orde zijn, die niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen.

Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de Verenigde Staten van Amerika, indien zij aldus hadden beslist in de inleidende fase van het hoofdgeding, zich op hun immuniteit als soevereine staat hadden kunnen beroepen en de voortzetting van het hoofdgeding hadden kunnen voorkomen.

Hieraan moet worden toegevoegd dat volgens de verwijzende rechter een derde staat zich krachtens artikel 188, lid 7, van de wet van 1992 kan beroepen op ‘bijzondere omstandigheden’ (‘special circumstances’) op grond waarvan deze derde staat geen verplichte raadpleging in geval van collectief ontslag hoeft te houden overeenkomstig artikel 188, leden 1A, 2 en 4, van de wet van 1992.

Bijgevolg bevat het dossier geen voldoende nauwkeurige aanwijzingen dat de in richtlijn 98/59 gekozen oplossingen ingevolge het nationale recht automatisch van toepassing zijn in een situatie als die in het hoofdgeding.

Derhalve kan niet worden geoordeeld dat de in de prejudiciële vraag aangehaalde bepalingen van richtlijn 98/59 als dusdanig door het nationale recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze toepasselijk zijn gemaakt op een situatie als die in het hoofdgeding.

De Unie heeft er weliswaar belang bij te zorgen voor de eenvormige uitlegging van een bepaling van een handeling van de Unie en de nationaalrechtelijke bepalingen waarbij zij wordt omgezet en van toepassing wordt gemaakt buiten de werkingssfeer van deze handeling.

Dit is echter niet het geval indien, zoals in het hoofdgeding, een handeling van de Unie uitdrukkelijk voorziet in een geval van uitsluiting van haar werkingssfeer.

De Uniewetgever vermeldt immers weliswaar ondubbelzinnig dat de door hem vastgestelde handeling niet op een specifiek gebied van toepassing is, maar hij ziet, in ieder geval tot de vaststelling van eventuele nieuwe Unieregels, af van de doelstelling van eenvormige uitlegging en toepassing van de rechtsregels op dit uitgesloten gebied.

Derhalve kan niet worden aangenomen of verondersteld dat de Unie er belang bij heeft dat op een gebied dat door de Uniewetgever is uitgesloten van de werkingssfeer van de door hem vastgestelde handeling, de bepalingen van deze handeling op eenvormige wijze worden uitgelegd.

Gelet op een en ander is het Hof, gelet op het voorwerp van de vraag van de Court of Appeal, niet bevoegd om op deze vraag te antwoorden.