CBb, 27-11-2003, nr. AWB 03/343

Op 19 maart 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 februari 2003.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder op appellantes aanvraag om erkenning als bedoeld in artikel 40a, tweede lid, van het Mijnreglement continentaal plat (Stb. 1967, 158), nadien meermalen gewijzigd.

Onder dagtekening 3 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 15 augustus 2003 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.

Op 29 augustus 2003 heeft appellante nadere stukken ingediend.

Op 4 september 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen A, bedrijfsleider bij appellante. Aan de zijde van verweerder zijn tevens verschenen mr. H.W. van der Laan, werkzaam bij verweerders ministerie, C.H.A. de Bock, werkzaam bij het Staatstoezicht op de Mijnen en M.P. Hartman, werkzaam bij de Divisie Luchtvaart van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (hierna: IVW).

Bij de tot 1 januari 2003 geldende Mijnwet continentaal plat was, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

Artikel 36a

Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."

Het, op de Mijnwet continentaal plat gebaseerde, Mijnreglement continentaal plat luidde, voor zover hier van belang, als volgt:

In de per 1 januari 2003 in werking getreden Mijnbouwwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

Het, op de Mijnbouwwet gebaseerde, Mijnbouwbesluit (Stb. 2002, 604) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

In het op 1 januari 2003 in werking getreden Arbeidsomstandighedenbesluit (Stb. 2002, 652) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

Bij het bestreden besluit is het besluit van 24 juli 2002 gehandhaafd. Het besluit houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:

In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat artikel 40a Mijnreglement continentaal plat met ingang van 1 januari 2003 is ingetrokken. Als gevolg daarvan heeft appellante zijns inziens geen procesbelang meer. Verweerder verzoekt het College dan ook appellante niet-ontvankelijk te verklaren in het beroep.

Verweerder heeft ter zitting nog het volgende aangevoerd.

Het door verweerder destijds gevoerde beleid is bekend gemaakt in de branche. Voor het jaar 2003 bestaan terzake overgangsregels, zoals uiteengezet in de brief aan de in de branche werkzame ondernemingen van de minister van V en W d.d. 3 maart 2003. Deze regels vinden geen grondslag in enige regelgeving. Artikel 3.37l van het Arbeidsomstandighedenbesluit is in werking getreden, maar de eisen zijn nog niet ingevuld. De bijlage bij de brief van 3 maart 2003 van IVW betreft een - actueel - voorstel terzake van de Nogepa.

Omdat kennis en kunde terzake van A onvoldoende bleken uit zijn curriculum vitae was extra informatie noodzakelijk en is besloten tot het doen houden van een proefinspectie op 26 april 2002 op het helikopterdek van de Rowan Gorilla VII. Bij de onderhavige beslissing hebben het curriculum met toelichting, de resultaten van de proefinspectie en overige inspectierapporten van A een rol van betekenis gespeeld.

Indien die proefinspectie door A voldoende zou zijn uitgevoerd, zou aan appellante de verzochte erkenning zijn verleend.

De korte oproeptermijn voor de te houden proefinspectie is gelegen in de aard van een inspectie op mijnbouwinstallaties. Dergelijke installaties zijn in de regel gelegen op zee, waarbij afhankelijkheid van vervoer en bereidheid van de onderneming om mee te werken aan een proefinspectie een rol spelen. Op 26 april 2002 deed zich de mogelijkheid voor dat gebruik kon worden gemaakt van een bij Verolme in de Rotterdamse haven gelegen installatie. De bevindingen van die proefinspectie zijn niet met appellante besproken. Het verslag van 25 juni 2002 en de adviezen van het Staatstoezicht op de Mijnen en IVW aan verweerder bevinden zich echter wel bij de stukken. Ook is in het bestreden besluit de bereidheid van verweerder neergelegd om appellante een toelichting te geven op die bevindingen. Van die gelegenheid heeft appellante geen gebruik gemaakt. Onbekend is welke aspecten onbelicht en welke opmerkingen niet correct zijn in de rapportage van A, zoals gesteld in het verslag van 25 juni 2002.

Verder geven de door A ingediende rapporten van de uitgevoerde inspecties op de platformen P6-S en Kotter van Clyde, gelet op hetgeen daaromtrent in reeds genoemd verslag van 25 juni 2002 staat vermeld, geen aanleiding om aan te nemen dat A over de vereiste kennis en ervaring beschikt.

Commentaar op inspectierapporten wordt naar de mijnbouwmaatschappij gestuurd; het is niet de taak van IVW om hierover te communiceren naar de betrokken inspecteur. Dat geen terugkoppeling heeft plaatsgevonden naar A is niet een zaak tussen verweerder en appellante, maar tussen appellante en de mijnbouwonderneming.

In de door appellante overgelegde verklaringen betreffende helikopterdekken op mijnbouwondernemingen worden gebreken aan die dekken genoemd. Deze zien op tekortkomingen bij de ondernemingen zelf en niet op gebreken van A in zijn rapportages. In zoverre is de afgifte van certificaten voor de duur van slechts drie maanden niet het gevolg van feilen door A. In sommige gevallen worden in die verklaringen ook tekortkomingen in de rapportage van A genoemd, die dus wel betrekking hebben op feilen van A. Te noemen valt het inspectierapport terzake van Gaz de France aan het helikopterdek L10-D, waarin niet duidelijk is aangegeven welke radioapparatuur aanwezig is op het helikopterdek, of dat de radiocommunicatie wordt verzorgd vanuit een andere locatie. Genoemd wordt ook de rapportage terzake van helikopterdek L8-P, waarin A heeft verzuimd de juiste diameter (11,1) van de op dat dek aangebrachte doelcirkellijn aan te geven. Dit is op zich geen ernstige kwestie, maar die cirkel moet echter wel overeenkomstig de norm zijn en de hiervoor benodigde verfklus dient in de zomer te worden uitgevoerd. Een ander geval is de rapportage terzake de P6-S en de Kotter van Clyde, waarin door A een onjuiste radiofrequentie is vermeld. Hoewel sprake is van details, maken deze details bij elkaar dat sprake is van ernstige tekortkomingen in de rapportages van A.

Door de huidige regelgeving ondervindt appellante in haar inspectiewerkzaamheden feitelijk geen belemmeringen. Appellante kan immers rechtstreeks door mijnbouwondernemingen worden ingeschakeld en in hun opdracht overgaan tot het doen van inspecties en het terzake opmaken van rapporten, mits die rapporten vervolgens onder de naam van de desbetreffende mijnbouwondernemingen worden ingediend. Ook is het appellante toegestaan de bestaande samenwerking met de, onder de oude regelgeving, erkende onderneming Lambda voort te zetten, waarbij appellante, in de persoon van A, genoemde inspecties verricht en terzake, onder toezicht en verantwoordelijkheid van Lambda, rapporten opstelt en indient bij de directeur-hoofdinspecteur.

Dit betekent dat in het huidige systeem de mijnbouwonderneming terzake verantwoordelijk is, doch dat zij voor het feitelijk verrichten van genoemde werkzaamheden mag inschakelen wie zij maar wil. Dit blijkt ook uit de omstandigheid dat A daadwerkelijk inspecties heeft verricht. Hij mag hier ook in de toekomst mee doorgaan.

Appellante zou slechts belang bij haar beroep hebben, indien zij schade lijdt. Hiervan is geen sprake, nu A feitelijk gewoon kan werken. Indien appellante al schade ondervindt, dan ondervindt zij die niet van het bestreden besluit, doch van de brief van 28 augustus 2002 van IVW.

Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Appellante is voornemens, in de persoon van A, het verrichten van inspecties van helikopterdekken op mijnbouwinstallaties en het terzake rapporteren over te nemen van Lambda.

Hoewel met ingang 1 januari 2003 het systeem van erkenningen is afgeschaft, heeft verweerder dit systeem feitelijk na 1 januari 2003 voortgezet. Dit wordt bevestigd door de Minister van V en W in zijn brief d.d. 3 maart 2003. Gelet hierop heeft appellante (nog steeds) belang bij het onderhavige beroep.

Ten onrechte heeft verweerder geoordeeld dat A niet voldoet aan de gestelde voorwaarden met betrekking tot kennis en ervaring terzake. Dat hij beschikt over de vereiste kennis van en inzicht in de verschillende technische en operationele systemen met betrekking tot de constructie, de uitrusting en het gebruik van helikopterdekken, alsmede over voldoende praktijkervaring met het uitvoeren van inspecties, blijkt uit zijn curriculum vitae, alsmede uit de referenties van C en D. Met hen heeft A jarenlang samengewerkt. Verder blijkt dit uit de vele door A uitgevoerde inspecties en opgestelde rapporten terzake. In dit kader heeft appellante aangevoerd dat A in afwachting van de verzochte erkenning - vanaf april 2002 - een 40-tal inspectierapporten heeft ingediend bij de directeur-hoofdinspecteur van IVW, die alle zijn goedgekeurd door IVW. Bovendien heeft A voor het verwerven van specifieke kennis een cursus in Aberdeen gevolgd.

Ook de proefinspectie op de Rowan Gorilla VII heeft A naar behoren uitgevoerd. Ten onrechte heeft verweerder de adviezen van IVW en het Staatstoezicht op de Mijnen en hun bevindingen in het verslag van 25 juni 2002 overgenomen en gemeend dat A in zijn rapportage betreffende die proefinspectie een aantal aspecten onbelicht heeft gelaten en een aantal opmerkingen heeft geplaatst die niet correct zijn. Uit de rapportage volgt deze gevolgtrekking van verweerder niet. Verder is onduidelijk hoe verweerder tot die conclusie heeft kunnen komen. B heeft het rapport bezien en geen onvolkomenheden geconstateerd. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten, ondanks herhaald verzoek daartoe van appellante, zijn standpunt toe te lichten. Voor een gesprek heeft appellante nooit een uitnodiging ontvangen. Appellante heeft verweerder wel kenbaar gemaakt een dergelijk gesprek op prijs te stellen. Bovendien wil appellante de reactie van verweerder op schrift en de gelegenheid hebben daarop schriftelijk te reageren. Nu dit alles achterwege is gebleven, is appellante in haar verdediging geschaad.

Ten onrechte heeft verweerder aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag gelegd dat de kwaliteit van de andere inspectierapporten van A onvoldoende is omdat daarin fouten en manco's aanwezig zijn, op grond waarvan verklaringen aan ondernemingen worden afgegeven die slechts drie maanden geldig zijn. De beperkte geldingsduur van die verklaringen is niet het gevolg van tekortkomingen in de rapportages van A, doch van gebreken op de helikopterdekken bij de mijnbouwondernemingen zelf. Deze gebreken zijn door A bij zijn inspecties geconstateerd, waaruit blijkt dat A zijn werk goed heeft gedaan. A heeft slechts één keer een fout gemaakt, te weten in de rapportage terzake van Gaz de France, door hierin niet duidelijk aan te geven welke radioapparatuur aanwezig is op het helikopterdek. Tegenover deze ene fout, die nadien nooit meer is gemaakt, staan de vele door A geconstateerde tekortkomingen aan de platforms bij Gaz de France.

Terzake van de inspectie van het helikopterdek L8-P heeft A vastgesteld dat de diameter van de op dat dek aangebrachte doelcirkellijn niet correct is (10,1 in plaats van 11,1), maar heeft hij in zijn rapportage verzuimd erbij te vermelden dat die 10,1 niet volgens de regels is. In dit kader heeft appellante opgemerkt dat hier sprake is van een gebrek aan het dek (de doelcirkellijn is te klein voor het platform en moet daarom worden overgeschilderd), dat door A is geconstateerd, dat een andere inspecteur vóór A dat gebrek bij zijn inspectie niet heeft geconstateerd en dat voor dat dek vervolgens wel een goedkeurende verklaring is afgegeven. Documenten met betrekking tot de Kotter en de P6-S bevinden zich niet bij de stukken. Een toelichting hierop heeft ten onrechte niet plaatsgevonden. Gelet hierop ontbeert het bestreden besluit een deugdelijke motivering.

Appellante spreekt niet tegen dat zij, hoewel de verzochte erkenning ontbreekt, feitelijk in staat is, in de persoon van A, daadwerkelijk inspecties aan helikopterdekken op mijnbouwinstallaties te verrichten en het onder toezicht en verantwoordelijkheid van Lambda (B), inspectierapporten op te stellen en ter goedkeuring bij IVW in te dienen. Echter, hiervoor heeft zij B wel een vergoeding ad € 25.000,- moeten betalen. Dit betreft schade die door verweerder vergoed dient te worden. Per 1 januari 2003 is geen vergoeding meer verschuldigd. Doordat de erkenning niet is verleend, kan appellante de inspecties niet als onafhankelijk ondernemer verrichten. Voorts bleven opdrachtgevers weg. Bovendien is appellante vele opdrachten misgelopen door de brief van 3 maart 2003 van de minister van V en W, nu appellante thans noch een erkende onderneming is in de zin van het ingetrokken artikel 40a, tweede lid, van het Mijnreglement continentaal plat, noch als werknemer is te kwalificeren in de zin van artikel 3.37l Arbeidsomstandighedenbesluit. Hierdoor wenden (potentiële) opdrachtgevers zich niet meer met opdrachten voor bedoelde inspecties tot appellante. Dit is versterkt door toedoen van de brief van IVW van 28 augustus 2002. Deze brief is uitsluitend aan B verzonden, doch heeft gecirculeerd in de branche. Namens IVW is weliswaar meegedeeld dat die brief zou worden gecorrigeerd, doch dat is niet gedaan. Bovendien is appellante geschaad in haar goede naam. Hierdoor is verweerder jegens appellante schadeplichtig.

Allereerst staat ter beoordeling of verweerder moet worden gevolgd in zijn stelling dat appellante wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Naar het oordeel van het College leidt de enkele omstandigheid dat volgens de huidige regelgeving een erkenning als waarom door appellante is verzocht, niet meer verplicht is in het kader van de inspectie van helikopterdekken van mijnbouwinstallaties, niet tot de conclusie dat voor appellante het belang aan het onderhavige beroep is komen te ontvallen. Appellante heeft immers gesteld dat zij door de weigering de gevraagde erkenning te verlenen schade heeft geleden en nog steeds schade lijdt.

Het College acht appellantes stelling niet onaannemelijk. Verweerder heeft betoogd dat die schade mogelijk lager begroot moet worden dan appellante heeft gedaan en dat deze mogelijk deels moet worden toegerekend aan andere factoren dan het bestreden besluit. Dit betoog derhalve doet niet af aan de aannemelijkheid dat (ook) schade is geleden door de weigering van de erkenning. De conclusie is derhalve dat appellante ontvankelijk moet worden geacht in haar beroep, nu van andere beletselen voor de ontvankelijkheid evenmin is gebleken.

Het College stelt met betrekking tot de zaak ten gronde voorop dat, gelet ook op de verklaring van appellante ter zitting, aangenomen moet worden dat het beleid zoals dat door verweerder tot 1 januari 2003 ter uitvoering van artikel 40a, tweede lid van het Mijnreglement continentaal plat werd gevoerd en in het bestreden besluit is weergegeven, appellante bekend en duidelijk is geweest.

Verweerder heeft ter voorbereiding van zijn besluit van 24 juli 2002 de deskundigheid van appellante beoordeeld aan de hand van het curriculum vitae van de door appellante als deskundig personeelslid voorgedragen A. Bij gebreke van duidelijke aanwijzingen dat het op deskundigenadvies gebaseerde oordeel van verweerder op dit punt niet zonder meer gevolgd zou kunnen worden, ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte het enkele curriculum vitae - hoewel dit op vele onderdelen getuigt van een brede kennis en ervaring op terreinen die voor de onderhavige erkenning relevant zijn - onvoldoende heeft geacht om tot een positief oordeel te komen omtrent de deskundigheid van A. Op goede grond heeft hij dan ook kunnen besluiten om in deze oordeelsvorming voorts te betrekken de resultaten van de door A opgestelde inspectierapporten, alsmede het resultaat van een door A af te leggen praktijkproef. Deze proef is gegoten in de vorm van een proefinspectie aan de "Rowan Gorilla VII" die op 26 april 2002 is gehouden.

Blijkens uitdrukkelijke verklaring van verweerder ter zitting, zou, indien A voornoemde proefinspectie naar het oordeel van verweerder voldoende zou hebben uitgevoerd, appellante wél in aanmerking zijn gekomen voor de door haar verzochte erkenning. Gelet hierop is allereerst aan de orde of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat de proefinspectie door A niet naar behoren is uitgevoerd.

Het College stelt in dit verband vast dat geen nabespreking van de beoordeling van de door A uitgevoerde proefinspectie, zoals neergelegd in het verslag van de deskundigen van IVW en het Staatstoezicht op de Mijnen van 25 juni 2002, met appellante of met A heeft plaatsgevonden.

Een nabespreking is in het algemeen in de eerste plaats bedoeld om de kandidaat inzicht te verschaffen in de overwegingen die de deskundigen tot hun oordeel hebben geleid, maar is ook een gelegenheid voor de kandidaat om de gegeven beoordeling ter discussie te stellen en eventueel een andere waardering van het geleverde werk te bewerkstelligen. De nabespreking met de ter zake deskundigen is voor de kandidaat derhalve van cruciaal belang. Dit is in het onderhavige geval niet anders, nu verweerder zich bij zijn beslissing in hoge mate heeft verlaten op het oordeel van de deskundige inspecteurs. Door, hoewel appellante hieraan behoefte had, een nabespreking achterwege te laten en de daardoor mogelijke resultaten van een zodanige nabespreking niet in zijn besluitvorming te betrekken heeft verweerder zijn besluit niet zorgvuldig voorbereid. Hieraan wordt niet afgedaan doordat verweerder zich in de bestreden beslissing bereid heeft verklaard tot een nabespreking van de proefinspectie. De mogelijke resultaten van deze bespreking kunnen immers niet meer in de besluitvorming worden betrokken, aangezien deze reeds is voltooid.

Het voorgaande klemt te meer, nu verweerder zijn besluit baseert op de in de adviezen algemeen, abstract omschreven twee gebreken die het rapport zou bevatten, maar ter zitting niet erin is geslaagd op vragen van het College concreet aan te geven welke aspecten in het rapport onbelicht zijn gebleven en welke opmerkingen hierin niet correct zijn, nog daargelaten dat evenmin is aangegeven wat het gewicht is van een en ander, mede in het licht van de strekking van deze praktijkproef als middel om verweerders inzicht in de deskundigheid zoals die uit A' s curriculum vitae blijkt, nader aan te vullen.

Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat vergt dat een bestuursorgaan de bij de voorbereiding van een besluit nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart en in strijd met artikel 7:12 van de Awb dat een deugdelijke motivering eist.

Verweerder heeft blijkens de overwegingen bij het bestreden besluit, zoals toegelicht ter zitting, aan de afwijzing van de aanvraag ook ten grondslag gelegd dat de door A in de laatste maanden van 2002 opgestelde inspectierapporten onvoldoende zijn, aangezien deze rapporten tekortkomingen bevatten, die hebben geleid tot afgifte van certificaten voor helikopterdekken aan mijnbouwondernemingen voor de duur van slechts drie maanden, in plaats van - ingevolge artikel 40a, eerste lid, Mijnreglement continentaal plat - veertien maanden.

Hieromtrent overweegt het College dat deze in het bestreden besluit gegeven en ter zitting aangevulde motivering voor de afwijzing van appellantes aanvraag niet berust op een voldoende feitelijke grondslag. Voorts is het College is van oordeel dat een nadere motivering op dit onderdeel in het bestreden besluit niet achterwege had mogen blijven.

Hierbij neemt het College in aanmerking dat uit de begeleidende brieven blijkt dat de reden voor afgifte van een certificaat met een kortere geldingsduur dan veertien maanden, is gelegen in gebreken aan het helikopterplatform die bij de inspectie zijn geconstateerd.

Ter zitting heeft verweerder dit bevestigd. De afgifte van slechts tijdelijke certificaten vond derhalve, anders dan verweerder in het bestreden besluit doet voorkomen, niet zijn grond in gebreken in de inspectierapporten zelf. Verweerder heeft ter rechtvaardiging van zijn standpunt aangevoerd dat in diezelfde brieven met betrekking tot de helikopterdekken P6-S en Kotter bij Clyde, L8-P en Gaz de France, ook tekortkomingen in de rapportages aan de zijde van A worden genoemd, zoals hiervoor weergegeven in rubriek 4. Naar het oordeel van het College kan aan dat betoog evenwel niet de betekenis toekomen die verweerder kennelijk daaraan gehecht wil zien.

Hierbij acht het College in het door verweerder genoemde geval van de helikopterdekken P6-S en Kotter van Clyde van belang dat verweerder het niet nodig heeft geacht A van de door hem aanwezig geachte gebreken in de inspectierapporten in kennis te stellen. Voorts heeft verweerder appellante evenmin in het kader van de procedure ter voorbereiding van het bestreden besluit in de gelegenheid gesteld tot een nabespreking van het verslag van de ambtenaren van IVM en het Staatstoezicht op de Mijnen van 25 juni 2002. Hierdoor is appellante ook onvoldoende de gelegenheid gegeven op deze bevindingen te reageren.

Ten aanzien van de verklaring met betrekking tot de doelcirkellijn op het helikopterdek L8-P acht het College ook van belang dat verweerder ter zitting zelf heeft verklaard dat geen sprake is van een ernstig gebrek.

Ten aanzien van de verklaring met betrekking tot het helikopterdek L10-D van Gaz de France merkt het College nog op dat hier weliswaar sprake is van een omissie, maar dat deze niet tot gevolg heeft gehad dat de minister van V en W een certificaat heeft geweigerd, noch is gebleken dat voor dit platform een certificaat ten onrechte is afgegeven. Bovendien geldt ook hier dat de Directeur-Hoofdinspecteur van de Divisie Luchtvaart geen aanleiding heeft gezien A in verband met de voorbereiding van het bestreden besluit naar aanleiding van dit gebrekkige rapport aan te spreken.

Uit het voorgaande volgt dat verweerder had dienen te onderzoeken in hoeverre sprake is van tekortkomingen aan de zijde van A in de desbetreffende rapportages en een daarop in het bestreden besluit toegesneden motivering dienen te geven.

Ook in zoverre is besloten in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.

Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal in het nieuw te nemen besluit opnieuw op de bezwaren van appellante dienen te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Het College overweegt tenslotte dat de door appellante betaalde griffierechten door verweerder dienen te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.

Het College: