13 Aanleiding tot de Handhavingsrichtlijn: de behoefte aan een level playing field

De eerste stappen in de richting van de Handhavingsrichtlijn zijn gezet in 1998, toen de Commissie in een Groenboek opriep tot actie om het fenomeen ‘namaak en piraterij’ in de interne markt aan te pakken.1 De Commissie stelde voor onderzoek te doen naar de behoefte aan – en haalbaarheid van – (aanvullende) communautaire initiatieven op het terrein van handhaving van IE-rechten.2 Naar aanleiding van een consultatieronde onder belanghebbenden constateerde de Commissie een sterke behoefte aan een level playing field voor sancties en maatregelen tegen inbreukmakers.3 De reeds genomen handhavingsinitiatieven ten spijt, zouden de verschillen tussen nationale sancties en maatregelen tegen inbreukmakers nog altijd te groot zijn om namaak en piraterij effectief te kunnen bestrijden.4

In de eerste plaats betreft de Anti-Piraterij Verordening slechts de maatregelen die in het kader van het externe handelsbeleid aan de buitengrenzen van de EU worden genomen. De nationale regels met betrekking tot het intracommunautair verkeer van inbreukmakende goederen van buiten en van binnen de EU werden tot dan toe niet op communautair niveau ‘gecoördineerd’.5 Voorts voldeden de richtlijnen en verordeningen met betrekking tot de harmonisering van het materiële intellectuele- eigendomsrecht op dat punt evenmin; de daarin vastgelegde maatregelen en sancties zijn verschillend van aard en hebben bovendien enkel betrekking op de handhaving van de rechten die zij in het leven roepen of beheersen.6 Met deze richtlijnen en verordeningen is dan ook niet, althans niet primair, beoogd de nationale regels met betrekking tot de handhaving van de intellectuele eigendom te harmoniseren. De TRIPs-overeenkomst, die minimumnormen bevat voor de bescherming en handhaving van IE-rechten, heeft daarentegen wel tot doel rechthebbenden in alle lidstaten van dezelfde maatregelen en procedures te voorzien. Hoewel de maatregelen en procedures ter handhaving van IE-rechten dus in feite gelijk zouden (moeten) zijn met de inwerkingtreding van TRIPs, stelde de Commissie in het Groenboek niet alleen vast dat daarvan geen sprake was, ook constateerde zij dat per lidstaat verschilde of, in hoeverre en met welke frequentie gebruik werd gemaakt van de door TRIPs beschikbaar gestelde maatregelen en procedures. De regelingen voor de toepassing van de voorlopige maatregelen die met name worden gebruikt ter bescherming van bewijsmateriaal, de berekening van schadevergoeding en de regelingen om een rechterlijk bevel toe te passen zouden van lidstaat tot lidstaat sterk uiteenlopen. Als voornaamste reden voerde de Commissie daartoe aan dat de nationale uitvoeringsbepalingen van de in TRIPs vastgelegde maatregelen en procedures aanzienlijke verschillen vertoonden.7 Verder achtte de Commissie redengevend dat TRIPs enerzijds niet voorziet in bepaalde middelen tot handhaving van IE-rechten (gewezen wordt op het, op kosten van de namaker, uit de markt nemen van namaakartikelen) en anderzijds vooral middelen bevat die facultatief zijn (zoals het recht op informatie).8

Voorgaande omstandigheden hadden tot gevolg dat de ‘juridische situatie’ in de lidstaten van de EU grote onderlinge verschillen liet zien. De civielrechtelijke maatregelen en procedures die ter beschikking staan van houders van IE-rechten verschilden per lidstaat. Hetzelfde gold voor de strafrechtelijke sanctieregelingen.9 Inbreukmakers en piraten zouden dankbaar gebruikmaken van deze lacunes. Zij zouden de betrokken producten doorgaans vooral verkopen en vervaardigen in de landen die namaak en piraterij het minst doeltreffend bestraffen. Voor de rechthebbenden zouden de verschillen volgens de Commissie met name van invloed zijn op ‘de doeltreffendheid en de kosten van de procedures, de termijnen en het bedrag van de toegekende schadevergoeding’.10 Deze omstandigheden zouden in de eerste plaats hun weerslag hebben op de handel tussen de lidstaten en directe gevolgen hebben voor de concurrentievoorwaarden in de interne markt. De situatie zou volgens de Commissie leiden tot omleggingen van het handelsverkeer, vervalsing van de concurrentie en (andere) marktverstoringen. Naast de schadelijke gevolgen voor de werking van de interne markt zouden de verschillen in de nationale sanctieregelingen de bestrijding van namaak en piraterij bemoeilijken, innovatie en creativiteit ontmoedigen en leiden tot minder investeringen. In het algemeen achtte de Commissie het feit dat de handhaving van IE-rechten van lidstaat tot lidstaat soms op zeer uiteenlopende wijze wordt gewaarborgd, moeilijk verenigbaar met ‘de doelstelling om rechthebbenden binnen de interne markt een gelijk beschermingsniveau te garanderen’.11

In november 2000 presenteerde de Commissie een naar eigen zeggen, ‘ambitieus actieplan’ waarmee de problemen in de interne markt als gevolg van namaak en piraterij moesten worden aangepakt.12 In het actieplan kondigde de Commissie aan op korte termijn een voorstel voor een richtlijn ‘inzake de middelen om naleving van de intellectuele-eigendomsrechten te verzekeren’. De basis voor de Handhavingsrichtlijn was daarmee gelegd.