HvJ EU, 04-10-2018, nr. C-571/16

In de eerste, de tweede, de achtste, de negende, de elfde, de eenentwintigste en de vierentwintigste overweging van richtlijn 94/19 staat het volgende te lezen:

Artikel 1, punt 1, eerste alinea, en punt 3, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 7, leden 1 en 1bis, van die richtlijn luidt als volgt:

Artikel 10, lid 1, van dezelfde richtlijn bepaalt:

In de overwegingen 11 en 12 van richtlijn 2009/14 heet het dat:

De Zakon za otgovornostta na darzhavata i obshtinite za vredi (wet inzake de aansprakelijkheid van de overheid en gemeenten voor schade, DV nr. 60 van 5 augustus 1988; hierna: ‘ZODOV’), bepaalt in artikel 1, leden 1 en 2, het volgende:

Artikel 8, leden 1 en 3, van die wet luidt als volgt:

Artikel 45 van de Zakon za zadalzheniata i dogovorite (wet inzake verbintenissen en overeenkomsten, DV nr. 275 van 22 november 1950; hierna: ‘ZZD’) bepaalt:

Artikel 49 ZZD luidt:

De Zakona za garantirane na vlogovete v bankite (wet betreffende de garantie van deposito's; hierna: ‘ZGVB’) (DV nr. 49 van 29 april 1998) regelt de oprichting, de rol en de taken van het garantiefonds voor deposito's (hierna: ‘depositogarantiefonds’). Overeenkomstig artikel 1a van de aanvullende bepalingen van 2009 (DV nr. 44 van 12 juni 2009) zet deze wet de bepalingen van de richtlijnen 94/19 en 2009/14 om in nationaal recht.

Artikel 23, leden 1, 2, 5 en 6, van die wet bepaalt het volgende:

Artikel 24, lid 1, van die wet luidt:

De Zakona za Bulgarskata narodna banka (wet inzake de Bulgaarse centrale bank, DV nr. 46 van 10 juni 1997; hierna: ‘ZBNB’) regelt het statuut, de doelstellingen en de bevoegdheden van de BNB.

Artikel 1, lid 1, van die wet bepaalt:

Artikel 2, lid 6, van die wet luidt als volgt:

Krachtens artikel 16 van die wet staat het aan de raad van bestuur van de BNB onder meer om ‘vergunningen te verlenen aan, vergunningen te weigeren aan, en vergunningen in te trekken van banken, exploitanten van betalingssystemen, betalingsinstellingen en instellingen voor elektronisch geld, onder de voorwaarden en volgens de procedures die bij wet zijn vastgesteld; […] banken onder bijzonder toezicht te plaatsen onder de voorwaarden en volgens de procedures die zijn vastgelegd in de wet op de kredietinstellingen.’

De Zakona za kreditnite institutsii (wet op de kredietinstellingen, DV nr. 59 van 21 juli 2006; hierna: ‘ZKI’) regelt — om een stabiel, betrouwbaar en veilig bankwezen en de bescherming van de belangen van de deposanten te garanderen — de voorwaarden en de procedure voor de vergunningverlening, de uitoefening van de werkzaamheden, het toezicht op de naleving van de prudentiële vereisten en de stopzetting van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede de rapportageverplichtingen van de BNB inzake de regulering van en het prudentiële toezicht op de banken.

Overeenkomstig artikel 1, lid 2, ZKI, is de BNB ‘de in de Republiek Bulgarije bevoegde autoriteit om toezicht uit te oefenen op de banken, in de zin van artikel 4, lid 1, punt 40, van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013, betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1)’.

Artikel 36, leden 2 en 3, van die wet luidt als volgt:

Artikel 79, lid 8, van dezelfde wet bepaalt:

Artikel 115 ZKI luidt als volgt:

In artikel 116 van die wet staat het volgende te lezen:

Artikel 119, lid 5, van die wet bepaalt het volgende:

Met zijn derde en zesde vraag, die samen en als eerste moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, punt 3, en artikel 10, lid 1, van richtlijn 94/19 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten, ten eerste, tegen een nationale wetgeving volgens welke als voorwaarde voor de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van deposito's geldt dat de kredietinstelling insolvent is en de bankvergunning van die instelling is ingetrokken en, ten tweede, tegen afwijkingen van de termijnen waarin die bepalingen voorzien voor de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's en voor de uitbetaling ervan, met als motivering dat het noodzakelijk zou zijn de kredietinstelling onder bijzonder toezicht te plaatsen.

In dat verband dient te worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 1, punt 3, onder i), eerste alinea, van richtlijn 94/19 duidelijk blijkt dat de noodzakelijke en voldoende voorwaarde voor de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van een verschuldigd en betaalbaar deposito, is dat, naar het oordeel van de bevoegde autoriteit, een kredietinstelling, om redenen die rechtstreeks verband houden met haar financiële positie, momenteel niet in staat lijkt te zijn de deposito's terug te betalen en daartoe ook op afzienbare termijn niet in staat lijkt te zullen zijn.

Bovendien preciseert artikel 1, punt 3, onder i), tweede alinea, van richtlijn 94/19 dat die vaststelling ‘zo spoedig mogelijk’ moet gebeuren en ‘uiterlijk vijf werkdagen nadat zij voor het eerst hebben geconstateerd dat [de betrokken kredietinstelling] heeft nagelaten een verschuldigd en betaalbaar deposito terug te betalen’.

Uit deze bepalingen volgt dat de vaststelling van niet-beschikbaarheid van de deposito's van een kredietinstelling niet afhankelijk is van insolventie van de betrokken kredietinstelling of van de intrekking van haar bankvergunning.

De niet-beschikbaarheid moet immers zo spoedig mogelijk worden vastgesteld, zonder dat wordt gewacht totdat is voldaan aan de voorwaarden voor het inleiden van een insolventieprocedure of voor de intrekking van de bankvergunning.

Voorts staan de insolventie van de kredietinstelling en de intrekking van de bankvergunning los van de in artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 vermelde omstandigheden. Zo kan de intrekking van de bankvergunning van een kredietinstelling met name het gevolg zijn van het niet toetreden tot een depositogarantiefonds, zonder dat de deposito's van die instelling niet-beschikbaar zijn.

Bovendien wijzen de insolventie van een kredietinstelling en de intrekking van de bankvergunning erop dat de kredietinstelling langdurige moeilijkheden kent. Voornoemde niet-beschikbaarheid kan daarentegen tijdelijk zijn, aangezien artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 voor de vaststelling van niet-beschikbaarheid van deposito's louter als voorwaarde stelt dat de kredietinstelling ‘momenteel’ niet in staat lijkt te zijn de deposito's terug te betalen en daartoe ook op ‘afzienbare’ termijn niet in staat lijkt te zullen zijn.

Hieruit volgt dat zelfs bij tijdelijke moeilijkheden de niet-beschikbaarheid van de deposito's moet worden vastgesteld voor zover de betrokken kredietinstelling niet in staat is om de verschuldigde en opeisbare deposito's terug te betalen en hiertoe ook op afzienbare termijn niet in staat lijkt te zullen zijn.

Deze uitlegging wordt bevestigd door de tweeledige doelstelling van de richtlijn. In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat die richtlijn, zoals is aangegeven in de eerste en vierde overweging ervan, beoogt zowel de deposanten te beschermen als de stabiliteit van het bankwezen te waarborgen door te voorkomen dat bankdeposito's, niet alleen bij een in moeilijkheden verkerende instelling maar ook bij gezonde instellingen, als gevolg van een verlies van het vertrouwen van het publiek in de soliditeit van het bankwezen bij de deposanten, massaal worden opgenomen (arrest van 22 maart 2018, Anisimovienė e.a., C-688/15 en C-109/16, EU:C:2018:209, punt 83).

Gelet op deze tweeledige doelstelling is het, zoals in de achtste en de negende overweging van die richtlijn aangegeven, noodzakelijk dat de depositogarantie binnen een ‘zeer korte termijn’ na de niet-beschikbaarheid van de deposito's van een kredietinstelling in werking wordt gesteld.

Om te beginnen vereist de bescherming van de deposanten immers dat hun deposito's zo snel mogelijk worden uitbetaald na de niet-beschikbaarheid ervan, opdat hun niet de toegang tot hun spaargeld wordt ontzegd en zij dus niet in de positie worden gebracht dat zij met name hun dagelijkse uitgaven niet meer kunnen doen. Voorts verlangt de stabiliteit van het bankwezen tevens een snelle uitbetaling van de deposanten om te vermijden dat de — zelfs tijdelijke — financiële moeilijkheden van een kredietinstelling zouden leiden tot een massale opname van deposito's en dat die moeilijkheden zich zouden verspreiden naar de rest van het bankwezen.

Het is juist dat, gelet op de bewoordingen van artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 en in het bijzonder op het feit dat die bepaling preciseert dat de bevoegde autoriteit de niet-beschikbaarheid van de deposito's moet vaststellen wanneer ‘naar [haar] oordeel’ aan de noodzakelijke voorwaarden hiervoor is voldaan, die autoriteit over een bepaalde discretionaire bevoegdheid beschikt. Een dergelijke discretionaire bevoegdheid heeft echter betrekking op de beoordeling van die in die bepaling genoemde voorwaarden, en niet op de voorwaarden zelf of op het moment waarop tot een dergelijke vaststelling moet worden overgegaan.

Wat de mogelijkheid betreft om af te wijken van de termijn voor de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's opdat de kredietinstelling onder bijzonder toezicht kan worden geplaatst, dient te worden opgemerkt dat de in artikel 1, punt 3, onder i), tweede alinea, van richtlijn 94/19 bepaalde termijn overeenkomstig de bewoordingen van die bepaling een dwingende termijn is, en dat hierop geen uitzondering is vastgesteld in een andere bepaling van die richtlijn.

Zou de bevoegde autoriteiten worden toegestaan om af te wijken van de in de richtlijn 94/19 bepaalde termijn voor de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's opdat de kredietinstelling onder bijzonder toezicht kan worden geplaatst, dan zou dit bovendien in strijd zijn met het uit deze richtlijn voortvloeiende vereiste van snelle afhandeling. Zowel uit de door die richtlijn beoogde tweeledige doelstelling, zoals in herinnering gebracht in punt 56 van het onderhavige arrest, als uit het terugbrengen van die termijn van 21 tot vijf dagen ingevolge richtlijn 2009/14, vloeit immers voort dat een dergelijke vaststelling binnen een zeer korte termijn moet gebeuren.

Voorts duidt de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de depositogarantiestelsels van 4 juni 1992 [COM(92) 188 def., PB 1992, C 163, blz. 6], dat heeft geleid tot de vaststelling van richtlijn 94/19, er juist op dat de uitkering door het depositogarantiefonds moet gebeuren op grond van de objectieve vaststelling dat een deposant niet heeft kunnen beschikken over de gelden die de kredietinstelling hem had moeten teruggeven, om de ‘uitkering van het gegarandeerde bedrag te versnellen’ en ‘deze uitkeringen niet afhankelijk te doen zijn van het verloop van de procedures tot sanering of liquidatie van de betrokken instelling’.

Stellig bepaalt overweging 12 van richtlijn 2009/14 dat ‘deposito's […] als niet beschikbaar [mogen] worden beschouwd, wanneer een vroege interventie of reorganisatiemaatregelen [van de betrokken kredietinstelling] niet met succes werden bekroond’.

Deze overweging 12 heeft echter alleen betrekking op de mogelijkheid dat de deposito's worden beschouwd als niet-beschikbaar wanneer een vroege interventiemaatregel of reorganisatiemaatregel niet met succes werd bekroond, zonder dat de vaststelling van niet-beschikbaarheid afhankelijk wordt gesteld van de omstandigheid dat dergelijke maatregelen faalden.

Voorts moet worden vastgesteld dat de tweede zin van die overweging preciseert dat deze mogelijkheid ‘[…] de bevoegde autoriteiten niet [mag] beletten om tijdens de uitbetalingstermijn verdere herstructureringsinspanningen te leveren’, en dus bijgevolg impliceert dat dergelijke maatregelen geen afbreuk doen aan de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's, noch aan hun uitbetaling.

Met betrekking tot de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 94/19 bepaalde termijn voor de uitbetaling van deposito's, blijkt uit de bewoordingen van die bepaling dat een verlenging van die termijn alleen mogelijk is in ‘zeer uitzonderlijke omstandigheden’, en dat die verlenging ‘geldt voor maximaal tien werkdagen’.

De plaatsing onder bijzonder toezicht van een in gebreke blijvende kredietinstelling om te voorkomen dat zij insolvent zou worden, vormt geen zeer uitzonderlijke omstandigheid maar integendeel een omstandigheid die inherent is aan de situatie van een dergelijke instelling en aan de maatregelen die kunnen worden genomen om een dergelijke situatie op te lossen.

Uit het feit dat de verlenging van de termijn voor uitbetaling van de deposito's wordt beperkt tot tien werkdagen, blijkt in ieder geval dat die verlenging geen betrekking heeft op de maatregelen die kunnen worden genomen om te insolventie van die instelling te voorkomen, daar voor de volle werking van dergelijke maatregelen immers meer dan tien werkdagen vereist is.

In het licht van het bovenstaande, moet op de derde en de zesde vraag worden geantwoord dat artikel 1, punt 3, en artikel 10, lid 1, van richtlijn 94/19 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten, ten eerste, tegen een nationale wetgeving volgens welke als voorwaarde voor de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van deposito's geldt dat de kredietinstelling insolvent is en de bankvergunning van die instelling is ingetrokken en, ten tweede, tegen afwijkingen van de termijnen waarin die bepalingen voorzien voor de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's en voor de uitbetaling ervan, met als motivering dat het noodzakelijk zou zijn de kredietinstelling onder bijzonder toezicht te plaatsen.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 aldus moet worden uitgelegd dat de niet-beschikbaarheid van de door een kredietinstelling aangehouden deposito's moet worden vastgesteld bij een uitdrukkelijke rechtshandeling van de bevoegde autoriteiten, dan wel dat die niet-beschikbaarheid kan worden afgeleid uit andere door die autoriteiten verrichte rechtshandelingen, zoals het besluit van de BNB om de bank KTB onder bijzonder toezicht te plaatsen, of zelfs op grond van omstandigheden zoals die van het hoofdgeding kan worden verondersteld?

In dat verband dient te worden benadrukt dat artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 uitsluitend de voorwaarden bepaalt waaronder de bevoegde autoriteiten moeten overgaan tot vaststelling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's van een kredietinstelling, maar niet aangeeft in welke vorm een dergelijke vaststelling moet worden verricht.

Volgens het systeem van richtlijn 94/19 is de vaststelling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's van een kredietinstelling bepalend voor de uitbetaling van die deposito's door de garantiestelsels, en overeenkomstig artikel 10, lid 1, van die richtlijn is die vaststelling tevens het vertrekpunt van de termijn waarbinnen die uitbetaling moet gebeuren.

In het licht hiervan dient de niet-beschikbaarheid van de deposito's van een kredietinstelling in de zin van artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 dus noodzakelijkerwijze te worden vastgesteld bij een door de bevoegde autoriteiten genomen uitdrukkelijk besluit dat de verklaring van deze niet-beschikbaarheid tot voorwerp heeft, aangezien iedere andere uitlegging een toestand van onzekerheid zou creëren, wat deze richtlijn juist probeert te verhelpen.

In de eenentwintigste overweging van richtlijn 94/19 staat immers te lezen dat de voorlichting van de deposant een wezenlijk onderdeel van diens bescherming vormt. Zoals in punt 56 van onderhavige arrest in herinnering is gebracht, beoogt deze richtlijn daarenboven twee nauw verbonden doelstellingen te verwezenlijken, met name de stabiliteit van het bankwezen en de bescherming van de deposanten. Deze doelstellingen veronderstellen echter dat de deposanten met zekerheid kunnen bepalen of hun deposito's niet-beschikbaar zijn, en vanaf welk moment zij het voorwerp zullen uitmaken van een uitbetalingsprocedure, zodat kan worden vermeden dat er paniek ontstaat die de stabiliteit van het bankwezen in gevaar zou kunnen brengen.

Aangezien de vaststelling van niet-beschikbaarheid bepalend is voor de uitbetaling van de deposito's en ook het vertrekpunt vormt van de termijn waarbinnen die uitbetaling dient te gebeuren, moeten de deposanten en de garantiefondsen bovendien beschikken over een uitdrukkelijk, duidelijk en nauwkeurig besluit, dat hun toestaat om snel en zeker te weten dat de deposito's niet-beschikbaar zijn verklaard na afloop van de in artikel 1, punt 3, onder i), voorziene beoordeling. Een dergelijk besluit garandeert dat het depositogarantiefonds kan overgaan tot een uitbetalingsprocedure en dat de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 94/19 bepaalde termijn een aanvang heeft genomen, en voorts dat de deposanten zich kunnen beroepen op de rechten die deze richtlijn aan hen verleent.

Hieruit volgt dat een uitdrukkelijk besluit moet worden vastgesteld om de niet-beschikbaarheid van de deposito's vast te stellen, en dat dit besluit, zodra het is vastgesteld, ter kennis moet worden gebracht van het depositogarantiefonds.

Bovendien kan de niet-beschikbaarheid van de deposito's niet worden afgeleid uit andere door de bevoegde nationale autoriteiten verrichte rechtshandelingen, zoals de plaatsing onder bijzonder toezicht van een bank, of worden verondersteld op grond van de omstandigheden als in het hoofdgeding, welke niet het gevolg zijn van een beoordeling van de niet-beschikbaarheid van de deposito's, zoals die welke is voorgeschreven in artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19.

Derhalve moet op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 aldus moet worden uitgelegd dat de niet-beschikbaarheid van de deposito's, in de zin van die bepaling, moet worden vastgesteld bij een uitdrukkelijke rechtshandeling van de bevoegde nationale autoriteit en niet kan worden afgeleid uit andere door die nationale autoriteiten verrichte rechtshandelingen, zoals het besluit van de BNB om de bank KTB onder bijzonder toezicht te plaatsen, noch kan worden verondersteld op grond van omstandigheden zoals die van het hoofdgeding.

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, punt 3, van richtlijn 94/19 aldus moet worden uitgelegd dat de vaststelling van niet-beschikbaarheid van een bankdeposito, in die zin van die bepaling, afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat de rekeninghouder van dat deposito voordien bij de betrokken kredietinstelling een verzoek tot uitbetaling heeft ingediend, waaraan geen gevolg werd gegeven?

Dienaangaande blijkt uit een gezamenlijke lezing van artikel 1, punt 1, en van artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 dat, hoewel de deposito's moeten worden terugbetaald overeenkomstig de op hen toepasselijke wettelijke en contractuele voorwaarden, voor de beoordeling van hun niet-beschikbaarheid uitsluitend de in artikel 1, punt 3, onder i), van die richtlijn genoemde voorwaarden gelden.

In deze bepaling valt evenwel niet te lezen dat de niet-beschikbaarheid van de deposito's enkel kan worden vastgesteld na een voorafgaand verzoek tot terugbetaling waaraan geen gevolg werd gegeven.

Zoals de Europese Commissie terecht opmerkt, houdt die vaststelling verband met de objectieve financiële situatie van de kredietinstelling en heeft zij op algemene wijze betrekking op alle door die instelling gehouden deposito's, en niet op elk van de door haar gehouden deposito's afzonderlijk. Zodoende volstaat de vaststelling dat die kredietinstelling bepaalde deposito's niet heeft terugbetaald, en dat aan de in artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 genoemde voorwaarden is voldaan opdat de niet-beschikbaarheid van alle door die instelling gehouden deposito's wordt uitgesproken.

De door richtlijn 94/19 nagestreefde tweeledige doelstelling, zoals die naar voren komt in punt 56 van dit arrest, kan bovendien niet worden bereikt indien zou worden vereist dat de rekeninghouder van dat deposito bij de betrokken kredietinstelling tevergeefs een verzoek tot uitbetaling van gelden heeft ingediend, teneinde dat deposito als ‘niet-beschikbaar’ te kunnen aanmerken.

Een dergelijk vereiste zou immers het vertrouwens van de deposanten in het depositogarantiestelsel ondermijnen en zou leiden tot een fenomeen van massale verzoeken tot opname van deposito's.

Daarenboven zou een dergelijk vereiste de procedure tot vaststelling van de niet-beschikbaarheid van deposito's complexer maken en de in richtlijn 94/19 opgenomen doelstelling van een snelle behandeling doorkruisen.

In een situatie zoals die in het hoofdgeding, waarin alle transacties en betalingen van de kredietinstelling waren opgeschort, komt een dergelijke voorwaarde trouwens des te minder gerechtvaardigd voor omdat zij niet noodzakelijk is en in de praktijk zeer moeilijk, zo niet onmogelijk kan worden vervuld aangezien de deposant niet noodzakelijkerwijze het bewijs kan leveren dat hij voordien een verzoek tot uitbetaling heeft ingediend en dat daaraan geen gevolg werd gegeven.

Derhalve dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 1, punt 3, onder i), van richtlijn 94/19 aldus moet worden uitgelegd dat de vaststelling van niet-beschikbaarheid van een bankdeposito, in die zin van die bepaling, niet afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde dat de rekeninghouder van dat deposito voordien bij de betrokken kredietinstelling een verzoek tot uitbetaling heeft ingediend, waaraan geen gevolg werd gegeven.

Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 3, VEU, en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich, gelet op het ontbreken van een specifieke procedure in Bulgarije om een lidstaat aansprakelijk te kunnen stellen voor schade die voortvloeit uit een schending van het Unierecht door een nationale autoriteit, verzetten tegen een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die enerzijds voorziet in twee verschillende beroepswegen die onder de bevoegdheid van verschillende rechterlijke instanties vallen en waarvoor verschillende voorwaarden gelden, en waarbij anderzijds het recht van particulieren om vergoeding te krijgen afhankelijk wordt gesteld van het opzettelijk karakter van de door de betrokken nationale autoriteit veroorzaakte schade, van de verplichting voor de particulier om het bestaan van schuld te bewijzen, van de betaling van vaste rechten of rechten in verhouding tot de waarde van het geschil, of van de voorafgaande nietigverklaring van de bestuurlijke rechtshandeling die ten grondslag ligt aan het geding.

In dit verband preciseert de verwijzende rechter dat er in de rechtspraak onenigheid bestaat over de rechtsregels die toepasselijk zijn op de beroepen die tegen de BNB worden ingesteld op grond van een schending van het Unierecht, waarbij bepaalde rechterlijke instanties hebben geoordeeld dat dergelijke beroepen vallen onder de ZODOV, terwijl andere rechterlijke instanties van oordeel waren dat zij vielen onder de gemeenrechtelijke aansprakelijkheidsregels, zoals vastgesteld in de ZZD. Bovendien beperkt de ZBNB de aansprakelijkheid van de BNB in het kader van de uitoefening van zijn toezichtstaak tot alleen de door opzettelijke handelingen veroorzaakte schade.

Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof de drie in punt 94 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden noodzakelijk en voldoende zijn om voor particulieren een recht op schadevergoeding in het leven te roepen (arrest van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat het Unierecht weliswaar geenszins uitsluit dat de staat naar nationaal recht onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan zijn wegens schending van dat recht, doch niet toestaat dat in het nationale recht voor die aansprakelijkheid aanvullende voorwaarden worden gesteld (arrest van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Er zij aan herinnerd dat het bij gebreke van een Unieregeling ter zake immers een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen ten volle te beschermen (arrest van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft evenwel tevens gepreciseerd dat het, onder voorbehoud van het recht op schadevergoeding dat rechtstreeks voortvloeit uit het recht van de Unie wanneer aan de daarvoor noodzakelijke voorwaarden is voldaan, aan de staat is om in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan te maken, met dien verstande dat de door de nationale wettelijke regelingen ter zake van schadevergoeding vastgestelde voorwaarden niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en niet van dien aard mogen zijn dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het gelijkwaardigheidsbeginsel eist dat het geheel van regels die van toepassing zijn op vorderingen, gelijkelijk van toepassing is op vorderingen die zijn gebaseerd op een schending van het Unierecht en op soortgelijke vorderingen die zijn gebaseerd op niet-inachtneming van het nationale recht (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens het doeltreffendheidsbeginsel mogen nationale procedureregels de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat betreft de voorwaarden ten gronde waaraan een beroep zoals dat van verzoeker in het hoofdgeding moet voldoen, onderwerpt de ZBNB in casu het recht op vergoeding, door het afhankelijk te stellen van het opzettelijke karakter van de door de BNB veroorzaakte schade, aan een voorwaarde die verder gaat dan de voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht.

Met betrekking tot de uit de ZZD voortvloeiende voorwaarde volgens welke verzoeker in het hoofdgeding het bestaan van een fout dient te bewijzen, heeft het Hof reeds geoordeeld dat, hoewel bepaalde objectieve en subjectieve elementen die in het kader van een nationaal rechtsstelsel in verband kunnen worden gebracht met het begrip ‘schuld’, gelet op de in punt 105 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, relevant kunnen zijn voor de beoordeling of de schending van het Unierecht al dan niet voldoende gekwalificeerd is, dit niet wegneemt dat de verplichting tot vergoeding van de aan particulieren toegebrachte schade niet afhankelijk kan worden gesteld van een aan het schuldbegrip ontleende voorwaarde die verder gaat dan de voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht (arrest van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg verzet het Unierecht er zich tegen dat in het kader van een beroep als dat van het hoofdgeding het recht op vergoeding afhankelijk wordt gesteld van het opzettelijk karakter van de door de betrokken nationale autoriteit veroorzaakte schade. De aansprakelijkheid van de BNB in een zaak zoals die in het hoofdgeding kan dus niet worden beoordeeld uit het oogpunt van de in de ZBNB opgenomen voorwaarden. Voorts staat het aan de verwijzende rechter om te bepalen of het begrip ‘schuld’ in de zin van de ZZD verder gaat dan de voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht.

Wat de nationale procedureregels betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat de vraag of de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instantie en de procedure voor de beslechting van het geschil moeten afhangen van de hoedanigheid van de publieke autoriteit die zich aan de schending schuldig heeft gemaakt evenals van de kenmerken van het beweerde handelen of nalaten, binnen de procedurele autonomie van de lidstaten valt (zie in die zin arrest van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, punt 47).

Zoals de advocaat-generaal in punt 102 van haar conclusie heeft benadrukt, is het dus niet de taak van het Unierecht om te bepalen welke procedure — indien er meerdere in aanmerking komen — moet worden toegepast. De keuze van de geschikte procedure, en dus van de aansprakelijkheidsregeling, moet echter zowel voldoen aan de uit de rechtspraak van het Hof voortvloeiende voorwaarden voor overheidsaansprakelijkheid inzake door particulieren wegens schending van het Unierecht geleden schade, als in overeenstemming zijn met het doeltreffendheids- en gelijkwaardigheidsbeginsel.

Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft beschikt het Hof over geen enkel element op basis waarvan twijfel zou kunnen bestaan over de overeenstemming met dit beginsel van de bij de ZODOV of de ZZD vastgestelde regels.

Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft vraagt de verwijzende rechter zich ten eerste af of het volgens de ZODOV en de ZZD te betalen recht strookt met dit beginsel.

In dat verband dient erop te worden gewezen dat iedere situatie waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie aan particulieren toegekende rechten praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, voor de verschillende nationale instanties moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure, het verloop en de bijzondere kenmerken ervan (zie in die zin arrest van 6 oktober 2015, Târşia, C-69/14, EU:C:2015:662, punt 36).

Daartoe moet worden onderzocht of de nationale wetgeving het inleiden van de procedure voor het verkrijgen van schadevergoeding afhankelijk stelt van de betaling van het recht, en of er ontheffingsmogelijkheden bestaan.

Er dient tevens rekening te worden gehouden met de hoogte van dat recht en met de vraag of dat recht mogelijk een al dan niet onoverkomelijk obstakel voor de toegang tot de rechter vormt (zie naar analogie arrest van 22 december 2010, DEB, C-279/09, EU:C:2010:811, punt 61).

Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat — in een geding als het onderhavige — een natuurlijk persoon als Kantarev voor het instellen van beroep op grond van de ZODOV een vast recht moet betalen ten bedrage van 10 BGN (ongeveer 5 EUR) en voor een beroep op grond van de ZZD een proportioneel recht dat is vastgesteld op 4 % van de waarde van het geschil.

Rekening houdend met de informatie waarover het Hof beschikt, lijkt een vast recht van 10 BGN (ongeveer 5 EUR) geen onoverkomelijk obstakel te vormen voor de toegang tot de rechter, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.

Het is daarentegen niet uitgesloten dat een proportioneel recht van 4 % van de waarde van het geschil een belangrijk obstakel vormt voor de uitoefening van het recht op vergoeding, met name nu er geen ontheffingsmogelijkheid voor dat recht bestaat, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.

Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich af of het feit dat de ZODOV het recht op vergoeding beperkt tot uitsluitend die gevallen waarin de schade is veroorzaakt door een nietig verklaarde onrechtmatige rechtshandeling of een onrechtmatig feitelijk overheidshandelen respectievelijk -nalaten, strookt met het doeltreffendheidsbeginsel.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat wat de aanwending betreft van de beschikbare rechtsmiddelen om de aansprakelijkheid van een lidstaat wegens schending van het Unierecht aan de orde te stellen, het Hof al heeft geoordeeld dat de nationale rechter kan onderzoeken of de benadeelde persoon zich redelijke inspanningen heeft getroost om de schade te voorkomen of de omvang ervan te beperken, en meer in het bijzonder, of hij tijdig alle te zijner beschikking staande beroepsmogelijkheden heeft aangewend (arrest van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens een algemeen beginsel dat de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, dient de benadeelde zich immers redelijke inspanningen te getroosten om de omvang van de schade te beperken, omdat hij anders de schade zelf moet dragen (arrest van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Blijkens de rechtspraak van het Hof zou het doeltreffendheidsbeginsel evenwel worden geschonden wanneer van de benadeelde personen zou worden verlangd dat zij systematisch gebruikmaken van alle hun ter beschikking staande rechtsmiddelen, zelfs wanneer dit buitensporige moeilijkheden zou opleveren of redelijkerwijze niet van hen kan worden gevergd (arrest van 25 november 2010, Fuß, C-429/09, EU:C:2010:717, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De verplichting om vooraf de nietigverklaring te vorderen van de aan de oorsprong van de schade liggende bestuurlijke rechtshandeling is op zich dan ook niet strijdig met het doeltreffendheidsbeginsel. Een dergelijke verplichting kan het echter uiterst moeilijk maken vergoeding van de schade ten gevolge van de betreffende schending van het Unierecht te verkrijgen indien deze nietigverklaring in de praktijk is uitgesloten (zie in die zin arrest van 9 september 2015, Ferreira da Silva e Brito e.a., C-160/14, EU:C:2015:565, punt 51) of slechts in zeer beperkte gevallen mogelijk is.

In casu moet worden benadrukt dat het vereiste inzake de onrechtmatigheid van de rechtshandeling van de bestuurlijke overheid of inzake de onrechtmatigheid van diens handelen of nalaten, geen procedureel vereiste vormt maar een voorwaarde om de overheid aansprakelijk te kunnen stellen, welke voorwaarde onder het begrip ‘voldoende gekwalificeerde schending’ in de zin van het Unierecht lijkt te kunnen vallen.

Daarentegen is er wel sprake van een procedureel vereiste wanneer de aansprakelijkheid van de staat, en dus het recht op vergoeding, afhankelijk wordt gesteld van de voorafgaande nietigverklaring — volgens de daartoe vastgestelde procedure — van de bestuurlijke rechtshandeling die aan de oorsprong van de schade zou liggen.

Om te bepalen of dat vereiste in een situatie zoals die van het hoofdgeding in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel, staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de nietigverklaring van de bestuurlijke rechtshandeling die aan de grondslag ligt van de betrokken schade, in de praktijk uitgesloten of slechts in zeer beperkte gevallen mogelijk is, gelet op alle omstandigheden van de zaak in het hoofdgeding en op de Bulgaarse wetgeving, in het bijzonder de procedureregels inzake de beroepen tot nietigverklaring van bestuurlijke rechtshandelingen en de voorwaarden voor een dergelijke nietigverklaring.

Artikel 4, lid 3, VEU en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich, gelet op het ontbreken van een specifieke procedure in Bulgarije om deze lidstaat aansprakelijk te kunnen stellen voor schade die voortvloeit uit een schending van het Unierecht door een nationale autoriteit: