CBb, 14-11-2014, nr. AWB 12/633

Bij tussenuitspraak van 28 mei 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:310) heeft het College de

staatssecretaris opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak het besluit

van 14 december 2011 te herstellen, voor wat betreft de aan de bestuurlijke boete ten

grondslag liggende berekening, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.

Bij brief van 8 juli 2014 heeft de staatssecretaris aan het College de uitkomst gestuurd van de

Nieuwe berekening naar aanleiding van de tussenuitspraak.

Bij brief van 15 augustus 2014 hebben appellanten hun zienswijze daarop naar voren

gebracht.

Bij brief van 26 augustus 2014 heeft het College aan partijen meegedeeld dat het College het

onderzoek heeft gesloten.

In de tussenuitspraak heeft het College geoordeeld dat de staatsecretaris bij het opleggen

van de bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) ten

onrechte geen rekening heeft gehouden met een deel van de percelen waarover appellanten in

2007 de feitelijke beschikkingsmacht hadden. Het College heeft verweerder opgedragen dit

gebrek in het besluit van 14 december 2011 te herstellen.

Bij brief van 8 juli 2014 heeft de staatssecretaris aan het College medegedeeld dat

uitgaande van een grotere oppervlakte, in lijn met de tussenuitspraak van het

College, uit de berekening volgt dat er geen sprake is van een overschrijding van de

gebruiksnormen in 2007. De bestuurlijke boete komt dan ook te vervallen.

In hun zienswijze over de brief van 8 juli 2014 hebben appellanten het College bericht

dat zij zich geheel in deze conclusie van de staatssecretaris kunnen vinden.

Een en ander betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking

komt, met uitzondering van de beslissingen ten aanzien van het griffierecht en de

proceskosten. Het College zal, doende wat de rechtbank zou behoren te

doen, het beroep van appellant gericht tegen het besluit van 14 december 2011 gegrond

verklaren, dit besluit vernietigen en het primaire boetebesluit van 7 juli 2009 herroepen.

De staatssecretaris wordt veroordeeld in de kosten van appellanten in verband met

beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand bij de behandeling van het hoger

beroep. Deze kosten worden vastgesteld op € 974,- op basis van 2 punten - te weten hoger

beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1) - tegen een waarde van € 487,- per punt, waarbij

het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak, met uitzondering van de beslissingen ten aanzien van het griffierecht en de proceskosten;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellant tegen het besluit van 14 december 2011 gegrond en vernietigt dit besluit;

- herroept het primaire boetebesluit van 7 juli 2009;

- draagt de staatsecretaris op het door appellanten voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,- te vergoeden;

- veroordeelt de staatssecretaris in de door appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 974,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in

aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar

uitgesproken op 14 november 2014.

w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk

Appellanten hebben bij brief van 2 juli 2012 hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak

(12/413; ECLI:NL:RBBRE:2012:1747).

Bij brief van 27 september 2012 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift

ingediend.

Op 6 september 2013 hebben appellanten nadere stukken ingediend.

Op 19 september 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellanten zijn

verschenen hun gemachtigde, [naam 4] en [naam 5], agrarisch bedrijfsadviseur. De

staatssecretaris is verschenen bij zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 december 2011 vernietigd

en de boete vastgesteld op € 24.068,25. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat in de

omstandigheden van het geval, in onderlinge samenhang bezien, een boete gelijk aan de helft van het

oorspronkelijk vastgestelde boetebedrag passend is. De overwegingen die de rechtbank tot deze

beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 4.4 van de aangevallen uitspraak.

3.1 Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten

aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien

een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van

inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de

gestelde overtreding voor 1 juli 2009 heeft plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold

tot 1 juli 2009.

3.2 Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:

Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder meststoffen: dierlijke

meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:

1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit

stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om

grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;

2°. te worden gebruikt als groeimedium;

3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet

reeds zijn begrepen onder 1° of 2°.

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of

in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de

landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende

normen overschrijdt:

(…)

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen.

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

In artikel 12 Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en

onderdeel b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij

elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo

uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van

het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen

fosfaat.

In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw is voor zover hier van belang, bepaald dat

onder overtreding wordt verstaan een gedraging die ins strijd is met het bepaalde bij of krachtens

artikel 7.

Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een bestuurlijke

boete opleggen.

Ingevolge artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voorzover de

overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Ingevolge Artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval

van overtreding van artikel 7:

(…)

b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is

overschreden, en vermeerderd met

c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is

overschreden.

In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien

de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke

boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Ingevolge artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in de Besluit en de daarop

berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische

afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van

micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat

daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede

bestaat uit dierlijke meststoffen.

3.3.1 Appellanten hebben in hoger beroep in de eerste plaats betwist dat zij de stikstofgebruiksnorm

en de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden. Het door [naam 6] aangevoerde product was geen

compost, maar een organisch product voor grondverbetering dat geen meststof in de zin van de Msw

is. Het bewijs dat het geleverde product compost is, is ontoereikend, nu dit enkel afkomstig is van een

verdachte verkoper. Appellanten hebben nooit bonnen of afleveringsbewijzen van meststoffen gezien.

Zij hebben slechts 23 vervoerbewijzen in hun bezit. Ook is niet bewezen dat het geleverde product

daadwerkelijk op de percelen van appellanten is aangewend. Als losadres worden percelen in

[plaats 1] genoemd, terwijl de percelen van appellanten zich in [plaats 2] bevinden.

3.3.2 Het hoger beroep stelt in de eerste plaats aan orde of is komen vast te staan dat appellanten het

verbod van artikel 7 van de Msw om op hun bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, hebben

overtreden. Het College overweegt hierover als volgt.

In het midden kan blijven of het aan appellanten geleverde product compost is. Immers, ook indien

het zoals appellanten stellen een organisch product voor grondverbetering is, moet het worden

aangemerkt als een product dat is bestemd om te worden toegevoegd aan grond en bestaat uit stoffen

die als zodanig kunnen dienen om grond beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten.

Daarmee kwalificeert het product, ongeacht de benaming, als een meststof als bedoeld in artikel 1,

eerste lid, onder d, van de Msw.

3.3.3 Uit het afdoeningrapport, op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat

artikel 7 van de Msw is overtreden, blijkt dat de bescheiden en bestanden afkomstig uit de

administratie van [naam 6], zoals de mestafleveringsbewijzen, gecontroleerd zijn aan de hand van de

gegevens die bekend waren bij Dienst Regelingen. Dat betreft ook gegevens van vervoerders en

de compost producerende ondernemingen. Die gegevens, waaruit naar voren komt dat compost aan

appellant is geleverd, blijken met elkaar te corresponderen. Ook zijn de administratie van appellant,

waaronder facturen van [naam 6] en van een loonwerker voor de verspreiding van compost op de

grond van appellanten, bij het bewijs betrokken, alsmede verklaringen van appellanten zelf waarin zij

de levering van het product door [naam 6] en de verspreiding ervan op hun land hebben bevestigd.

Uit een en ander blijkt genoegzaam dat appellanten de compost op of in de bodem hebben gebracht.

Eveneens staat op grond van het afdoeningsrapport en de daarbij gevoegde stukken (in het bijzonder

bijlagen 8 en 9) genoegzaam vast dat de compost is gelost op aan de maatschap [naam 1]

toebehorende gronden in de gemeente [plaats 2], waar het – naar appellanten zelf hebben gesteld –

is gebruikt voor een grondverbeteringsproject. Dat op de afleveringsbewijzen het vestigingsadres van

de maatschap [naam 1] te [plaats 1] is vermeld maakt dat niet anders.

3.4.1 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de maatschap [naam 1] en de maatschap

C.B.J.M. en [naam 4] (hierna: maatschap [naam 8]) praktisch en landbouwkundig als één

bedrijf werden geëxploiteerd. Daarom dient volgens appellanten bij de beantwoording van de vraag of

de gebruiksnormen zijn overschreden ook de landbouwgrond van de maatschap [naam 8] (98,65 ha)

te worden meegerekend. Appellanten hebben hiertoe aangevoerd dat het feit dat er destijds nog twee

relatienummers bij de Dienst Regelingen werden gevoerd te maken had met de keuze om op fiscale

gronden een aparte maatschap op te richten (de maatschap [naam 1]). Het is echter steeds het

doel van de vennoten [naam 3 en 4] geweest om de onderneming van vennoot [naam 2] over te nemen. De

vennoten [naam 3 en 4] hebben daarom een totaal bouwplan en rotatie van gewassen opgesteld voor beide

relatienummers. Op dit totale bouwplan werd een bemestingsplan gemaakt en werden de

noodzakelijke meststoffen aangevoerd. Inmiddels zijn de twee maatschappen ook daadwerkelijk

samengevoegd.

3.4.2 De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uitsluitend de oppervlakte landbouwgrond van

de maatschap [naam 1] (42,22 ha) in aanmerking moet worden genomen. Het perceel

waarop de compost is aangewend is opgegeven door deze maatschap. De maatschap [naam 1]

en de maatschap [naam 8] zijn twee afzonderlijke maatschappen. Dit is vastgelegd in twee

afzonderlijke maatschapsakten en hieraan wordt uitvoering gegeven door het voeren van twee

afzonderlijke administraties. Bij het aangaan van de maatschap [naam 1] is door de heer en

mevrouw [naam 2] al hun landbouwgrond ingebracht in de maatschap [naam 1]. De

landbouwgronden van de maatschap [naam 8] en de landbouwgronden van de maatschap [naam 1]

zijn vervolgens niet ingebracht in een samenwerkingsverband tussen beide maatschappen.

Ook is niet gebleken dat de totale oppervlakte landbouwgrond of bij de ene of bij de andere maatschap

in gebruik was in 2007. Beide maatschappen doen jaarlijks afzonderlijk opgave van de tot het bedrijf

behorende oppervlakte landbouwgrond conform titel IV van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.

3.4.3 Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013,

AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 Msw alsmede de

wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de

gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van

meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de

voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de

naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op

of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de

gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke

elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de

agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de

meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet

weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn

onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de

gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid

van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2014

2014.

w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk