EHRM, 15-07-2010, nr. 44174/06, nr. 44190/06

Les requérants estiment que les mesures d'abattage préventif de leur cheptel étaient dépourvues de base légale, en ce qu'elles ne respectaient ni l'article L. 221-1 du code rural ni le décret du 27 décembre 1991. S'appuyant notamment sur une décision du Conseil d'Etat (CE, S., 16 mai 2001, Epoux Duffaut, Rec., p. 241), ils font valoir que la légalité d'une mesure d'abattage d'un troupeau n'est respectée qu'à partir du moment où les modalités sont prévues par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé des finances. Or, en l'espèce, cet arrêté n'est intervenu que le 7 mars 2001, soit quelques jours après l'abattage de leur cheptel. Les requérants soulignent que la cour administrative d'appel a reconnu que la direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture n'avait pas compétence pour édicter les instructions des 27 et 28 février 2001, sur le fondement desquelles l'abattage des troupeaux avait été ordonné et exécuté. Toutefois, elle a considéré que cette illégalité était gommée sur le seul fondement des ‘ circonstances exceptionnelles eu égard à la situation d'urgence ’. Selon les requérants, cette situation d'urgence était loin d'être évidente étant donné que les autorités britanniques avaient déjà pris des mesures de surveillance et de confinement des exploitations, et que le décret du 27 décembre 1991 prévoit une série de dispositions en cas de suspicion d'apparition de fièvre aphteuse, comme c'était le cas en l'espèce. Enfin, ils ajoutent que la contamination par la maladie réputée contagieuse n'était ni déclarée ni établie, et que l'abattage du troupeau est intervenu sans attendre les résultats d'analyses épidémiologiques qui se sont d'ailleurs révélés négatifs par la suite.

Le Gouvernement soutient que les mesures d'abattage s'inscrivaient dans un cadre légal précis, adapté à la situation exceptionnelle que représentait le risque d'épidémie aphteuse. A cet égard, il rappelle que, dans ce domaine, la Cour a une approche pragmatique et réaliste. Citant certains arrêts de la Cour (Bock et Palade c. Roumanie, n^o 21740/02, 15 février 2007, Dogru c. France, n^o 27058/05, 4 décembre 2008, et Kervanci c. France, n^o 31645/04, 4 décembre 2008), le Gouvernement fait valoir qu'elle a toujours entendu le terme ‘ loi ’ dans son acceptation matérielle et non formelle, et qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur l'opportunité des techniques choisies par le législateur d'un Etat pour réglementer tel ou tel domaine.

En l'espèce, il souligne que les mesures en cause reposaient, au fond, sur la réglementation nationale, tandis que, pour la forme, elles s'appuyaient sur une jurisprudence constante et ancienne du Conseil d'Etat. Concernant le cadre légal et réglementaire, le Gouvernement rappelle tout d'abord le contexte dans lequel les mesures d'abattage incriminées ont été prises pour enrayer une épidémie de fièvre aphteuse en provenance de Grande-Bretagne. Il souligne que la maladie est hautement contagieuse, qu'elle touche toutes les espèces de ruminants et de porcins, que le virus est extrêmement résistant, et que la diffusion de la maladie peut être foudroyante. En février 2001, les informations concernant l'épizootie sévissant au Royaume-Uni étaient très alarmantes : le premier cas avait été notifié par la Grande-Bretagne le 21 février, douze foyers étaient répertoriés le 26 février et vingt-deux foyers le 28 février ; et, dans le mois suivant, plus de 750 foyers ont finalement été détectés dans ce pays. Par ailleurs, 22 015 ovins d'origine britannique avaient été introduits entre le 1^er et le 21 février 2001 dans 75 exploitations françaises, et 30 000 animaux français d'espèces sensibles ainsi que 10 000 ovins provenant des Pays-Bas avaient été en contact avec ces animaux. Les autorités françaises savaient, en outre, que la plupart des moutons arrivés dans ces exploitations françaises devaient repartir rapidement pour d'autres destinations, en raison des échanges d'ovins très importants précédant la fête de l'Aïd-el-Kebir, ce qui renforçait encore le risque de dissémination du virus.

Le Gouvernement soutient que, dans ce contexte, l'euthanasie des ovins en provenance de Grande-Bretagne ou dont l'origine ne pouvait être déterminée avec certitude, introduits en France après le 31 janvier 2001, ainsi que des animaux des espèces sensibles ayant été en contact avec ces ovins, est apparue comme la seule solution permettant d'éviter le développement de l'épizootie sur le territoire national.

Il précise que les instructions des 27 et 28 février 2001 avaient pour fondement l'article L. 221-1 du code rural et reconnaît qu'elles émanaient du seul ministre de l'agriculture, alors que cet article prévoit la nécessité d'un arrêté interministériel. Cependant, il fait valoir que la situation d'urgence exigeait des mesures de sauvegarde immédiates, dont l'efficacité aurait été compromise si les délais liés à la signature d'un arrêté conjoint avaient été strictement respectés.

L'assouplissement formel opéré pour cette raison reposait, selon le Gouvernement, sur des règles de droit précises et se justifiait par des circonstances exceptionnelles ; en agissant ainsi, le ministère de l'agriculture s'est placé dans le cadre précis de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles. Le Gouvernement explique que cette théorie est tout aussi ancienne (près d'un siècle d'existence) que clairement établie par la jurisprudence du Conseil d'Etat. Il ajoute que la haute juridiction n'admet un tel assouplissement des règles formelles qu'en cas de survenance brutale d'événements graves et imprévus, qu'elle vérifie que l'autorité administrative était dans l'impossibilité d'agir légalement et que l'action effectuée poursuivait un objectif d'intérêt général.

La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole n^o 1 exige qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. En particulier, le deuxième alinéa de cet article, tout en reconnaissant aux Etats le droit de réglementer l'usage des biens, pose la condition que ce droit s'exerce par la mise en vigueur de ‘ lois ’, le principe de légalité présupposant l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (voir, mutatis mutandis, Broniowski, précité, § 147). La Cour est en outre appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué, même en cas de respect des exigences légales, produit des effets conformes aux principes de la Convention (Beyeler c. Italie [GC], n^o 33202/96, §§ 108–110, CEDH 2000-I).

En l'espèce, la Cour constate que les mesures d'abattage des 2 et 3 mars 2001 ont été prises sur le fondement de deux instructions ministérielles édictées par la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche les 27 et 28 février 2001. Il est vrai, comme le soulignent les requérants et comme l'a relevé d'ailleurs la cour administrative d'appel de Nantes, que l'article L. 221-1 du code rural exige que de telles mesures soient prises sur le fondement d'un arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances ; or, cet arrêté n'est intervenu que le 7 mars 2001. Néanmoins, la Cour relève que les juges d'appel ont considéré que les mesures d'abattage étaient légales en vertu de la jurisprudence sur les circonstances exceptionnelles. Ils ont en effet jugé que le caractère hautement contagieux de la fièvre aphteuse et les risques d'épizootie de cette maladie sur le territoire national constituaient des circonstances exceptionnelles qui justifiaient l'adoption, par les autorités, de mesures de sauvegarde nécessaires, et ce, sans attendre la signature d'un arrêté interministériel qui nécessitait un délai incompressible, incompatible avec l'urgence de la réponse à apporter à l'épidémie survenue dans un pays voisin.

Reste à examiner si la base légale sur laquelle reposaient les mesures litigieuses était suffisante au sens de l'article 1 du Protocole n^o 1, étant rappelé que la notion de ‘ loi ’ doit être entendue dans son acception ‘ matérielle ’ et non ‘ formelle ’ et qu'elle y inclut en conséquence l'ensemble constitué par le droit écrit, y compris des textes de rang infra législatif (voir, notamment, De Wilde, Ooms et Versyp c. Belgique, 18 juin 1971, § 93, série A n^o12), ainsi que la jurisprudence qui l'interprète (voir, mutatis mutandis, Kruslin c. France, 24 avril 1990, § 29, série A n^o176-A).

La Cour relève que les mesures d'abattage préventif reposaient sur les instructions ministérielles des 27 et 28 février 2001, qui s'appuyaient elles-mêmes sur l'article 221-1 du code rural, ainsi que sur une jurisprudence bien établie du Conseil d'Etat relative aux circonstances exceptionnelles (paragraphe 28 ci-dessus). Elles reposaient donc sur une base légale suffisante en droit interne au sens de l'article 1 du Protocole n^o 1.

La Cour estime également que l'interprétation qui a été faite de la loi et de la jurisprudence en l'espèce n'était pas arbitraire, eu égard notamment aux risques d'épizootie de fièvre aphteuse qui existaient en mars 2001. La Cour rappelle à cet égard qu'il appartient au premier chef aux autorités nationales, et singulièrement aux cours et tribunaux, d'interpréter et d'appliquer le droit interne (Brualla Gómez de la Torre c. Espagne, 19 décembre 1997, § 31, Recueil des arrêts et décisions 1997-VIII, et Glässner c. Allemagne (déc.), n^o 46362/99, CEDH 2001-VII).

Il s'ensuit que les mesures critiquées étaient ‘ légales ’ au sens de l'article 1 du Protocole n^o 1. Reste à déterminer si elles poursuivaient un but légitime conforme à l'intérêt général et si un ‘ juste équilibre ’ a été ménagé entre les moyens employés et le but visé.

Les requérants soutiennent que l'atteinte à leurs biens résulte également du fait qu'ils n'ont pas pu obtenir une indemnisation intégrale du préjudice subi et dénoncent l'attitude du juge administratif, qui a appliqué de manière rétroactive l'arrêté interministériel du 7 mars 2001. Ils estiment que les montants fixés par les arrêtés des 7 mars et 26 septembre 2001 ne couvraient pas l'intégralité du préjudice subi pour la perte de leur troupeau. Enfin, ils reprochent à la cour administrative d'appel de n'avoir pas retenu les conclusions des experts et d'avoir pris en compte un régime spécial d'indemnisation.

Le Gouvernement soutient, quant à lui, qu'un juste équilibre a été maintenu entre les exigences d'intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu, eu égard aux objectifs poursuivis par la mesure d'abattage et aux indemnisations accordées aux requérants. Il estime que les mesures d'indemnisation engagées en l'espèce, quoique plafonnées et ne retenant donc pas le principe d'une indemnisation intégrale, présentaient un caractère proportionné, eu égard aux circonstances dans lesquelles elles avaient été instituées. A cet égard, le Gouvernement souligne que l'abattage des animaux suspects, en cas d'épidémie, ne saurait s'analyser comme un acte de dépossession justifiant une indemnisation intégrale. Il s'agit, en effet, d'une mesure répondant à un intérêt supérieur à celui de la conservation du bien, qui peut, selon la jurisprudence de la Cour, atténuer, voire supprimer, l'exigence d'indemnisation ; il cite à ce sujet un arrêt de la Cour au sujet d'un remembrement (Poiss c. Autriche, 23 avril 1987, série A n^o 117).

Il ajoute que, dans cette même logique, la Cour de justice des Communautés européennes, dans un arrêt du 10 juillet 2003 (affaires jointes Booker aquaculture Ltd, C-20/00 et Hydro Seafood GSP LTD, C-64/00), a apprécié la compatibilité de l'absence de régime indemnitaire avec les exigences découlant de la protection du droit fondamental de propriété garanti par la Convention et considéré que les mesures de destruction et d'abattage immédiats d'animaux mises en œuvre par un Etat membre en vue de la lutte contre une maladie des animaux, non accompagnées d'un dispositif d'indemnisation, n'étaient pas incompatibles avec le droit fondamental de propriété.

Se penchant sur l'affaire, le Gouvernement fait valoir que la compatibilité du régime spécial d'indemnisation, prévu par l'article L. 221 - 2 du code rural et l'arrêté du 7 mars 2001, avec les exigences du droit au respect des biens doit donc, en réalité, s'apprécier au regard des motifs d'intérêt général poursuivis par les mesures visant à lutter contre la fièvre aphteuse. L'abattage du cheptel des requérants ayant été justifié par des objectifs de santé publique, cette mesure ne devait donc pas nécessairement être accompagnée d'une indemnisation intégrale.

Enfin, le Gouvernement ajoute que l'indemnisation accordée aux requérants n'était pas négligeable, puisque les montants versés représentaient les trois quarts du montant des pertes financières telles qu'établies par le rapport des experts pour chaque élevage.

La Cour rappelle que non seulement une ingérence dans le droit de propriété doit viser, dans les faits comme en principe, un ‘ but légitime ’ conforme à ‘ l'intérêt général ’, mais il doit aussi exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure appliquée par l'Etat, y compris les mesures destinées à réglementer l'usage des biens d'un individu. C'est ce qu'exprime la notion du ‘ juste équilibre ’ qui doit être ménagé entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir notamment Hutten-Czapska, précité, § 167, CEDH 2006-VIII et Sporrong et Lönnroth, précité, § 69). En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l'Etat une grande marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi en cause (voir, notamment, Chassagnou et autres c. France [GC], n^os 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999-III et Immobiliare Saffi c. Italie [GC], n^o 22774/93, § 49, CEDH 1999-V).

Se penchant sur la présente affaire, la Cour relève que les mesures litigieuses n'avaient pas un caractère disproportionné. En effet, elles ne visaient qu'une catégorie d'animaux et n'ont été prises que le temps nécessaire pour lutter contre l'épidémie de fièvre aphteuse et protéger la santé publique et la sécurité alimentaire sur le territoire, domaines dans lesquels les Etats jouissent d'une certaine marge d'appréciation. Enfin, concernant l'indemnisation dont les requérants se plaignent, la Cour constate, d'une part, que le régime d'indemnisation qui leur a été appliqué était loin d'être arbitraire puisqu'il garantissait une égale indemnisation de l'ensemble des éleveurs ayant eu à subir des pertes liées aux mesures d'abattage et, d'autre part, que les sommes versées à MM. Chagnon et Fournier (71 102,22 EUR et 80 249,16 EUR) représentaient respectivement 84, 5 % et 72 % du montant évalué par les experts.

Eu égard à ce qui précède et compte tenu de la marge d'appréciation des Etats en matière de règlementation de l'usage des biens, la Cour estime que les mesures litigieuses n'ont pas eu un caractère disproportionné.

Il n'y a donc pas eu violation de l'article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention.