HvJ EU, 13-01-2021, nr. C-354/20 PPU, nr. C-414/20 PPU

Artikel 1, leden 1 en 3, van kaderbesluit 2002/584 luidt:

Artikel 6, leden 1 en 3, van kaderbesluit 2002/584 bepaalt het volgende:

Artikel 8, lid 1, onder c), van dit kaderbesluit (‘Inhoud en vorm van het Europees aanhoudingsbevel’) luidt:

Dit kaderbesluit bevat een bijlage met een specifiek formulier waarop de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten de specifiek vereiste gegevens moeten invullen.4. Onder b), punt 1, van dit formulier wordt verwezen naar de beslissing waarop het aanhoudingsbevel berust, te weten een ‘[a]rrestatiebevel of een gelijkwaardige rechterlijke beslissing’.

Kaderbesluit 2002/584 is omgezet in Bulgaars recht bij de zakon za ekstraditsiata i evropeiskata zapoved za arest (wet inzake uitlevering en het Europees aanhoudingsbevel; hierna: ‘ZEEZA’)]5., waarvan artikel 37 de bepalingen betreffende de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel bevat in bewoordingen die nagenoeg identiek zijn aan die van artikel 8 van dat kaderbesluit.

Overeenkomstig artikel 56, lid 1, punt 1, ZEEZA is de openbaar aanklager bevoegd om in de fase die voorafgaat aan het strafproces een Europees aanhoudingsbevel tegen de vervolgde persoon uit te vaardigen. In deze fase van het strafproces voorziet de Bulgaarse wet niet in de mogelijkheid van medewerking van een rechter bij de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel, en evenmin in de mogelijkheid daartoe vóór of na de uitvaardiging ervan.6. Meer bepaald lijkt deze wet niet de mogelijkheid te bieden om bij de rechter beroep in te stellen tegen de beslissing van de openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen. Ingevolge artikel 200 van de nakazatelen protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering; hierna: ‘NPK’), gelezen in samenhang met artikel 66 ZEEZA, kan het Europees aanhoudingsbevel enkel worden aangevochten bij het parket van de hogere instantie.

Het bevel tot medebrenging dat ertoe strekt een persoon die ervan verdacht wordt een strafbaar feit te hebben begaan voor de onderzoeksinstanties van de politie te brengen, wordt geregeld door artikel 71 NPK. Tegen dit bevel tot medebrenging kan geen beroep worden ingesteld bij de rechter. Daartegen kan enkel worden opgekomen bij de openbaar aanklager.

De inbeschuldigingstelling van een persoon die ervan verdacht wordt een strafbaar feit te hebben begaan (tenlastelegging), wordt met name geregeld in artikel 219 NPK.

Artikel 219, lid 1, NPK bepaalt het volgende: ‘Wanneer er voldoende bewijzen zijn van de schuld van een bepaalde persoon […], brengt het onderzoeksorgaan verslag uit aan de openbaar aanklager en stelt het de betrokkene in staat van beschuldiging door middel van een daartoe strekkende beslissing.’ Deze beslissing wordt, onder toezicht van de openbaar aanklager, genomen door het onderzoeksorgaan. Met deze beslissing wordt beoogd de verdachte in kennis te stellen van zijn inbeschuldigingstelling en hem de mogelijkheid te bieden zich te verdedigen (artikel 219, leden 4 tot en met 8, en artikel 221 NPK).7. Deze beslissing heeft niet als rechtsgevolg dat de vervolgde persoon in hechtenis wordt genomen. Hiertoe kunnen andere soorten beslissingen worden genomen: de beslissing tot verschijning voor de bevoegde rechter op grond van artikel 64, lid 2, NPK en het op artikel 71 NPK gebaseerde bevel tot medebrenging om voor de onderzoeksorganen van de politie te verschijnen.

De beslissing tot inbeschuldigingstelling van het onderzoeksorgaan is niet vatbaar voor beroep bij een rechter. Tegen deze beslissing van het onderzoeksorgaan kan enkel worden opgekomen bij de openbaar aanklager. Artikel 200 NPK bepaalt namelijk dat ‘[t]egen de beslissing van het onderzoeksorgaan kan worden opgekomen bij de openbaar aanklager. De beslissing van de openbaar aanklager, die niet door de rechter kan worden getoetst, kan worden aangevochten bij het parket van de hogere instantie, waarvan de beslissing definitief is.’

De voorlopige hechtenis van een persoon die strafrechtelijk wordt vervolgd, wordt in de fase die voorafgaat aan het strafproces geregeld door artikel 64 NPK.

Artikel 64, lid 1, NPK bepaalt dat ‘de maatregel van voorlopige hechtenis tijdens het vooronderzoek op verzoek van de openbaar aanklager wordt opgelegd door de bevoegde rechter in eerste aanleg’.

Daartoe moet de openbaar aanklager nagaan of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 63, lid 1, NPK8. om die rechter te verzoeken de vervolgde persoon, na diens inbeschuldigingstelling, in voorlopige hechtenis te laten nemen, de zwaarste maatregel in het kader van het vooronderzoek.

Overeenkomstig artikel 64, lid 2, NPK kan de openbaar aanklager een maatregel vaststellen waarbij de inverzekeringstelling van de vervolgde persoon voor maximaal 72 uur wordt gelast, zodat deze persoon kan verschijnen voor de rechter die bevoegd is om zo nodig een maatregel van voorlopige hechtenis te nemen.

Artikel 64, lid 3, NPK bepaalt dat ‘[d]e rechter de zaak onverwijld onderzoekt […] met medewerking van de verdachte’.9.

Krachtens artikel 64, lid 4, NPK is de rechter de bevoegde autoriteit om het verzoek tot voorlopige hechtenis te beoordelen en na te gaan of deze maatregel moet worden opgelegd dan wel moet worden gekozen voor het opleggen van een lichtere maatregel of voor de algemene afwijzing van een procedurele dwangmaatregel tegen de vervolgde persoon.

Artikel 270 NPK, met als opschrift ‘Beslissingen inzake de dwangmaatregel en andere maatregelen voor rechterlijke toetsing tijdens de contentieuze procedure’, luidt:

De verwijzende rechter betwijfelt of de procedure voor het uitvaardigen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel heeft plaatsgevonden met inachtneming van het door het Hof vereiste dubbele niveau van bescherming van de rechten van de gezochte persoon. Dit Europees aanhoudingsbevel was met name niet gebaseerd op een ‘[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 en hoe dan ook kon noch tegen de nationale beslissing waarop het Europees aanhoudingsbevel berust, noch tegen het Europees aanhoudingsbevel zelf, die beide zijn uitgevaardigd door de openbaar aanklager, bij de rechter beroep worden ingesteld. Bijgevolg voldeed de procedure voor het uitvaardigen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel niet aan de vereisten van effectieve rechterlijke bescherming, zodat dit aanhoudingsbevel ongeldig is.

Om de door de verwijzende rechter gestelde vragen over deze aspecten te beantwoorden, dient te worden herinnerd aan de rechtspraak van het Hof betreffende het dubbele niveau van bescherming van rechten dat moet toekomen aan personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd.

Uit deze rechtspraak volgt dat ‘wanneer een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en overlevering van een gezochte persoon door een andere lidstaat om een strafvervolging in te stellen, die persoon reeds in een eerste stadium van de procedure het voordeel van procedurele waarborgen en de grondrechten dient te kunnen genieten, op de bescherming waarvan de rechterlijke autoriteiten van de uitvaardigende lidstaat moeten toezien, overeenkomstig het toepasselijke nationale recht, met name met het oog op de vaststelling van een nationaal aanhoudingsbevel’.23.

De regeling van het Europees aanhoudingsbevel omvat aldus ‘op twee niveaus bescherming […] van de procedurele en grondrechten die de gezochte persoon moet genieten, aangezien bij de rechterlijke bescherming op het eerste niveau[, dat] van de vaststelling van een nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel, de bescherming komt die gewaarborgd moet zijn op het tweede niveau[, dat] van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel, die in voorkomend geval kort na de vaststelling van de nationale rechterlijke beslissing kan plaatsvinden’.24.

Dit betekent dat ‘[w]anneer het gaat om een maatregel die, zoals de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, het recht op vrijheid van de betrokken persoon kan aantasten, […] deze bescherming dus [inhoudt] dat op minstens één van de twee niveaus van die bescherming een beslissing wordt genomen die voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming’.25.

Hieruit volgt dat ‘wanneer het recht van een uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen toekent aan een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtsbedeling in die lidstaat maar geen rechter of rechterlijke instantie is, de nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel waar het Europees aanhoudingsbevel op gebaseerd is, zelf moet voldoen aan dergelijke vereisten’.26.

Voorts ‘veronderstelt het tweede niveau van bescherming van de rechten van de betrokken persoon dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit controleert of de voor de uitvaardiging noodzakelijke voorwaarden zijn vervuld en op objectieve wijze — rekening houdend met alle belastende en ontlastende elementen en zonder daarbij het risico te lopen dat door derden, met name door de uitvoerende macht, instructies worden gegeven — onderzoekt of die uitvaardiging evenredig is’.27.

Bovendien moet ‘[w]anneer het recht van een uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, toekent aan een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling in die lidstaat deelneemt maar zelf geen rechterlijke instantie is, […] de beslissing om een dergelijk aanhoudingsbevel uit te vaardigen, en met name de evenredigheid van een dergelijke beslissing in de betreffende lidstaat, het voorwerp kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit een effectieve rechterlijke bescherming’.28.

Het Hof heeft geoordeeld dat ‘[m]et een dergelijk beroep tegen de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen die is genomen door een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling deelneemt en de vereiste onafhankelijkheid geniet ten opzichte van de uitvoerende macht maar zelf geen rechterlijke instantie is, wordt beoogd te verzekeren dat de toetsing van de naleving van de noodzakelijke voorwaarden voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging, en met name de evenredigheid ervan, wordt verricht in het kader van een procedure waarin wordt voldaan aan de uit een effectieve rechterlijke bescherming voortvloeiende vereisten’.29.

Gelet op deze rechtspraak moet worden nagegaan of de procedure voor de uitvaardiging van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel in overeenstemming is met het door het Hof vereiste dubbele niveau van bescherming van de rechten van de betrokkene.

Naar mijn mening is dit niet het geval en zulks reeds vanaf de eerste fase van de procedure.

Gelet op de gegevens waarover het Hof beschikt en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, lijkt het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel namelijk, in strijd met de vereisten van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584, zoals uitgelegd door het Hof in zijn arrest van 1 juni 2016 in de zaak Bob-Dogi30., geen nationaal aanhoudingsbevel of andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing als rechtsgrondslag te hebben. Een dergelijk vereiste houdt rechtstreeks verband met het vereiste om de betrokkene effectieve rechterlijke bescherming te bieden.

In zijn conclusie in de zaak Bob-Dogi31. heeft advocaat-generaal Bot uitvoerig uiteengezet waarom het noodzakelijk is dat een Europees aanhoudingsbevel wordt geschoeid op de leest van een nationale rechterlijke beslissing die de rechtsgrondslag ervan vormt en die de rechtsgevolgen van een nationaal aanhoudingsbevel sorteert. Hij heeft het Europees aanhoudingsbevel omschreven als ‘een origineel, door [kaderbesluit 2002/584] in het leven geroepen instrument, waarmee de uitvaardigende rechterlijke autoriteit verzoekt om de tenuitvoerlegging van de nationale beslissing in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’32., dat ‘dus niet [samenvalt] met het opsporings- en aanhoudingsbevel voor de tenuitvoerlegging waarvan het is uitgevaardigd’ en ‘een handeling [is] op grond waarvan een voor tenuitvoerlegging vatbare rechterlijke beslissing waarbij de aanhouding van de gezochte persoon wordt gelast, ten uitvoer kan worden gelegd in de Europese justitiële ruimte’.33. Kortom, het Europees aanhoudingsbevel en het nationale aanhoudingsbevel hebben elk hun eigen functie, waarbij het eerstgenoemde ‘een instrument van justitiële samenwerking is dat geen bevel tot opsporing en aanhouding van de betrokken persoon op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat is’.34.

Advocaat-generaal Bot is van mening dat door ‘het ontbreken van een nationaal aanhoudingsbevel of een andere gelijkwaardige executoriale titel, […] het Europees aanhoudingsbevel geen rechtsgrondslag heeft’35., hetgeen ‘de gezochte persoon de procedurele waarborgen ontneemt die aan de uitvaardiging van een nationale rechterlijke beslissing zijn verbonden en die de waarborgen van de procedure inzake het Europees aanhoudingsbevel aanvullen’.36. Zo heeft hij gewezen op ‘het risico op verzwakking van de rechten van de verdediging dat ontstaat door het ontbreken van een nationale rechterlijke beslissing als grondslag voor het Europees aanhoudingsbevel’37. en overwogen dat ‘de drastische afbakening van de gronden voor weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel [veronderstelt] dat er in de lidstaat die het Europees aanhoudingsbevel uitvaardigt ter compensatie concrete en doeltreffende procedurele waarborgen voor de rechten van de verdediging bestaan, waarvan het ontbreken het noodzakelijke evenwicht — inherent aan de ontwikkeling van een Europese justitiële ruimte — tussen de vereisten van doeltreffendheid van de strafrechtspraak en de eisen van de bescherming van de grondrechten zou verstoren’.38. Aldus is ‘[d]e voorwaarde dat een nationaal aanhoudingsbevel bestaat dat verschilt van het Europees aanhoudingsbevel, [beslist] niet […] de uitdrukking van overdreven en zinloos formalisme, maar houdt integendeel een wezenlijke waarborg in dat dit evenwicht binnen de regeling van [kaderbesluit 2002/584] wordt bewaard’39. en deze voorwaarde is ‘onontbeerlijk voor wederzijds vertrouwen en de eerbiediging van de rechten van de gezochte persoon’.40.

Voor zover de voorwaarde die inhoudt dat het Europees aanhoudingsbevel berust ‘op een gemeenschappelijke procedurele sokkel in de vorm van een nationale rechterlijke beslissing die waarborgt dat een onafhankelijke en onpartijdige rechter tussenkomt voor de uitspraak van een dwangmaatregel, verleent zij een minimale materiële inhoud aan het beginsel van doeltreffende en gelijkwaardige [rechterlijke] bescherming en zorgt zij dus voor een concrete juridische belichaming van het beginsel van wederzijds vertrouwen’.41. Bovendien moet ‘[h]et bestaan van een nationaal aanhoudingsbevel als grondslag voor het Europees aanhoudingsbevel […] dus worden gezien als een uitdrukking van het legaliteitsbeginsel, dat impliceert dat de bevoegdheid om dwang te gebruiken op grond waarvan een bevel tot opsporing, aanhouding en vrijheidsbeneming is uitgevaardigd, niet mag worden uitgeoefend buiten de in het nationale recht van elke lidstaat vastgestelde wettelijke grenzen waarbinnen de overheid gemachtigd is personen die van strafbare feiten worden verdacht op te sporen, te vervolgen en te berechten’.42.

Concreet heeft het ontbreken van een nationaal aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing als rechtsgrondslag van een Europees aanhoudingsbevel, in strijd met hetgeen is vereist in artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584, tot gevolg dat ‘de gezochte persoon op die manier — bij ontbreken van een andere [aanvechtbare] handeling […] dan het Europees aanhoudingsbevel — de mogelijkheid [wordt] ontnomen om in de uitvaardigende lidstaat de rechtmatigheid van zijn aanhouding en vrijheidsbeneming te betwisten in het licht van de bepalingen van die lidstaat. Voor zover de uitvoerende rechterlijke autoriteit slechts bevoegd is om te beslissen op de in [dat] kaderbesluit neergelegde gronden voor weigering van de tenuitvoerlegging, bestaat het gevaar dat een volledig aspect van de rechtmatigheid van de aanhouding en de vrijheidsbeneming ontsnapt aan enige rechterlijke controle’.43. Daarom heeft, volgens advocaat-generaal Bot, ‘de wetgever van de Unie, juist om het risico op ontneming van de waarborgen verbonden aan de tussenkomst van een rechter, hoeder van de individuele vrijheden, te neutraliseren, bepaald dat het Europees aanhoudingsbevel moet berusten op een rechterlijke beslissing die is gegeven overeenkomstig de procedurele voorschriften van de uitvaardigende lidstaat’.44.

In navolging van de analyse van advocaat-generaal Bot heeft het Hof geoordeeld dat ‘artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit aldus moet worden uitgelegd dat het begrip ‘aanhoudingsbevel’ dat in die bepaling voorkomt, zo moet worden opgevat dat daarmee een van het Europees aanhoudingsbevel onderscheiden nationaal aanhoudingsbevel wordt aangeduid’.45. Behalve met de letterlijke uitlegging heeft het Hof specifiek rekening gehouden met het feit dat zonder een voorafgaand nationaal aanhoudingsbevel de procedurele waarborgen en de grondrechten, op de bescherming waarvan de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat moet toezien, in gevaar kunnen komen indien de betrokkene het eerste niveau van bescherming van deze rechten en waarborgen, namelijk het zuiver nationale beschermingsniveau, wordt ontnomen.46.

In zijn arrest van 1 juni 2016 in de zaak Bob-Dogi47. heeft het Hof voor recht verklaard dat de artikelen 3, 4, 4 bis, en 5 van kaderbesluit 2002/584 weliswaar geen ruimte laten voor andere gronden voor weigering van de tenuitvoerlegging dan die welke in die artikelen zijn opgesomd, maar dat dit niet wegneemt dat die bepalingen op de premisse zijn gebaseerd dat het Europees aanhoudingsbevel in kwestie voldoet aan de vereisten voor een regelmatig uitgevaardigd bevel in artikel 8, lid 1, van dit kaderbesluit.48.

Het Hof heeft geoordeeld dat ‘artikel 8, lid 1, onder c), van [kaderbesluit 2002/584] een vereiste voor een regelmatig afgegeven bevel bevat waarvan de inachtneming voorwaarde voor de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel is’.49. Indien een Europees aanhoudingsbevel niet berust op de voorafgaande uitvaardiging van een nationaal aanhoudingsbevel dat zich van het Europees aanhoudingsbevel onderscheidt, dan moet ervan worden uitgegaan dat dit Europees aanhoudingsbevel niet voldoet aan de vereisten voor een regelmatig afgegeven bevel in artikel 8, lid 1, van kaderbesluit 2002/584.50.

Uit het arrest van 1 juni 2016, Bob-Dogi51., blijkt dus duidelijk dat een Europees aanhoudingsbevel niet geldig is als het is uitgevaardigd zonder dat er vooraf een nationaal aanhoudingsbevel is uitgevaardigd dat zich onderscheidt van dit Europees aanhoudingsbevel.

Bij de formulering van zijn prejudiciële vragen gaat de verwijzende rechter er, overeenkomstig deze rechtspraak, van uit dat sprake moet zijn van een nationaal aanhoudingsbevel dat zich onderscheidt van het Europees aanhoudingsbevel en hieraan voorafgaat. Deze rechter merkt echter op dat het Hof zich nog niet heeft uitgesproken over de vraag of een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd op basis van een nationale beslissing tot inbeschuldigingstelling, zoals de beslissing tot inbeschuldigingstelling van 9 augustus 2019, waarbij de betrokkene officieel in kennis wordt gesteld van hetgeen hem ten laste wordt gelegd, in overeenstemming is met artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584.

De verwijzende rechter benadrukt in dit verband dat, anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 1 juni 2016, Bob-Dogi52., er in het hoofdgeding wel degelijk sprake is van een afzonderlijke, van het Europees aanhoudingsbevel onderscheiden beslissing die duidelijk in dat bevel wordt vermeld. Hij wijst er evenwel op dat deze beslissing niet voorziet in de inhechtenisneming van de gezochte persoon.

Mijns inziens bieden de argumenten die advocaat-generaal Bot in zijn conclusie in de zaak Bob-Dogi aanvoert ter motivering van het vereiste dat een Europees aanhoudingsbevel een nationaal aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing als rechtsgrondslag heeft, steun aan de stelling dat een dergelijke nationale beslissing, om te beginnen, gericht moet zijn op de opsporing en aanhouding van een strafrechtelijk vervolgde persoon en, voorts, vatbaar moet zijn voor beroep bij een rechter wanneer die beslissing is vastgesteld door een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtsbedeling van die lidstaat, maar zelf geen rechterlijke instantie is.

Voor de beantwoording van de vraag of de beslissing tot inbeschuldigingstelling van 9 augustus 2019 die is vastgesteld door de openbaar aanklager, vergelijkbaar is met ‘een [nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 moet de reikwijdte van dit begrip dus nauwkeurig worden afgebakend.

In de eerste plaats moet het gaan om een rechterlijke beslissing. Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat, gelet op het vereiste dat de verschillende bepalingen van kaderbesluit 2002/584 onderling coherent worden uitgelegd, de uitlegging van het begrip ‘rechterlijke autoriteit’ in de zin van artikel 6, lid 1, ervan volgens welke het doelt op de autoriteiten die deelnemen aan de strafrechtsbedeling in de lidstaten, in beginsel ook kan worden toegepast op artikel 8, lid 1, onder c), van dit kaderbesluit. Deze laatste bepaling moet bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het begrip ‘rechterlijke beslissing’ doelt op beslissingen van de autoriteiten die in de lidstaten deelnemen aan de strafrechtsbedeling.53.

Aangezien het buiten kijf staat dat de openbaar aanklager een autoriteit is die tot taak heeft deel te nemen aan de rechtsbedeling in strafzaken in Bulgarije, moet zijn beslissing tot inbeschuldigingstelling van 9 augustus 2019 dus worden beschouwd als een ‘rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584.54.

Om, in de tweede plaats, onder het begrip ‘[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 te vallen, moet een nationale beslissing die als grondslag dient voor een Europees aanhoudingsbevel, ook al wordt deze in het recht van de uitvaardigende lidstaat niet als ‘nationaal aanhoudingsbevel’ aangeduid, gelijkwaardige rechtsgevolgen hebben. De bewoordingen van deze bepaling pleiten hiervoor, voor zover hierin wordt verwezen naar ‘een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’.55. Een dergelijke beslissing moet dus, net als een nationaal aanhoudingsbevel, de rechtsgevolgen hebben van een bevel tot opsporing en aanhouding van de persoon tegen wie een strafvervolging is ingesteld.

Ik ben het dan ook niet eens met het standpunt van de Spaanse regering die, als resultaat van een ruime uitlegging op grond waarvan dit begrip in wezen elke uitvoerbare rechterlijke beslissing tot het instellen van een strafvervolging zou kunnen omvatten, daarentegen van mening is dat een nationale beslissing zoals de beslissing tot inbeschuldigingstelling van 9 augustus 2019 een toereikende rechtsgrondslag vormt voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel.

Het stelsel van justitiële samenwerking in strafzaken, dat is ingesteld bij kaderbesluit 2002/584, pleit ervoor dat het Europees aanhoudingsbevel een nationale handeling als rechtsgrondslag moet hebben op grond waarvan de aanhouding van een persoon op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat wordt bevolen. Het Europees aanhoudingsbevel is namelijk bedoeld om de rechtsgevolgen van een nationaal aanhoudingsbevel of een daarmee verwante beslissing uit te breiden tot buiten de verzoekende lidstaat. Wanneer het Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer is gelegd en de betrokkene is overgeleverd aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit, waardoor de gevolgen ervan zijn uitgeput, is het noodzakelijk dat de oorspronkelijke nationale rechtsgrondslag, op grond waarvan de betrokkene wordt opgeroepen om voor een rechter in de verzoekende lidstaat te verschijnen met het oog op het verrichten van handelingen in het kader van de strafrechtelijke procedure, in stand blijft. In dezelfde geest stem ik in met het standpunt van de Commissie dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit het Europees aanhoudingsbevel niet kan gebruiken voor de aanhouding van een persoon in een andere lidstaat wanneer zij deze aanhouding niet kan gelasten op basis van haar eigen nationale wetgeving. Met andere woorden, volgens de Commissie kan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit een andere lidstaat niet vragen meer te doen dan zij zelf kan bevelen.

Het begrip ‘[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 ziet derhalve niet op handelingen die een strafrechtelijke procedure tegen een persoon in gang zetten, maar betreft handelingen die bedoeld zijn om die persoon door middel van een dwangmaatregel aan te houden, teneinde hem voor de rechter te brengen met het oog op het verrichten van handelingen in het kader van de strafrechtelijke procedure.

Hieruit volgt dat een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd op basis van een beslissing tot inbeschuldigingstelling, zoals de beslissing van 9 augustus 2019, die volgens de verwijzende rechter enkel als rechtsgevolg heeft dat de betrokkene in kennis wordt gesteld van hetgeen hem ten laste wordt gelegd en in staat wordt gesteld zich te verdedigen door uitleg te geven of bewijsmateriaal aan te dragen, zonder dat dit een bevel tot opsporing en aanhouding van die persoon vormt, niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584. Deze niet-naleving van het in deze bepaling vastgelegde regelmatigheidsvereiste doet afbreuk aan de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel.

Ik voeg hieraan toe dat het bevel tot medebrenging dat op 8 augustus 2019 krachtens artikel 71 NPK door de politiediensten is uitgevaardigd, evenmin een ‘[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 is. Zoals de verwijzende rechter opmerkt is dit bevel tot medebrenging namelijk eenvoudigweg afkomstig van een rechercheur van de politie, zonder tussenkomst van een openbaar aanklager of rechter (voor- of achteraf). Dit bevel vormt dus geen rechterlijke beslissing.56.

Uit al deze elementen leid ik af dat, in de procedurele context waarin het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, en naar analogie van hetgeen het Hof in zijn arrest van 1 juni 2016 in de zaak Bob-Dogi57. heeft geoordeeld, een rechtsbescherming op twee niveaus in beginsel ontbreekt in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin een procedure voor het uitvaardigen van het Europees aanhoudingsbevel is toegepast zonder dat, vóór de uitvaardiging ervan, door een nationale gerechtelijke autoriteit een beslissing, zoals die tot uitvaardiging van een nationaal aanhoudingsbevel, waarop het Europees aanhoudingsbevel is gebaseerd, is vastgesteld.58.

Nu deze aan het hoofdgeding eigen elementen zijn gespecificeerd, kan mijns inziens worden gesteld dat aan het vereiste van een nationaal aanhoudingsbevel evenwel zou zijn voldaan indien de nationale beslissing die de grondslag van het Europees aanhoudingsbevel vormt, zou zijn uitgevaardigd door een openbaar aanklager overeenkomstig artikel 64, lid 2, NPK. De verwijzende rechter wijst er echter op dat tegen MM niet een dergelijke maatregel is vastgesteld. Ik breng in herinnering dat het hier gaat om een dwangmaatregel die bestaat uit de inverzekeringstelling van de vervolgde persoon voor een periode van maximaal 72 uur met het oog op zijn voorgeleiding voor de rechter, die zich zal uitspreken over de vraag of hij eventueel in voorlopige hechtenis moet worden genomen. De verwijzende rechter preciseert in dit verband dat deze maatregel in Bulgarije in de regel de nationale grondslag vormt voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel in de fase van het vooronderzoek, hetgeen mijns inziens ook blijkt uit de inlichtingen die de Bulgaarse regering aan het Hof heeft verstrekt.59.

Niettemin is het de vraag of het Bulgaarse procesrecht, zelfs in dit geval, voldoet aan de vereisten die het Hof stelt aan een effectieve rechterlijke bescherming. Dit brengt mij ertoe in te gaan op de andere bedenking die de verwijzende rechter vermeldt om de rechtmatigheid van de procedure voor het uitvaardigen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel in twijfel te trekken, ook al volstaat de enkele vaststelling dat er geen nationaal aanhoudingsbevel is om de niet-naleving van het in artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 vastgelegde vereiste van regelmatigheid te funderen en dus de ongeldigheid van dit Europees aanhoudingsbevel vast te stellen.

Om de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel ter discussie te stellen, wijst de verwijzende rechter er namelijk op dat het Bulgaarse procesrecht niet voorziet in de mogelijkheid van beroep bij de rechter tegen de nationale beslissingen van de openbaar aanklager die de grondslag van een dergelijk bevel vormen, en evenmin tegen de beslissing van de openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen. Uit de informatie waarover het Hof beschikt, blijkt dus dat zowel het bevel tot medebrenging als de beslissing tot inbeschuldigingstelling of de maatregel van inverzekeringstelling gedurende maximaal 72 uur met het oog op de voorgeleiding voor de rechter die bevoegd is inzake voorlopige hechtenis, alsmede de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen enkel bij het parket van de hogere instantie kunnen worden aangevochten.

Mijns inziens moet, naar analogie met de vereisten die het Hof stelt voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager60., de nationale beslissing van de openbaar aanklager die de rechtsgrondslag vormt voor een Europees aanhoudingsbevel, in de uitvaardigende lidstaat vatbaar zijn voor een rechterlijke toetsing die volledig voldoet aan de vereisten van een doeltreffende rechterlijke bescherming.

Dit vereiste lijkt mij overigens al door het Hof te worden gesteld voor zover het — in een situatie als de onderhavige waarin het recht van een uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen toekent aan een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtsbedeling in die lidstaat maar geen rechter of rechterlijke instantie is — oordeelt dat ‘de nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel waar het Europees aanhoudingsbevel op gebaseerd is, zelf moet voldoen aan [de] vereisten [die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming]’.61.

Het Hof heeft vastgesteld dat ‘[w]anneer is voldaan aan deze vereisten […] ten aanzien van de uitvoerende rechterlijke autoriteit [dus kan] worden gewaarborgd dat de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen met het oog op een strafvervolging gebaseerd is op een nationale procedure welke onderworpen is aan rechterlijk toezicht,en dat de persoon die het voorwerp uitmaakt van dit nationale aanhoudingsbevel alle waarborgen heeft genoten die eigen zijn aan de vaststelling van dit soort beslissingen, met name de waarborgen die voortvloeien uit de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen als bedoeld in artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584’.62.

Uit deze rechtspraak volgt dus dat een Europees aanhoudingsbevel gebaseerd moet zijn op een nationaal aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd in het kader van een nationale procedure die onderworpen is aan rechterlijke toetsing.63.

In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat een Europees aanhoudingsbevel als ongeldig moet worden beschouwd wanneer het niet is gebaseerd op een ‘[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van die bepaling. Dit begrip ziet op nationale maatregelen die door een rechterlijke autoriteit worden vastgesteld om een persoon tegen wie strafvervolging is ingesteld, op te sporen en aan te houden teneinde hem voor de rechter te brengen zodat de strafprocedurele handelingen kunnen worden uitgevoerd. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of een nationale beslissing tot inbeschuldigingstelling, zoals die waarop het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel is gebaseerd, dergelijke rechtsgevolgen heeft.

In zijn motivering voor het voorleggen van zijn derde prejudiciële vraag aan het Hof, merkt de verwijzende rechter op dat het Bulgaarse procesrecht zich ertegen verzet dat hij de geldigheid van een Europees aanhoudingsbevel toetst. Daarom vraagt hij het Hof in wezen of hij uit hoofde van het Unierecht bevoegd is voor een dergelijke toetsing.

De verwijzende rechter brengt in herinnering dat de Bulgaarse wetgeving niet voorziet in de mogelijkheid om bij een rechter beroep in te stellen tot toetsing van de voorwaarden voor het uitvaardigen van een nationaal of Europees aanhoudingsbevel.

Deze rechter wijst erop dat kaderbesluit 2002/584 evenmin voorziet in een recht op een doeltreffende voorziening in rechte in geval van schending van de rechten van de gezochte persoon. Volgens hem moet evenwel rekening worden gehouden met artikel 47 van het Handvest dat, zoals het Hof heeft geoordeeld, ‘op zich volstaat en niet hoeft te worden verduidelijkt door bepalingen van Unierecht of van nationaal recht om particulieren een als zodanig inroepbaar recht te verlenen’.64.

De verwijzende rechter vraagt zich af of hij, wanneer hij met de gevolgen van de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel wordt geconfronteerd in het kader van een beroep tot opheffing van de voorlopige hechtenis van MM, hem de door artikel 47 van het Handvest voorgeschreven effectieve rechterlijke bescherming moet bieden dan wel, integendeel, zich met betrekking tot de kwestie van de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel onbevoegd moet verklaren om MM zo de mogelijkheid te bieden om een nieuw beroep in te stellen teneinde een geldelijke schadeloosstelling te verkrijgen.

De verwijzende rechter merkt op dat uit punt 69 van het arrest in de zaak Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours)65. volgt dat een beroep effectief is als het na de overlevering van de aangehouden persoon tegen het Europees aanhoudingsbevel kan worden ingesteld. Deze rechter vraagt zich af of een dergelijk effectief beroep eveneens de mogelijkheid inhoudt om relevante argumenten met betrekking tot de geldigheid van een Europees aanhoudingsbevel aan te voeren voor de rechter die de rechtmatigheid van de voorlopige hechtenis beoordeelt, wat het geval is voor de verwijzende rechter.

Aangezien volgens de verwijzende rechter de onrechtmatigheid van het Europees aanhoudingsbevel bovendien juist voortvloeit uit het feit dat er geen mogelijkheid is om bij een rechter beroep in te stellen tot toetsing van de rechtmatigheid van dat bevel, zou het volgens hem zinvol kunnen zijn dat hij die toetsing verricht. De verwijzende rechter vraagt zich af of zijn constatering dat het litigieuze Europees aanhoudingsbevel onrechtmatig is, niet per definitie een voorziening in rechte vormt, zoals vereist door het Hof in zijn rechtspraak, ook al staat het nationale recht niet toe dat hij een dergelijke constatering doet. Aangezien het nationale recht de verwijzende rechter verbiedt om de beslissing van de openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen indirect te toetsen, is deze rechter van mening dat enkel een arrest van het Hof de basis voor een dergelijke aanpak kan vormen.

Gelet op het voorgaande stelt de verwijzende rechter dat de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel geen rechtvaardiging kan vormen om rechterlijke bescherming te weigeren, aangezien het Hof erkent dat het mogelijk moet zijn om beroep in te stellen tegen een dergelijk bevel, zelfs na overlevering van de gezochte persoon.

De Bulgaarse regering is van mening dat het ambt dat de verwijzende rechter uitoefent wanneer hij zich, zoals in casu, krachtens artikel 270 NPK moet uitspreken over de voortzetting van de voorlopige hechtenis van een persoon tegen wie een strafrechtelijke procedure loopt, het mogelijk maakt de rechterlijke toetsing van de voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel en de evenredigheid ervan te waarborgen, zoals het Hof eist.

Dienaangaande licht deze regering toe dat de maatregel die de openbaar aanklager op grond van artikel 64, lid 2, NPK heeft vastgesteld, tot doel heeft ervoor te zorgen dat de vervolgde persoon zo spoedig mogelijk voor de bevoegde rechter wordt gebracht.66. De openbaar aanklager kan, indien nodig, beslissen om deze persoon maximaal 72 uur in verzekering te stellen om hem voor de bevoegde rechter te brengen. De beslissing van de openbaar aanklager op grond van deze bepaling verplicht hem om de vervolgde persoon zo spoedig mogelijk na zijn overlevering op grond van een Europees aanhoudingsbevel voor te geleiden aan die rechter met het oog op de behandeling van zijn verzoek aan die rechter om een maatregel van voorlopige hechtenis vast te stellen.

Volgens de Bulgaarse regering vormt de aldus aan de openbaar aanklager opgelegde verplichting om de gezochte persoon die op grond van een Europees aanhoudingsbevel is overgeleverd, zo spoedig mogelijk voor de bevoegde rechter te brengen met het oog op een beslissing over het verzoek om voorlopige hechtenis, een rechterlijke toetsing achteraf van de voorwaarden voor het uitvaardigen van het Europees aanhoudingsbevel en de evenredigheid ervan. Dit is volgens die regering in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof.67.

De Bulgaarse regering legt namelijk uit dat de rechter die bevoegd is om te oordelen over het bestaan van gronden voor het opleggen van een maatregel van voorlopige hechtenis krachtens artikel 63, lid 1, NPK, er onvermijdelijk, parallel aan de beoordeling van de noodzaak om een dergelijke maatregel op te leggen, toe wordt gebracht de voorwaarden voor de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel en de evenredigheid ervan te toetsen aan de criteria van de gezamenlijke bepalingen van artikel 63, leden 1 en 2, NPK.68.

De Bulgaarse regering is daarom van mening dat de beslissing van de openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, onderworpen is aan een rechterlijke toetsing die voldoet aan de door het Hof geformuleerde vereisten van effectieve rechterlijke bescherming.

Ik ben het ermee eens dat, in het kader van het Bulgaarse procedurele stelsel, waarin de vervolgde persoon zo snel mogelijk voor de rechter moet worden gebracht die bevoegd is om te beslissen over zijn eventuele voorlopige hechtenis, de rechterlijke toetsing van de voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel die door die rechter zou kunnen worden uitgevoerd, zou voldoen aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming, zoals door het Hof is benadrukt. Het feit dat, ten eerste, het niet gaat om een afzonderlijk beroep tegen de beslissing van de openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen69., maar om een incidentele toetsing in het kader van een beroep tot opheffing van een bevel tot voorlopige hechtenis en, ten tweede, een dergelijke toetsing plaatsvindt na de overlevering van de gezochte persoon70., staat immers niet in de weg aan een dergelijke vaststelling. Om te voldoen aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming kan de rechterlijke toetsing van de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel mijns inziens dus incidenteel plaatsvinden in het kader van een rechtsgang die niet deze toetsing als hoofddoel heeft. Dat komt in casu overeen met het resultaat dat de verwijzende rechter wil bereiken, namelijk het onderzoek van de regelmatigheid van de procedure voor het uitvaardigen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel in het kader van een door MM bij hem ingediend verzoek tot invrijheidstelling.

Het is echter belangrijk te benadrukken dat de verwijzende rechter niet dezelfde mate van zekerheid tot uiting brengt als de Bulgaarse regering wat betreft zijn mogelijkheid om een dergelijke toetsing volgens het Bulgaarse procesrecht uit te voeren. Deze rechter is namelijk van mening dat het feit dat de beslissing van de openbaar aanklager tot uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel volgens het Bulgaarse procesrecht enkel kan worden aangevochten bij het parket van de hogere instantie en niet bij een rechter, eraan in de weg staat dat hij zich bevoegd verklaart om te oordelen over de rechtmatigheid van een dergelijke beslissing van de openbaar aanklager.

Ik breng in herinnering dat het Hof de uitvaardigende lidstaat een duidelijke resultaatsverplichting oplegt door te oordelen dat ‘[w]anneer het recht van een uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, toekent aan een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling in die lidstaat deelneemt maar zelf geen rechterlijke instantie is, […] de beslissing om een dergelijk aanhoudingsbevel uit te vaardigen, en met name de evenredigheid van een dergelijke beslissing in de betreffende lidstaat, [bovendien] het voorwerp [moet] kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit een effectieve rechterlijke bescherming’.71. Met een dergelijk beroep wordt beoogd ‘te verzekeren dat de rechterlijke toetsing van [de] beslissing [om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen] en van de voor de uitvaardiging van dit aanhoudingsbevel noodzakelijke voorwaarden, en met name van de evenredigheid ervan, voldoet aan de uit een effectieve rechterlijke bescherming voortvloeiende vereisten’.72. Het staat, volgens het Hof, aan de lidstaten om ‘ervoor te zorgen dat hun rechtsorden op doeltreffende wijze het door kaderbesluit 2002/584 vereiste niveau van rechterlijke bescherming, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, waarborgen’.73.

Zoals het Hof in zijn arrest van 30 mei 2013, F74., heeft vastgesteld ‘wordt de gehele procedure van overlevering tussen lidstaten die in [kaderbesluit 2002/584] is voorzien, overeenkomstig dit besluit uitgevoerd onder rechterlijk toezicht’.75. Hieruit volgt, aldus het Hof, dat ‘de bepalingen van [dit] kaderbesluit zelf reeds voorzien in een procedure conform de vereisten van artikel 47 van het Handvest, onafhankelijk van de wijze waarop de lidstaten [dit] kaderbesluit uitvoeren’.76.

De verplichting voor de uitvaardigende lidstaat om te voorzien in een of meer doeltreffende rechtsgangen voor de rechterlijke toetsing van de voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel dat is afgegeven door een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtsbedeling van die lidstaat, maar zelf geen rechterlijke instantie is, wordt weliswaar niet uitdrukkelijk vermeld in kaderbesluit 2002/584, maar vloeit dus voort uit het bij dat kaderbesluit overeenkomstig de vereisten van artikel 47 van het Handvest ingevoerde stelsel.

Het bestaan van een dergelijke mogelijkheid tot rechterlijke toetsing van de voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel in de uitvaardigende lidstaat is de onontbeerlijke voorwaarde voor de handhaving van het vertrouwen en de wederzijdse erkenning tussen de lidstaten. Ik herinner eraan dat het Hof dienaangaande heeft geoordeeld dat ‘[d]e hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten waarop het systeem van het Europees aanhoudingsbevel berust, […] gebaseerd [is] op de premisse dat de strafrechters van de andere lidstaten, die na de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel de procedure van strafvervolging of van uitvoering van een straf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel zullen moeten voeren, evenals de strafprocedure ten gronde, aan de vereisten van effectieve rechterlijke bescherming voldoen’77., welke bescherming op zich veronderstelt dat er een mogelijkheid tot rechterlijke toetsing bestaat.

Uit het door het Hof geformuleerde beginsel dat een beslissing van een openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen in de uitvaardigende lidstaat onderworpen moet zijn aan een voorziening in rechte die volledig voldoet aan de vereisten van een doeltreffende rechtsbescherming, volgt dat daartoe in die lidstaat een of meer doeltreffende rechtsgangen beschikbaar moeten zijn.

Ik wijs er bovendien op dat het oordeel van het Hof dat de toetsing van de regelmatigheid van een Europees aanhoudingsbevel in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de uitvaardigende lidstaat is78., een dode letter zou blijven wanneer het Unierecht niet voorschrijft dat een dergelijke toetsing daadwerkelijk in die lidstaat moet kunnen worden uitgevoerd, waarbij het er in dit verband niet toe doet of dit vóór, tegelijkertijd met of na de overlevering van de gezochte persoon gebeurt. De beslissing van de uitvoerende rechterlijke autoriteit laat dus de mogelijkheid onverlet dat de betrokkene na overlevering in de rechtsorde van de uitvaardigende lidstaat gebruikmaakt van de beroepsmogelijkheden waarmee hij de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel op grond waarvan hij is overgeleverd, kan betwisten.79.

Bovendien beschikken de lidstaten, overeenkomstig hun procedurele autonomie bij de uitvoering van kaderbesluit 2002/584, bij gebreke van preciseringen dienaangaande in het kaderbesluit zelf, over een beoordelingsmarge met betrekking tot de concrete modaliteiten van de rechterlijke toetsing van de beslissing tot uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel.80. Bij de vaststelling van dergelijke modaliteiten moeten de lidstaten er echter op toezien dat deze geen belemmering vormen voor de toepassing van kaderbesluit 2002/584.81.

Om te bereiken dat de voorwaarden voor de uitvaardiging van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel door de rechter kunnen worden getoetst, moet de verwijzende rechter mijns inziens zijn nationale procesrecht zodanig uitleggen dat hij in dat recht een bevoegdheidsgrond vindt die hem in staat stelt om in de bij hem aanhangige procedure incidenteel de regelmatigheid van de procedure voor het uitvaardigen van dat bevel te toetsen.82. Vanuit dat oogpunt biedt de op de verwijzende rechter rustende verplichting tot conforme uitlegging de mogelijkheid om de nadelen op te heffen die de procedurele autonomie van de lidstaten met zich mee kan brengen voor het vereiste van een doeltreffende rechterlijke bescherming van de overgeleverde persoon.

Indien het nationale procesrecht niet of ontoereikend kan worden ingezet ten behoeve van de incidentele rechterlijke toetsing van de procedure voor het uitvaardigen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel, omdat dit in strijd is met de nationale wetgeving, dan kan de verwijzende rechter mijns inziens een dergelijke bevoegdheidsgrond ontlenen aan artikel 47 van het Handvest.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt namelijk dat ‘de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid belast is met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, in het geval dat hij de nationale regelgeving niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan uitleggen, als orgaan van een lidstaat krachtens het beginsel van voorrang van het Unierecht verplicht is iedere nationale bepaling die strijdig is met een rechtstreeks werkende bepaling van dit recht, in het geschil dat aan hem is voorgelegd buiten toepassing te laten’.83.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat ‘artikel 47 van het Handvest op zichzelf volstaat en niet hoeft te worden verduidelijkt door bepalingen van het Unierecht of van nationaal recht, om particulieren een recht te verlenen dat zij zonder meer kunnen inroepen’.84.

Bovendien ‘is het […] bij gebreke van Unieregelgeving ter zake weliswaar een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingesteld ter bescherming van de aan het Unierecht ontleende individuele rechten, maar zijn de lidstaten er in alle gevallen verantwoordelijk voor te verzekeren dat het recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming van deze rechten wordt geëerbiedigd, zoals is gewaarborgd in artikel 47 van het Handvest’.85.

Het Hof heeft tevens geoordeeld dat ‘het Unierecht de lidstaten er in beginsel weliswaar niet toe verplicht om bij hun nationale rechterlijke instanties andere [rechtsgangen] in te voeren ter bescherming van de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen dan die welke in het nationale recht zijn vastgesteld […], maar dat dit anders is wanneer uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde blijkt dat er geen rechtsgang bij de rechter beschikbaar is waarmee, al was het maar incidenteel, de eerbiediging van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, kan worden verzekerd of wanneer de justitiabelen slechts toegang tot de rechter hebben door onrechtmatig te handelen’.86.

Hieruit volgt dat mocht de verwijzende rechter van oordeel zijn dat hij door zijn nationale procesrecht, zelfs na uitlegging ervan, wordt belet de regelmatigheid van de procedure voor het uitvaardigen van het door de openbaar aanklager uitgevaardigde Europees aanhoudingsbevel bij wijze van incident in de bij hem aanhangige procedure te toetsen, hij mijns inziens in artikel 47 van het Handvest een bevoegdheidsgrondslag kan vinden voor een dergelijke toetsing.87.

Indien het procesrecht van de uitvaardigende lidstaat niet voorziet in een rechtsgang die het mogelijk maakt de voorwaarden voor het uitvaardigen van een dergelijk Europees aanhoudingsbevel, en met name van de evenredigheid ervan, hetzij vóór of tegelijk met de vaststelling van het bevel, hetzij naderhand, door de rechter te laten toetsten88., dan moet bijgevolg een rechter die in een fase van de strafprocedure na de overlevering van de gezochte persoon dient te beslissen, de voorwaarden voor het uitvaardigen van een dergelijk bevel bij wijze van incident kunnen toetsen.

Bijgevolg is de verwijzende rechter, bij wie een verzoek om invrijheidstelling overeenkomstig artikel 270 NPK is ingediend, krachtens artikel 47 van het Handvest bevoegd tot toetsing van de voorwaarden voor het uitvaardigen van het Europees aanhoudingsbevel op grond waarvan de gezochte persoon kon worden aangehouden en voor hem kon verschijnen en vervolgens een beslissing inzake voorlopige hechtenis kon worden genomen.

Ik geef daarom het Hof in overweging om de verwijzende rechter te antwoorden dat wanneer de wetgeving van de uitvaardigende lidstaat niet voorziet in een beroep in rechte voor de toetsing van de omstandigheden waaronder een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd door een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtsbedeling van die lidstaat, maar zelf geen rechterlijke instantie is, het beginsel van de voorrang van het Unierecht en het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming aldus moeten worden uitgelegd dat zij de verwijzende rechter — bij wie een beroep is ingesteld om de rechtmatigheid te betwisten van de voortzetting van de voorlopige hechtenis van een persoon die is overgeleverd krachtens een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd op basis van een nationale handeling die niet kan worden aangemerkt als ‘een [nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’, in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584, en waarbij wordt aangevoerd dat dit Europees aanhoudingsbevel uit het oogpunt van het Unierecht ongeldig is — ertoe verplichten zich bevoegd te verklaren om een dergelijke geldigheidstoetsing te verrichten.

Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter tevens van het Hof te vernemen welke gevolgen hij in het kader van de bij hem aanhangige procedure betreffende de voorlopige hechtenis van MM moet verbinden aan de vaststelling dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde Europees aanhoudingsbevel ongeldig is.

Onder verwijzing, naar analogie, naar de regel die is vermeld in overweging 44 van richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn89., vraagt de verwijzende rechter zich in het bijzonder af of de vaststelling dat het Europees aanhoudingsbevel ongeldig is, ertoe moet leiden dat MM in de positie moet worden gebracht waarin hij zich zou bevinden indien de schending van het Unierecht niet zou hebben plaatsgevonden, hetgeen in het onderhavige geval zou betekenen dat de voorlopige hechtenis van MM zou moeten worden opgeheven.

De verwijzende rechter wijst er dienaangaande op dat aan alle door het nationale recht gestelde voorwaarden voor de voorlopige hechtenis van MM was voldaan en nog steeds wordt voldaan.

Niettemin merkt de verwijzende rechter op dat MM, zuiver procedureel gezien, echter enkel in voorlopige hechtenis kon worden genomen omdat hij in persoon voor de verwijzende rechter is verschenen, waarbij deze verschijning zelf dan weer het gevolg is geweest van de uitvaardiging van een ongeldig Europees aanhoudingsbevel. Zou dit Europees aanhoudingsbevel niet zijn uitgevaardigd, dan zou MM, volgens de verwijzende rechter, niet in Spanje zijn aangehouden, niet aan de Bulgaarse rechterlijke autoriteiten zijn overgeleverd en niet door de verwijzende rechter in voorlopige hechtenis zijn genomen.

Indien deze benadering zou worden gevolgd, moet, volgens deze rechter, ervan worden uitgegaan dat er bij de voorlopige inhechtenisneming van MM sprake was van schending van wezenlijke vormvoorschriften, aangezien het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd door een onbevoegd orgaan (aangezien de vereiste deelneming van een rechter niet was verzekerd), op grond van een beslissing die geen nationaal aanhoudingsbevel is. Dit zou de verwijzende rechter tot de slotsom moeten brengen dat de daaropvolgende hechtenis van MM, die volgde op de tenuitvoerlegging van dit Europees aanhoudingsbevel, onrechtmatig is. MM zou dan ook in vrijheid moeten worden gesteld.90.

De verwijzende rechter is derhalve van mening dat hij rekening moet houden met de gebreken die het Europees aanhoudingsbevel volgens hem bevat, en dat hij, indien hij tot de slotsom komt dat die gebreken wezenlijk zijn, de bevoegdheid moet hebben om de voorlopige hechtenis van MM op die procedurele grond op te heffen.

Ik wijs er in dit verband op dat deze voorlopige hechtenis het resultaat is van een beslissing die de verwijzende rechter op 29 juli 2020 heeft genomen naar aanleiding van een verzoek daartoe dat de dag ervoor door de openbaar aanklager was gedaan.

Deze beslissing tot voorlopige hechtenis is door de rechter in tweede aanleg bevestigd.

Bij de verwijzende rechter is thans een nieuw verzoek tot toetsing van de rechtmatigheid van de voorlopige hechtenis van MM ingediend. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een procedure krachtens artikel 270 NPK die is ingeleid door de verdediging van MM met het oog op de opheffing van diens voorlopige hechtenis.

Ik vind het belangrijk om vooraf te benadrukken dat de voorwaarden waaronder voorlopige hechtenis kan worden opgelegd aan een persoon tegen wie strafvervolging is ingesteld, door het Unierecht, in de huidige stand ervan, nog niet zijn geharmoniseerd.91. De rechter die bevoegd is voor voorlopige hechtenis kan dus alleen onder de in zijn nationale recht vastgestelde voorwaarden over een dergelijke maatregel beslissen en, in voorkomend geval, de tenuitvoerlegging ervan stopzetten indien hij vaststelt dat niet langer aan die voorwaarden wordt voldaan.

Niettemin ga ik niet zo ver dat ik aanneem dat, zoals de Commissie lijkt te suggereren, de gehele procedure bij de verwijzende rechter buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt zodat dit, overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest, niet van toepassing zou zijn. Aangezien, zoals ik reeds heb aangegeven, in de zaak die in het hoofdgeding aan de orde is, de rechterlijke toetsing van de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel moet plaatsvinden in het kader van de procedure betreffende de voortzetting van de voorlopige hechtenis van MM, blijven kaderbesluit 2002/584 en artikel 47 van het Handvest immers van toepassing. Voor zover, zoals uit de bovengenoemde uiteenzettingen blijkt, het bij dit kaderbesluit ingestelde systeem berust op de waarborg dat het Europees aanhoudingsbevel door de rechter kan worden getoetst, vormt de uitvoering van een dergelijke toetsing altijd een uitvoering van het Unierecht, overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest, ongeacht de fase van de strafprocedure waarin deze plaatsvindt.

Na deze verduidelijking, ben ik van mening dat, vanwege de inherente beperkingen van het Europees aanhoudingsbevel als instrument van justitiële samenwerking in strafzaken, noch kaderbesluit 2002/584, noch artikel 47 van het Handvest de verwijzende rechter verplicht om de persoon tegen wie een bevel tot voorlopige hechtenis is uitgevaardigd, weer in vrijheid te stellen indien hij vaststelt dat het Europees aanhoudingsbevel dat tot de overlevering van deze persoon heeft geleid, ongeldig is.

Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van dat kaderbesluit ‘is het doel van het mechanisme van het Europees aanhoudingsbevel de aanhouding en de overlevering van een gezochte persoon mogelijk te maken opdat, gelet op het met dit kaderbesluit nagestreefde doel, het gepleegde strafbare feit niet onbestraft blijft en deze persoon wordt vervolgd of de hem opgelegde vrijheidsstraf ondergaat’.92. Hieruit volgt dat, zodra de gezochte persoon is aangehouden en aan de uitvaardigende lidstaat is overgeleverd, de rechtsgevolgen van het Europees aanhoudingsbevel in beginsel zijn uitgeput, onder voorbehoud van de uitdrukkelijk in hoofdstuk 3 van kaderbesluit 2002/584 vastgestelde gevolgen.93.

Gelet op deze aan het mechanisme van het Europees aanhoudingsbevel inherente beperkingen, moet worden benadrukt dat dit bevel geen grondslag is voor de hechtenis van de betrokkene in de uitvaardigende lidstaat.

Deze situatie moet worden onderscheiden van die in de lidstaat van tenuitvoerlegging. Hoewel volgens artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 over de eventuele hechtenis van de persoon die op grond van een Europees aanhoudingsbevel in de uitvoerende lidstaat is aangehouden, overeenkomstig het nationale recht van die lidstaat moet worden beslist, vormt dit bevel namelijk de noodzakelijke grondslag voor een dergelijke hechtenis. Dit betekent dat wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich genoodzaakt ziet de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel te weigeren, de maatregel van hechtenis waartoe in afwachting van de overlevering is besloten, zijn rechtsgrondslag verliest.

Nadat de gezochte persoon aan de uitvaardigende lidstaat is overgeleverd, kan alleen een nationale beslissing van een rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat de rechtsgrondslag voor hechtenis vormen.94. Zo kan de persoon tegen wie strafvervolging is ingesteld, na zijn overlevering alleen worden vastgehouden op basis van een nationale grondslag voor voorlopige hechtenis, die, afhankelijk van de specifieke kenmerken van het nationale recht, kan bestaan in een nationaal aanhoudingsbevel, in voorkomend geval gevolgd door een rechterlijke beslissing tot voorlopige hechtenis, indien is voldaan aan de daartoe in het nationale recht gestelde voorwaarden. Hieruit volgt dat voorlopige hechtenis in het kader van een strafrechtelijke procedure in de uitvaardigende lidstaat niet berust op de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, maar op een regelmatig uitgevaardigd nationaal aanhoudingsbevel.

Het staat aan de bevoegde nationale rechter om in elk afzonderlijk geval na te gaan of tegen de vervolgde persoon een nationale maatregel van vrijheidsbeneming is genomen en of hierbij het nationale recht van de uitvaardigende lidstaat is geëerbiedigd.

In het bijzonder is het aan het nationale recht van de uitvaardigende lidstaat om te bepalen welke gevolgen het ontbreken van een geldig nationaal aanhoudingsbevel kan hebben voor de beslissing om een persoon die strafrechtelijk wordt vervolgd in hechtenis te nemen en vervolgens deze voorlopige hechtenis al dan niet voort te zetten.95.

Wel zij gepreciseerd dat, volgens vaste rechtspraak, de lidstaten in de uitoefening van hun bevoegdheid in strafzaken het Unierecht moeten eerbiedigen.96.

De nationale rechter dient derhalve alles in het werk te stellen om de doeltreffendheid van het bij kaderbesluit 2002/584 ingevoerde stelsel van overlevering zoveel mogelijk te behouden. Daarom moet elke mogelijke beslissing tot vrijlating van de betrokken persoon vergezeld gaan van of gevolgd worden door maatregelen om te voorkomen dat deze persoon opnieuw vlucht. Het ontbreken van dergelijke maatregelen zou de doeltreffendheid van het bij dat kaderbesluit ingestelde stelsel van overlevering kunnen beperken en daarmee in de weg kunnen staan aan de verwezenlijking van de door dat kaderbesluit nagestreefde doelstellingen97., waaronder de bestrijding van straffeloosheid98.. De doeltreffendheid van de justitiële samenwerking in strafzaken en het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten zou ernstig worden ondermijnd als een overleveringsprocedure, zoals die in het onderhavige geval, op niets uitloopt, de overgeleverde persoon op de vlucht slaat en een nieuw Europees aanhoudingsbevel moet worden uitgevaardigd.

Tot slot wil ik erop wijzen dat bovenstaande analyse geen afbreuk doet aan de mogelijkheid voor de persoon tegen wie een ongeldig Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd om, overeenkomstig het nationale recht van de uitvaardigende lidstaat, een schadeclaim in te dienen bij de bevoegde nationale rechter.

Uit een en ander leid ik af dat kaderbesluit 2002/584 en artikel 47 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet voorschrijven dat wanneer de verwijzende rechter vaststelt dat een Europees aanhoudingsbevel onregelmatig is uitgevaardigd, omdat het niet is gebaseerd op een ‘[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van dit kaderbesluit, dit zou moeten leiden tot de invrijheidstelling van een persoon die in voorlopige hechtenis is geplaatst nadat de uitvoerende lidstaat hem aan de uitvaardigende lidstaat heeft overgeleverd.

Het staat aan de verwijzende rechter om, overeenkomstig zijn nationale recht, te beslissen welke gevolgen het ontbreken van een dergelijke nationale handeling als rechtsgrondslag voor een Europees aanhoudingsbevel kan hebben voor de beslissing om de vervolgde persoon al dan niet in voorlopige hechtenis te houden, waarbij hij erop toeziet dat de doeltreffendheid van het bij kaderbesluit 2002/584 ingestelde stelsel van overlevering niet wordt ondermijnd.

Kaderbesluit 2002/584 is in Nederlands recht omgezet bij de Wet tot implementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie6. van 29 april 20047., zoals gewijzigd bij de wet van 22 februari 20178..

Op 7 februari 2020 heeft de officier van justitie (Nederland) de verwijzende rechter verzocht om de tenuitvoerlegging van een EAB dat op 31 augustus 2015 is uitgevaardigd door de Sąd Rejonowy w Poznaniu (rechter in eerste aanleg Poznań, Polen) met het oog op de aanhouding en overlevering van een Poolse onderdaan zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland ter fine van strafvervolging wegens illegale drugshandel en het voorhanden hebben van een vals identiteitsdocument.

Op 24 maart 2020 heeft de rechtbank Amsterdam de behandeling van de procedure geschorst om de verdachte en het Openbaar Ministerie de gelegenheid te geven opmerkingen in te dienen over de meer recente ontwikkelingen in Polen met betrekking tot de rechtsstaat en de eventuele gevolgen daarvan voor de overlevering van de opgeëiste persoon in het licht van het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat).

Op 12 juni 2020, nadat deze opmerkingen waren ontvangen, heeft de rechtbank Amsterdam het Openbaar Ministerie verzocht om de uitvaardigende rechter bepaalde vragen te stellen. Deze heeft de aan hem voorgelegde vragen beantwoord, uitgezonderd de vragen die waren bestemd voor de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen), voor de beantwoording waarvan hij de verwijzende rechter verzocht zich rechtstreeks tot de Sąd Najwyższy te wenden.

Het Openbaar Ministerie heeft de Sąd Najwyższy de voor die rechter bestemde vragen voorgelegd, maar kreeg daarop geen antwoord.

In deze context heeft de rechtbank Amsterdam het Hof de volgende vragen gesteld:

Op 23 juni 2020 heeft de officier van justitie de verwijzende rechter verzocht om de tenuitvoerlegging van een EAB dat op 26 mei 2020 is uitgevaardigd door de Sąd okręgowy w Sieradzu (rechter in tweede aanleg Sieradz, Polen) met het oog op de aanhouding en overlevering van een door een andere Poolse rechter tot een vrijheidsbenemende straf veroordeelde persoon.9.

Op 17 augustus 2020 heeft de opgeëiste persoon die rechter verzocht te wachten op het antwoord van het Hof op de in zaak C-354/20 PPU opgeworpen prejudiciële vragen, waartegen het Openbaar Ministerie zich niet heeft verzet.

Na een terechtzitting op 20 augustus 2020 besloot de rechtbank Amsterdam een prejudiciële vraag toe te voegen aan de in zaak C-354/20 PPU gestelde vragen, luidend:

De vragen van de verwijzende rechter die vanuit algemeen oogpunt het belangrijkst zijn, zijn die welke betrekking hebben op de mogelijkheid om de tenuitvoerlegging van een EAB te weigeren wegens het niet-bestaan van onafhankelijke gerechten in de uitvaardigende lidstaat als gevolg van structurele en fundamentele gebreken wat hun onafhankelijkheid betreft (tweede vraag in zaak C-354/20 PPU en enige vraag in zaak C-412/20 PPU).

Indien er inderdaad in algemene zin sprake is van een dergelijke algemene situatie, zou vervolgens moeten worden vastgesteld of de tenuitvoerlegging van een EAB kan worden geweigerd ‘ook al heeft de opgeëiste persoon […] geen specifieke zorgen geuit en ook al geven de persoonlijke situatie van de opgeëiste persoon, de aard van de strafbare feiten waarvoor hij wordt vervolgd en de context die aan het EAB ten grondslag ligt […] geen aanleiding voor vrees voor concrete druk op of beïnvloeding van zijn strafproces door de uitvoerende en/of wetgevende macht’ (derde vraag in zaak C-354/20 PPU).

De beantwoording van deze vragen dient te worden aangevuld met de vaststelling welk moment relevant is om te kunnen constateren of de rechter die een EAB heeft uitgevaardigd onafhankelijk is (eerste vraag in zaak C-354/20 PPU en enige vraag in zaak C-412/20 PPU).

Mijns inziens moet de beantwoording van de tweede en de derde vraag in zaak C-354/20 PPU logischerwijs voorafgaan aan die van de eerste vraag: pas wanneer is vastgesteld dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de tenuitvoerlegging van een EAB kan weigeren op grond van structurele en fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat betreft, en niet eerder, heeft het zin om in te gaan op de vraag of die weigering van toepassing is op EAB's die zijn uitgevaardigd voor- dan wel nadat die gebreken de proporties hebben aangenomen die de verwijzende rechter beschrijft.